Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
2.4. Kinh nghiệm xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ
2.4.4. Bài học cho Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào
Thông qua việc nghiên cứu kinh nghiệm quy trình xây dựng và ban hành
một số những bài học cần thiết có thể áp dụng trong điều kiện thực tế của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào trong giai đoạn hiện nay.
2.4.4.1. Phải đảm bảo một số nguyên tắc cơ bản của công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
- Thứ nhất, phải đảm bảo vị trí thứ bậc của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật nói chung. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của một quốc gia là một hệ thống các quy phạm có mối quan hệ hữu cơ với nhau và phải đảm bảo tính thứ bậc có nghĩa là văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn không được trái với nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Để đảm bảo được tính thống nhất này thì yêu cầu đầu tiên là phải xác định chính xác mỗi văn bản quy phạm pháp luật có vị trí thứ bậc như thế nào trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung.
Văn bản quy phạm pháp luật là sản phẩm của quyền lực nhà nước, thể hiện khả năng của mỗi cơ quan trong việc tác động vào các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Vì vậy, vị trí thứ bậc của văn bản quy phạm pháp luật phụ thuộc vào vị trí của cơ quan ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước theo quy tắc: cơ quan nào có vị trí cao trong bộ máy nhà nước thì văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan đó ban hành cũng có vị trí cao trong hệ thống pháp luật và ngược lại. Xác định được một văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, thấp hơn sẽ định hướng cho việc đưa ra các quy định trong nội dung văn bản đó và là căn cứ để áp dụng quy phạm pháp luật, để kiểm tra, xử lý sau khi văn bản được ban hành. Điều này đòi hỏi khi xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải có những quy định cụ thể về tính thức bậc của các văn bản quy phạn pháp luật.
- Thứ hai, nguyên tắc áp dụng pháp luật: ngoại trừ Hiến pháp là loại văn bản quy phạm pháp luật luôn luôn chỉ tồn tại một văn bản hiện hành duy nhất, các loại văn bản quy phạm pháp luật khác thường xuyên có nhiều văn bản do cùng một cơ quan ban hành cùng có hiệu lực ở một thời điểm nhất định. Vì cùng loại văn bản và cùng do một cơ quan ban hành nên các văn bản này có cùng vị trí thứ bậc trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp các
văn bản đó cùng quy định về một vấn đề nhưng nội dung khác nhau thì không thể đồng thời được áp dụng vào một vụ việc cụ thể. Vì vậy, lựa chọn quy phạm nào để áp dụng trong những trường hợp đó cần phải được quy định thành nguyên tắc áp dụng quy phạm pháp luật, đây cũng là một nguyên tắc giúp định hình tính thứ bậc trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung.
- Thứ ba, hiệu lực của văn bản cụ thể hoá, chi tiết hoá. Trong hệ thống pháp luật của quốc gia nói chung có rất nhiều văn bản có hiệu lực pháp lý cao như luật, pháp lệnh có chứa đựng những quy định mang tính chất chung, khó áp dụng trực tiếp vào đời sống nên thường cần phải được cụ thể hoá, chi tiết hoá bằng các văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn. Các văn bản cụ thể hoá, chi tiết hoá đó là văn bản phái sinh từ một văn bản gốc nên về mặt lí thuyết, khi văn bản gốc bị mất hiệu lực thì văn bản đó cũng sẽ mất hiệu lực theo. Tuy nhiên, thực tế ở Việt Nam cho thấy, cho dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định: “Văn bản quy định chi tiết… phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”
(khoản 2 Điều 8) nhưng có rất nhiều trường hợp văn bản mới có hiệu lực rồi nhưng văn bản quy định chi tiết vẫn chưa được ban hành. Điều này sẽ gây khó khăn trong việc đưa văn bản vào thực tế cuộc sống cũng như việc phải chờ đợi văn bản hướng dẫn sẽ gây thiệt hại và lãng phí công tác tác quản lý. Do đó, việc phải quy định cụ thể về văn bản cụ thể hóa, chi tiết là là điều cần thiết.
2.4.4.2. Khâu lập dự kiến chương trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật thật sự khoa học
Kinh nghiệm của Việt Nam cho thấy hoạt động lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải kịp thời thể chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng, cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân;
bảo đảm các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Chương trình xây dựng pháp luật phải phục vụ cho việc phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội củ nghĩa, thực hiện cải cách hành chính và cải cách tư pháp. Đồng thời, dự
hoàn chỉnh hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ có tính đến thứ tự ưu tiên nhằm phục vụ công cuộc đổi mới trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại, bảo đảm các quyền tự do dân chủ của công dân. Việc dự kiến ban hành văn bản phải phù hợp về hình thức văn bản, thẩm quyền ban hành và tính thứ bậc trong hệ thống pháp luật. Đặc biệt, quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm tính khoa học, tính công khai và minh bạch nhằm thu hút trí tuệ tập thể của mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội vào quá trình sáng kiến lập pháp.
