Chương 3. THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO
3.2. Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
3.2.1. Thực trạng các tổ chức làm công tác xây dựng và ban hành văn bản
3.2.1.1. Bộ Tư pháp
Theo Nghị định số 404/NĐ-CP ngày 23 tháng 11 năm 2007 của Chính phủ Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp, trong lĩnh vực xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp có nhiệm giúp Chính phủ lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh về những vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ, trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các dự án luật, pháp lệnh và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật khác về các lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ và các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo sự phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Bên cạnh đó Bộ thực hiện chức năng trực tiếp tham gia vào các khâu của quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Việc triển khai thực hiện các nhiệm vụ nêu trên được phân công cho các đơn vị chuyên trách xây dựng pháp luật như: Vụ Xây dựng pháp luật, Vụ Pháp luật Hành chính, Vụ Pháp luật Kinh tế, Vụ Pháp luật Hình sự; 01 đơn vị làm công tác kiểm tra văn bản là Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, 11 đơn vị (Vụ, cục, văn phòng) là những đơn vị giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước cũng tham gia thực hiện nhiệm vụ soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật để phục vụ cho việc quản lý nhà nước theo lĩnh vực đơn vị được phân công phụ trách.
Chức năng, nhiệm vụ cụ thể của các đơn vị trong công tác xây dựng pháp luật nói chung được quy định trong quy chế làm việc của Bộ Tư pháp, các quyết định thành lập các đơn vị và quy chế tổ chức và hoạt động của các đơn vị, theo đó các đơn vị chuyên trách xây dựng pháp luật thực hiện nhiệm vụ soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật trong các lĩnh vực do đơn vị phụ trách.
Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có nhiệm vụ soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực do đơn vị quản lý, thực hiện việc kiểm tra đối với các văn bản quy phạm pháp luật do các bộ, ngành ban hành và thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật. Các đơn vị giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nướccó nhiệm vụ soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý của đơn vị, chủ trì hoặc tham gia thẩm định các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến lĩnh vực quản lý của đơn vị mình theo sự phân công của lãnh đạo Bộ.
Hiện nay, trong số 11 đơn vị nêu trên đã có 6 đơn vị có quy chế tổ chức và hoạt động của đơn vị, trong đó các đơn vị chuyên trách xây dựng pháp luật đều có quy chế hoạt động.
Về quy trình thẩm định, góp ý kiến, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, các đơn vị tổ chức thực hiện theo nguyên tắc như sau:
- Đối với việc thẩm định, Lãnh đạo Bộ phân công một hoặc một số đơn vị thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với lĩnh vực công tác của các đơn vị. Trong trường hợp có nhiều đơn vị được phân công thẩm định thì một đơn vị được chỉ định làm đơn vị chủ trì thẩm định, các đơn vị khác phối hợp thẩm định. Các đơn vị được phân công phối hợp thẩm định có trách nhiệm tham gia với đơn vị chủ trì thẩm định. Trong trường hợp cần thiết, Lãnh đạo Bộ quyết định thành lập Hội đồng thẩm định để thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
- Đối với công tác tự kiểm tra, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật chịu trách nhiệm chính giúp Bộ trưởng tự kiểm tra các văn bản do Bộ ban hành;
các đơn vị khác thuộc Bộ tự kiểm tra các văn bản do mình chủ trì soạn thảo và
phối hợp với Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm cho việc tự kiểm tra được tiến hành kịp thời, đúng quy định của pháp luật.
Nhìn chung các quy định, quy chế trên đã góp phần đó đưa công tác soạn thảo, thẩm định, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp đi vào nề nếp, thực hiện đồng bộ, thống nhất và khoa học, góp phần nâng cao chất lượng soạn thảo, thẩm định, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.
Trong việc lập chương trình xây dựng pháp luật dài hạn và hàng năm, Bộ Tư pháp là cơ quan chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành thực hiện công việc này.
Theo hướng dẫn của Bộ Tư pháp, các Bộ, ngành xây dựng dự kiến chương trình xây dựng pháp luật của Bộ, ngành mình, gửi về Bộ Tư pháp để tổng hợp. Trên cơ sở chương trình của các bộ, ngành, Bộ Tư pháp tổng hợp, phối hợp với Văn phòng Thủ tướng phủ để tổ chức xin ý kiến các thành viên Chính phủ, trên cơ sở đó hoàn chỉnh, trình Thủ tướng Chính phủ ký trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Về công tác soạn thảo dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, việc phân công trách nhiệm nhiệm soạn thảo dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong Bộ Tư pháp được thực hiện theo nguyên tắc: dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có đối tượng điều chỉnh liên quan đến lĩnh vực quản lý của đơn vị nào thì đơn vị đó chịu trách nhiệm chủ trì soạn thảo. Đồng thời, trong quá trình soạn thảo dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, tuỳ theo đối tượng, phạm vi điều chỉnh, tầm quan trọng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật mà cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến của các cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan trực tiếp đến các quy định của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Hình thức lấy ý kiến có thể bằng văn bản, tổ chức họp, hội nghị, hội thảo…
Các ý kiến góp ý được cơ quan chủ trì soạn thảo xem xét, tiếp thu để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành.
Trong thời gian từ năm 2006 đến nay, Bộ Tư pháp đã chủ trì soạn thảo 1438 văn bản, trong đó có 1351 quyết định và 87 thông tư. Cụ thể từng năm như sau:
Bảng 1. Số lượng VBQPPL do Bộ Tư Pháp chủ trì soạn thảo từ năm 2006 – 2012
Năm Tổng số Quyết định Thông tư
2006 345 339 06
2007 347 341 06
2008 449 443 06
2009 454 448 06
2010 458 452 06
2011 465 459 06
2012 471 465 06
Nguồn: Văn phòng Bộ Tư Pháp, CHDCND Lào
Ngoài ra, Bộ Tư pháp cũng cử hàng trăm lượt cán bộ, công chức tham gia vào ban soạn thảo, tổ biên tập các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cácbộ, ngành khác chủ trì soạn thảo thành lập.
Trong công tác thẩm định, góp ý kiến đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, theo pháp luật hiện hành thì thẩm định là một giai đoạn bắt buộc và có vị trí rất quan trọng trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung. Thông qua công tác thẩm định, Bộ Tư pháp giúp Chính phủ xem xét cả về mặt nội dung cũng như về mặt hình thức các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do các bộ, ngành soạn thảo trước khi trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, ban hành.
Trong thời gian từ năm 2006 đến 2012, Bộ Tư pháp đã thẩm định 8095 văn bản dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có 34 luật, 14 pháp lệnh, còn lại là các văn bản dưới luật khác.
Bình quân mỗi tháng thẩm định 112 văn bản. Bên cạnh đó, Bộ Tư pháp cũng đóng góp rất nhiều ý kiến cho các dự án, dự thảo do các bộ, ngành khác gửi đến xin ý kiến trong quá trình soạn thảo văn bản. Kết quả công tác thẩm định đó giúp phần “kiểm tra trước văn bản”, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp,
được, công tác này của Bộ Tư pháp cũng còn nhiều hạn chế, thể hiện ở chỗ: văn bản thẩm định trong nhiều trường hợp chưa có tính chất phản biện cao; nội dung thẩm định còn chưa toàn diện; việc thẩm định trong một số trường hợp còn chậm so với yêu cầu. Ngoài nguyên nhân do thiếu cán bộ, sự phối hợp thiếu chặt chẽ của cơ quan yêu cầu thẩm định còn có nguyên nhân chủ quan là cách thức tổ chức công việc trong các đơn vị trong Bộ và trách nhiệm của từng công chức được giao trực tiếp thực hiện công tác này cũng còn nhiều hạn chế.
Công tác kiểm tra, xử lý văn bản của Bộ Tư pháp đó có tác động tích cực đến việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác soạn thảo, ban hành văn bản. Tuy nhiên, công tác này cũng còn gặp nhiều khó khăn.
Về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật thì cũng đã đạt được những kết quả đáng mừng vì Bộ đã bước đầu thiết lập để nâng cao hiệu quả của công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật cũng như để phục vụ thuận lợi hơn cho công tác kiểm tra văn bản. Tuy nhiên, việc rà soát văn bản ở các đơn vị khác thuộc Bộ chưa thực sự đi vào nền nếp.
3.2.1.2. Văn phòng Thủ tướng
Việc tham gia soạn thảo, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật tại Văn phòng Thủ tướng được giao cho 3 đơn vị (vụ, cục) thuộc Văn phòng Thủ tướng theo nội dung, tính chất từng loại văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định chung đối với các dự án luật, pháp lệnh, thì Vụ Pháp chế là đơn vị chủ trì tham gia việc soạn thảo, thẩm tra thông qua việc tham gia ban soạn thảo.
Các vụ khác thuộc Văn phòng Thủ tướng có thể cử người tham gia tổ biên tập khi có đề nghị của cơ quan chủ trì soạn thảo và phối hợp với Vụ Pháp chế thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh có liên quan đến lĩnh vực mà vụ mình phụ trách.
- Đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thuộc lĩnh vực của từng vụ chức năng phụ trách, các vụ chức năng thuộc Văn phòng Thủ tướng phối hợp với Vụ Tổng hợp xây dựng chương trình, kế hoạch công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; chủ trì phối hợp với các đơn vị có liên quan thẩm tra các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và
kiểm tra việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật đối với các bộ, ngành, địa phương.
- Đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cấp bộ thì tuỳ từng nội dung cụ thể mà giao cho vụ, cục phụ trách lĩnh vực đó chủ trì soạn thảo với sự phối hợp của các đơn vị có liên quan.
Hàng năm, Văn phòng Thủ tướng đều phối hợp với Bộ Tư pháp theo đúng quy định của Luật Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật để xây dựng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Trong hoạt động này, Văn phòng Thủ tướng thực hiện việc xin ý kiến, tổng hợp ý kiến các thành viên Chính phủ về dự kiến Chương trình và báo cáo Chính phủ tại phiên họp; chuẩn bị để Chính phủ thảo luận về các vấn đề còn ý kiến khác nhau; phối hợp với Bộ Tư pháp tiếp thu ý kiến của Chính phủ để hoàn chỉnh dự kiến Chương trình trước khi trình Thủ tướng Chính phủ ký trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Về Chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Văn phòng Thủ tướng là cơ quan chủ trì xây dựng, quản lý chương trình, kế hoạch công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hàng năm, hàng quý, hàng tháng, trong đó các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ được đưa vào các chương trình, kế hoạch đó để tổ chức soạn thảo. Văn phòng Thủ tướng có nhiệm vụ theo dõi, đôn đốc các Bộ, ngành trong việc soạn thảo. Việc xây dựng Chương trình, kế hoạch công tác và định kỳ tổng hợp, báo cáo tình hình thực hiện được phân công cho Vụ Tổng hợp chủ trì thực hiện với sự phối hợp của các đơn vị có liên quan. Việc đôn đốc các bộ, ngành thực hiện theo đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng được phân công cho các đơn vị chức năng tùy theo nội dung của dự án, dự thảo vawnbarn quy phạm pháp luật.
Việc thực hiện công tác thẩm tra của Văn phòng Thủ tướnghiện nay đôi khi còn hình thức, chưa đảm bảo chất lượng theo yêu cầu; việc xử lý, tiếp thu ý kiến phối hợp cũng có trường hợp còn chiếu lệ và phụ thuộc vào ý chí của đơn
định về kiểm soát, đánh giá việc phối hợp này và cũng chưa có quy định cụ thể về chế độ trách nhiệm của cán bộ, công chức chủ trì, phối hợp trong thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháo luật. Việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện theo các quy định rải rác tại Quy chế làm việc của Văn phòng Thủ tướng và quy chế tổ chức và hoạt động của từng đơn vị.
Trong thời gian từ 2006 đến 2012, Văn phòng Thủ tướng đã chủ trì, tham gia soạn thảo và ban hành 1315 văn bản. Trong đó có 868 nghị đinh; 320 quyết định, 127 chỉ thị. Cụ thể qua từng năm như sau:
Bảng 2. Số lượng VBQPP do Chính phủ ban hành từ năm 2006 đến 2012
Năm Tổng số Nghị định Quyết định Chỉ thị
2006 237 119 38 16
2007 190 117 63 10
2008 190 130 39 21
2009 193 125 45 23
2010 172 110 50 12
2011 191 147 25 19
2012 206 120 60 26
Nguồn: Văn phòng Thủ tướng, CHDCND Lào
Trong công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật, Văn phòng Thủ tướng chưa có văn bản này quy định về việc thực hiện nhiệm vụ này.
Nguyên nhân là do số lượng văn bản do Văn phòng Thủ tướng ban hành không nhiều, trong đó đa phần lại là các văn bản điều chỉnh trong nội bộ.
Về công tác kiểm tra Văn phòng Thủ tướng có trách nhiệm kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Tư pháp ban hành, các văn bản liên tịch giữa Bộ Tư pháp với các cơ quan, tổ chức khác và tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do Văn phòng Chính phủ ban hành. Vụ Pháp chế được giao là đầu mối trong hoạt động tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.Tuy nhiên, công tác này hầu như chưa được triển khai thực hiện bởi lẽ Quy chế làm việc của Văn phòng
Thủ tướng và Vụ quy định về chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng Thủ tướng tuy có đề cập đến công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, nhưng lại không có quy định nào quy định về nhiệm vụ, trách nhiệm của các vụ, đơn vị trong việc tham mưu, giúp Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng thực hiện công tác này, cũng như không quy định về trình tự, thủ tục thực hiện.
Để phục vụ cho việc thực hiện các nhiệm vụ được giao trong công tác xây dựng, thẩm tra VBQPPL, nguồn kinh phí cấp cho việc xây dựng pháp luật duy nhất hiện nay là kinh phí dành cho thẩm tra, giới thiệu dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Chính phủ xem xét, thông qua để trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Mức kinh phí được cấp tuỳ thuộc nhiệm vụ từng năm và cũng chỉ thực chi cho việc tổ chức họp, giới thiệu dự thảo văn bản. Ngoài ra Văn phòng Thủ tướng và Vụ Pháp chế không được cấp các loại kinh phí như hỗ trợ soạn thảo, tham gia ý kiến, rà soát, hệ thống hoá và kiểm tra văn bản mà chỉ lấy từ kinh phí chi thường xuyên hoặc hỗ trợ từ dự án hợp tác quốc tế để hoạt động.
Về cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ cho công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, nhìn chung, trong một số năm gần đây được cải thiện rõ nét. Việc đưa vào sử dụng các phương tiện kỹ thuật phục vụ công tác cũng có những chuyển biến tích cực. Tuy nhiên, vẫn còn tình trạng nhiều máy tính, máy in cũ; chỉ có một vài máy được kết mạng Internet; đầu báo được cung cấp còn hạn chế; việc khai thác thông tin phục vụ cho công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
3.2.1.3. Các tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang bộ
Để thực hiện các nhiệm vụ trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì các Bộ, cơ quan ngang bộ đã tiến hành củng cố, kiện toàn tổ chức cán bộ và nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động của các tổ chức pháp chế. Tính đến nay, ở 21 Bộ, cơ quan ngang bộ đã có 18 Bộ, cơ quan ngang bộ thành lập Vụ Pháp chế.
Tất cả các tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang bộ đều đã có Quy chế tổ chức và hoạt động do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, trong đó quy định rõ