2.4.4.3. Mở rộng và phát huy cơ chế tham gia của các tổ chức, các doanh nghiệp, cá nhân vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Cơ chế này cần phải đảm bảo từ khâu đề xuất, kiến nghị ý tưởng văn bản quy phạm pháp luật đến khâu xây dựng dự thảo và tham gia ý kiến đóng góp vào dự thảo cũng như việc đánh giá, giám sát kiểm tra việc thực hiện văn bản sau khi được ban hành. Trong xu thế xã hội hóa mạnh mẽ như hiện nay, thì có thể nói việc huy động được sức mạnh của tập thể vào công tác xây dựng và ban hành pháp luật nói chung sẽ mang lại rất nhiều lợi ích, đặc biệt là đảm bảo được mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Với sự tham gia của người dân như vậy thì bản thân mỗi người dân sẽ có ý thức, vai trò và trách nhiệm trong mọi hoạt động của nhà nước nói chung và công tác xây dựng pháp luật nói riêng. Theo đó, mọi tổ chức, cá nhân trong quá trình hoạt động của mình mà phát hiện những vấn đề chưa phù hợp với giữa các văn bản quy phạm pháp luật và thực tiễn cuộc sống hoặc những vấn đề chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản quy phạm pháp luật cần điều chỉnh, bổ sung, hoặc những vấn đề mới chưa được văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh có quyền gửi kiến nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tới các cơ quan chịu trách nhiệm lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
2.4.4.4. Liên tục nâng cao chất lượng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Kinh nghiệm của rất nhiều các quốc gia trên thế giới cho thấy việc chuẩn bị dự luật ở các nước là rất bài bản, khoa học, căn cơ, theo từng bước của một quy trình chuẩn đã được thử nghiệm qua hàng trăm năm. Không những thế, nội dung của dự luật được nghiên cứu và xem xét rất nhiều lần để đảm bảo chất lượng của dự luật. Việc xem xét này được bắt đầu từ lúc ý tưởng lập pháp, đến phân tích chính sách, soạn thảo, thẩm định, phê chuẩn của Chính phủ, cho đến giai đoạn thẩm tra của các uỷ ban, rồi đến việc thảo luận tập thể của các nghị viên cũng như sự phản biện của các nhà khoa học, các nhà chuyên môn và của toàn xã hội. Từ những kinh nghiệm trên cho thấy, trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Lào trong thời gian tới để đảm bảo chất lượng, tiến độ thì việc xây dựng dự thảo phải được quan tâm và đầu tư hơn nữa, đặc biệt là khâu lấy ý kiến tham gia của các nhà khoa học, các nhà chuyên môn và dư luận xã hội nhằm đảm bảo tính khoa học và tính khả thi của văn bản khi được ban hành.
2.4.4.5. Đẩy mạnh các hoạt động nghiên cứu khoa học liên quan đến công tác xây dựng pháp luật nói chung và công tác xây dựng và ban hành văn bản quy hạm pháp luật nói riêng
Có thể nói tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, công tác nghiên cứu khoa học về lĩnh vực này còn khá hạn chế. Do vậy, cả về mặt lý luận và thực tiễn về vấn đề này vẫn còn là sự bỏ ngỏ của các nhà khoa học pháp lý. Chính vì vậy, vẫn còn rất nhiều tồn tại, hạn chế vẫn chưa có phương hướng và giải pháp khắc phục nhằm nâng cao chất lượng các hoạt động xây dựng pháp luật nói chung.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
Trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước có vị trí và vai trò vô cùng quan trọng trong việc xây dựng và quản lý mọi mặt của đời sống xã hội. Các cơ quan hành chính nhà nước là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước Lào với nhân dân, trực tiếp đưa và thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống. Là một bộ phận của tổ chức bộ máy nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước được trao thẩm quyền xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đây chính là phương thức biểu hiện quyền lực ra bên ngoài và đảm bảo nhiệm vụ được giao của chính những cơ quan này.
Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là việc đặt ra các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội được xem là hình thức cơ bản của hoạt động quản lý nhà nước. Vì vậy, những hoạt động cụ thể trong từng giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải tuân thủ theo những nguyên tắc, yêu cầu và quy trình nhất định thì mới tạo ra được những văn bản quy phạm pháp luật là những công cụ quản lý có hiệu lực và hiệu quả.
Nghiên cứu lý luận về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước tại nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào cho phép làm sáng tỏ đặc điểm và giá trị thực tiễn của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan này ban hành, đồng thời làm rõ những nội dung, đặc điểm chủ yếu về thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà