7. Kết cấu của Luận văn
2.1.1. Cơ quan quản lý cạnh tranh
Được xây dựng với mục tiêu thực thi pháp luật cạnh tranh, Cơ quan quản lý cạnh tranh là một thiết chế đặc biệt của mỗi quốc gia. Ở Việt Nam, song song với sự ra đời của Luật Cạnh tranh là sự ra đời và phát triển của hai cơ quan Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh. Hiệu quả của việc thi hành pháp luật cạnh tranh phụ thuộc đáng kể vào kinh nghiệm và năng lực của hai cơ quan quản lý cạnh tranh này.
Cục Quản lý cạnh tranh được thành lập theo Quyết định số 0235/2004/QĐ-BTM của Bộ Thương mại ngày 26 tháng 2 năm 2004. Tiền thân của Cục Quản lý cạnh tranh là Ban Quản lý cạnh tranh thành lập năm 2002 với nhiệm vụ chủ yếu là: Tham gia soạn thảo Luật Cạnh tranh và các văn bản hướng dẫn; Hỗ trợ các doanh nghiệp Việt Nam đối phó với các vụ kiện chống bán phá giá của nước ngoài kiện các doanh nghiệp xuất khẩu của Việt Nam.
Cục Quản lý cạnh tranh bao gồm: Ban điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh, Ban giám sát và quản lý cạnh tranh, Ban điều tra và xử lý các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, Ban bảo vệ người tiêu dùng, Ban xử lý chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ, Ban hợp tác quốc tế, Văn phòng, Trung tâm thông tin, Trung tâm đào tạo điều tra viên và các Văn phòng đại diện tại Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh. Chức năng của Cục Quản lý cạnh tranh là giúp Bộ trưởng Bộ Thương mại (nay là Bộ Công thương):
Thực hiện quản lý nhà nước về cạnh tranh, chống bán phá giá, chống trợ cấp, áp dụng các biện pháp tự vệ đối với hàng hóa
nhập khẩu vào Việt Nam; bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; phối hợp với các doanh nghiệp, hiệp hội ngành hàng trong việc đối phó với các vụ kiện trong thương mại quốc tế liên quan đến bán phá giá, trợ cấp và áp dụng các biện pháp tự vệ [9, Điều 1 khoản 1].
Về cạnh tranh, Cục Quản lý cạnh tranh có nhiệm vụ: Thụ lý, tổ chức điều tra các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh để Hội đồng cạnh tranh xử lý theo quy định của pháp luật; Tổ chức điều tra xử lý đối với các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi cạnh tranh không lành mạnh và các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh khác theo quy định của pháp luật;
Thẩm định hồ sơ đề nghị hưởng miễn trừ theo các quy định của pháp luật để trình Bộ trưởng Bộ Thương mại quyết định hoặc trình Thủ tướng Chính phủ quyết định; Kiểm soát quá trình tập trung kinh tế; Xây dựng, quản lý hệ thống thông tin về các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường, các doanh nghiệp độc quyền, về quy tắc cạnh tranh trong hiệp hội, về các trường hợp miễn trừ.
Bên cạnh Cục Quản lý cạnh tranh là Hội đồng cạnh tranh với vai trò xét xử, xử lý, đưa ra các quyết định, giải quyết khiếu nại có liên quan đến vụ việc cạnh tranh. Hội đồng Cạnh tranh do Chính phủ thành lập gồm từ 11 đến 15 thành viên là đại diện của các bộ: Bộ Thương mại, Bộ Tư Pháp, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch đầu tư… Ngày 12/06/2006, theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Thương mại, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 843/QĐ-TTg bổ nhiệm 11 thành viên Hội đồng cạnh tranh. Đến thời điểm hiện tại, Hội đồng cạnh tranh gồm 01 Chủ tịch và 02 Phó Chủ tịch. Giúp việc cho Hội đồng cạnh tranh là Ban thư ký Hội đồng cạnh tranh được thành lập ngày 28/08/2006 theo Quyết định số 1378/QĐ-BTM của Bộ Thương mại. Ban Thư ký hiện gồm 11 người, lãnh đạo ban Ban thư ký gồm 3 người.
2.1.1.2. Thực tế thi hành pháp luật cạnh tranh
* Điều tra và xử lý các vụ việc hạn chế cạnh tranh
Từ năm 2006 đến năm 2011, số lượng các vụ việc hạn chế cạnh tranh được Cục Quản lý cạnh tranh điều tra và xử lý như sau:
Biểu đồ 2.1: Tên số lượng các vụ việc hạn chế cạnh tranh được Cục Quản lý cạnh tranh điều tra và xử lý từ 2006-2011
Nguồn: Tác giả tự vẽ từ nguồn số liệu của Cục Quản lý Cạnh tranh, Bộ Công thương, Báo cáo hoạt động năm 2010, 2011.
Tổng số vụ hạn chế cạnh tranh được Cục Quản lý cạnh tranh khởi xướng điều tra trong sáu năm là 40 vụ, trong đó, có 6 vụ được chuyển sang giai đoạn điều tra tiền tố tụng, chiếm 15% và 3 vụ Cục Quản lý cạnh tranh đã ban hành quyết định xử lý, chiếm 7,5%.
Trong 6 vụ việc hạn chế cạnh tranh được điều tra: có 2 vụ liên quan đến hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh trên thị trường (hộp 1), 1 vụ liên quan đến hành vi lạm dụng vị trí độc quyền trên thị trường (hộp 2), 3 vụ liên quan đến hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh (hộp 3).
Hộp 2.1: Vụ lạm dụng ví trí thống lĩnh thị trường của Công ty Tân Hiệp Phát
Thông tin vụ việc:
Công ty trách nhiệm hữu hạn Thương mại Dịch vụ Tân Hiệp Phát (THP) nộp đơn khiếu nại đến Cục Quản lý cạnh tranh với nội dung khiếu nại Công ty Liên doanh Nhà máy Bia Việt Nam (BVN) lạm dụng ví trị thống lĩnh trên thị trường các sản phẩm bia cao cấp để ngăn chặn việc gia nhập thị trường của đối thủ cạnh tranh mới.
Quá trình và kết quả điều tra
Trên cơ sở hồ sơ khiếu nại, Cục Quản lý cạnh tranh đã ra quyết định điều tra sơ bộ, điều tra chính thức để thu thập thông tin, xác minh chứng cứ. Sau quá trình điều tra, Cục đã có kết luận như sau:
- Thị trường liên quan trong trường hợp này là thị trường bia toàn quốc rộng hơn thị trường bia cao cấp mà THP đã xác định trong đơn khiếu nại.
- Trên thị trường bia, BVN không có vị trí thống lĩnh xét theo mức thị phần cũng như khả năng gây hạn chế cạnh tranh một cách đáng kể;
- Việc BVN kí kết các hợp đồng độc quyền với các điểm bán bia trên toàn quốc là hành vi yêu cầu khách hàng không giao dịch với đối thủ cạnh tranh mới.
Do không có đủ chứng cứ xác định vị trí thống lĩnh của BVN trên thị trường bia nên Cục Quản lý cạnh tranh đã yêu cầu Hội đồng cạnh tranh đình chỉ điều tra.
Nguồn: Cục Quản lý Cạnh tranh, Bộ Công thương, Báo cáo hoạt động năm 2010.
Hộp 2.2: Vụ việc lạm dụng vị trí độc quyền của VINAPCO
Thông tin vụ việc:
Sáng ngày 01/4/2008, tất cả chuyến bay nội địa của hãng hàng không Jet-star Pacific Airlines ("JPA") đều bị ngưng trệ, nguyên nhân là do Công ty Xăng dầu Hàng không Việt Nam ("Vinapco") đã đơn phương ngưng cung cấp nhiên liệu bay cho JPA. Sau gần 3 tiếng đồng hồ bị ngưng trệ, các chuyến bay mới được thực hiện nhờ chỉ thị của Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải yêu cầu Vinapco cung cấp nhiên liệu bay cho JPA.
Tại thời điểm xảy ra sự việc, Vinapco là đơn vị duy nhất tại Việt Nam được phép cung cấp xăng dầu hàng không thương mại tại các sân bay nội địa cho các hãng hàng không trong và ngoài nước. JPA là khách hàng lớn thứ hai của Vinapco sau Việt Nam Airlines ("VNA"). Giữa Vinapco và JPA có những điều khoản hợp đồng về mua bán xăng dầu và thực hiện các dịch vụ tra nạp tại sân bay. Theo đó, ngoài giá mua xăng dầu thực tế, chi phí vận chuyển, bảo hiểm, thuế nhập khẩu JPA phải trả cho Vinapco phí tra nạp xăng dầu là 593 nghìn đồng/01 tấn. Ngày 20/3/2008, Vinapco gửi công văn cho JPA đề nghị tăng phí tra nạp xăng dầu lên 750 nghìn đồng/01 tấn bắt đầu từ ngày 01/4/2010. Quan điểm của JPA là yêu cầu Vinapco phải đối xử công bằng giữa VNA và JPA. Nếu phí tra nạp xăng dầu của JPA tăng thì VNA cũng phải tăng tương ứng. Khi chưa có sự thống nhất giữa hai bên, ngày 01/4/2010, Vinapco đã ngừng cung cấp nhiên liệu cho các chuyến bay của JPA.
Quá trình và kết quả điều tra
Nhận thấy vụ việc có dấu hiệu vi phạm Luật Cạnh tranh, ngày 28/5/2008 Cục Quản lý cạnh tranh đã bắt đầu tiến hành điều tra chính thức vụ việc. Quá trình điều tra kết thúc vào tháng 12/2008 và được chuyển lên Hội đồng cạnh tranh vào tháng 01/2009. Ngày 14/4/2009 Hội đồng cạnh tranh đã mở phiên điều trần để xử lý vụ việc. Tại phiên điều trần, Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh do Hội đồng cạnh tranh thành lập đã ra kết luận: Vinapco lạm dụng vị trí độc quyền trên thị trường tra nạp nhiên liệu hàng không tại Việt Nam, vi phạm khoản 2, khoản 3 Điều 14 Luật Cạnh tranh liên quan đến các hành vi "Đơn phương thay đổi và huỷ bỏ hợp đồng đã giao kết mà không có lý do chính đáng". Hội đồng xử lý vụ việc đã ra quyết định xử phạt vi phạm của Vinapco với mức phạt 0,05% tổng doanh thu của năm tài chính trước năm Vinapco vi phạm, tương đương với số tiền là: 3.378.086.700 đồng.
Nguồn: Cục Quản lý Cạnh tranh, Bộ Công thương, Báo cáo hoạt động năm 2010.
Hộp 2.3: Vụ việc các Công ty Bảo hiểm thoả thuận hạn chế cạnh tranh
Thông tin vụ việc
Ngày 15/9/2008, tại Mũi Né, Hiệp hội Bảo hiểm Việt Nam ("HHBH") tổ chức Hội nghị các Tổng Giámđốc Phi nhân thọ lần thứ VI. Tại Hội nghị, 15 doanh nghiệp bảo hiểm tham gia đã kí kết để thực hiện các bản thoả thuận hợp tác trong lĩnh vực bảo hiểm hàng hoá, bảo hiểm tầu biển, bảo hiểm xe cơ giới và điều khoản về biểu phí bảo hiểm vật chất xe ô tô. Tiếp theo, 04 doanh nghiệp bảo hiểm phi nhân thọ khác đã kí tham gia văn bản thoả thuận trên, nâng tổng số doanh nghiệp bảo hiểm tham gia thoả thuận lên 19 doanh nghiệp.
Quá trình và kết quả điều tra
Thông tin thu thập được trong quá trìnhđiều tra tiền tố tụng cho thấy dấu hiệu vi phạm Luật Cạnh tranh. Tháng 11/2008, Cục Quản lý cạnh tranh ra quyết định điều tra sơ bộ và điều tra chính thức.
Sau khi kết thúc điều tra vụ việc, Cục đã ra quyết định 19 trên tổng số 25 doanh nghiệp bảo hiểm phi nhân thọ tại thời điểm điều tra đã kí kết "Bản thoả thuận hợp tác giữa các doanh nghiệp bảo hiểm trong lĩnh vực xe cơ giới" và "Điều khoản biểu phí bảo hiểm vật chất xe ô tô". Thị phần kết hợp của 19 doanh nghiệp tham gia thoả thuận chiếm 99,79% trên thị trường bảo hiểm vật chất xe ô tô tại Việt Nam. Các nội dung thoả thuận do 19 doanh nghiệp bảo hiểm kí kết để thực hiện là hànhvi thoả thuận ấn định giá hàng hoá, dịch vụ một cách trực tiếp hay gián tiếpđược quy định tại khoản 1 Điều 18 và khoản 2 Điều 19 Luật Cạnh tranh.
Ngày 29/7/2010, trên cơ sở kết luậnđiều tra của Cục Quản lý cạnh tranh, 19 doanh nghiệp đã bị Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh xử phạt với mức phạt tương đương 0,025% tổng doanh thu của năm tài chính 2009 (tổng số tiền phạt là trên 1,7 tỉ đồng). Ngoài ra, 19 doanh nghiệp phải chịu phí xử lý vụ việc cạnh tranh là 100 triệu đồng.
Nguồn: Cục Quản lý Cạnh tranh, Bộ Công thương, Báo cáo hoạt động năm 2010.
Hiện tại, Cục Quản lý cạnh tranh đang tiếp tục điều tra và xử lý ba vụ việc liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh: (1) Vụ việc của Megastar (một số doanh nghiệp chiếu phim Việt Nam - Công ty cổ phần Truyền thông - Điện ảnh Sài Gòn, Trung tâm Phát hành phim và chiếu bóng Đồng Nai, Công ty cổ
phần Sài Gòn Điện ảnh, Công ty cổ phần Điện ảnh 212 và Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên Điện ảnh Hà Nội) đã gửi đơn tố cáo Công ty trách nhiệm hữu hạn Truyền thông Megastar đã lạm dụng vị trí thống lĩnh trên thị trường phân phối phim nhựa nhập khẩu tại 35 tỉnh, thành phố trên lãnh thổ Việt Nam để thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh, cụ thể: (i) áp đặt giá bán hàng hóa, dịch vụ bất hợp lý gây thiệt hại cho khách hàng; (ii) gắn việc mua bán hàng hóa, dịch vụ là đối tượng của hợp đồng với việc phải mua hàng hóa, dịch vụ khác từ nhà cung cấp; (iii) buộc doanh nghiệp khác thực hiện thêm một hoặc một số nghĩa vụ nằm ngoài phạm vi cần thiết để thực hiện hợp đồng và áp đặt điều kiện kinh doanh cho doanh nghiệp khác ký kết hợp đồng mua bán hàng hoá, dịch vụ), (2) vụ việc liên quan đến hành vi thỏa thuận ấn định giá của các doanh nghiệp trên thị trường tấm lợp, (3) vụ việc bảo hiểm học sinh tại Khánh Hòa (12 Công ty Bảo hiểm tại Khánh Hòa đã cùng thống nhất thực hiện một số chế độ chính sách bảo hiểm học sinh trên toàn địa bàn Khánh Hòa: tăng phí bảo hiểm từ 60.000 đồng lên 80.000 đồng) [13].
Sáu năm với sáu vụ việc liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh được điều tra, trong đó ba vụ đã hoàn thành và ba vụ đang trong quá trình xử lý, con số hạn chế này chưa phản ánh đúng thực tế hành vi vi phạm đang diễn ra. Theo đánh giá của các chuyên gia hàng đầu trong lĩnh vực cạnh tranh, vẫn còn quá nhiều hành vi vi phạm rất "ngang nhiên" của các doanh nghiệp nhưng chưa được điều tra, xử lý (việc Vietnam Airline khuyến mại tràn lan; tháng 8/2011, Viettel cung cấp dịch vụ Internet cáp quang FTTH cho khách hàng với hình thức khuyến mãi giảm 65% cước sử dụng tương đương 700.000 đồng/tháng, so với niêm yết 2.000.000 đồng/tháng trong vòng 60 tháng, hành vi bành trướng thị trường thông qua hình thức khuyến mại của Viettel đã bị VNPT khiếu nại; tiếp theo, đến tháng 11.2011, Hà Nội Telecom đã có văn bản kiến nghị về việc vi phạm Luật Cạnh tranh của Viettel vì cho rằng việc chuyển giao băng tần 3G của EVN Telecom cho Viettel là tạo điều kiện cho Viettel trở thành "doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh trên thị trường viễn thông
Việt Nam", tuy nhiên xem ra đến thời điểm hiện tại Viettel vẫn "bình yên vô sự" với các hành vi vi phạm này; Vụ việc Hội Xuất bản Việt Nam đặt ra định mức 16,2 triệu bloc lịch cho cả nước và áp đặt mỗi nhà xuất bản không được làm quá 270.000 bloc lịch vào cuối năm 2011 gây xôn xao dư luận vì cho rằng Hội Xuất bản Việt muốn quay trở lại thời "độc quyền" nhưng vẫn không thấy cơ quan quản lý nhà nước về cạnh tranh lên tiếng… Rồi hàng loạt những vụ việc thỏa thuận ấn định giá: giá xăng dầu, giá bảo hiểm, giá sữa… của doanh nghiệp gây thiệt hại đến quyền lợi của người tiêu dùng nhưng vẫn tồn tại một cách ngang nhiên. Ngay cả 40 vụ việc đưa vào giai đoạn điều tra tiền tố tụng thì chỉ 15% trong số này được chuyển sang giai đoạn điều tra chính thức và 7,5% đã ban hành quyết định xử lý.
Pháp luật cạnh tranh không cấm doanh nghiệp hình thành vị trí thống lĩnh trên thị trường hoặc vị trí độc quyền mặc dù có các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường hoặc vị trí độc quyền thì người tiêu dùng không được lựa chọn hàng hóa có giá cạnh tranh và xu hướng lạm dụng sức mạnh thị trường, tạo ra rào cản với các đối thủ cạnh tranh là khá phổ biến. Việc tạo ra các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh hoặc vị trí độc quyền không quan trọng.
Ðiều quan trọng là phải kiểm soát được hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường hoặc vị trí độc quyền của các doanh nghiệp để không làm tổn thất phúc lợi xã hội, nguồn lực xã hội và bảo vệ hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp khác trên thị trường. Tuy nhiên, xem ra, chống độc quyền ở Việt Nam không phải đơn giản vì những căn nguyên sau:
Thứ nhất, vị trí độc quyền hay vị trí thống lĩnh thị trường của các doanh nghiệp Việt Nam có được không xuất phát từ quá trình cạnh tranh trên thị trường mà đa phần là do sự bảo hộ của nhà nước. Những doanh nghiệp có hành vi vi phạm hầu hết là các "ông lớn", do vậy, công tác chống độc quyền trên thực tế luôn mang tâm lý thận trọng và dè dặt. Vì mang nặng tâm lý thận trọng, dè dặt nên có quá ít hành vi vi phạm được phát hiện và xử lý trên thực tế.
Thứ hai, sự thiếu minh bạch trong chế độ sổ sách, kế toán và thống kê của các doanh nghiệp Việt Nam hiện nay dẫn đến một thực tế là không dễ để có thể tính toán và xác định thế nào là chiếm lĩnh thị phần, thế nào là độc quyền hay lạm dụng vị trí thống lĩnh. Do vậy, số lượng doanh nghiệp được xác định là có vị trí thống lĩnh hay vị trí độc quyền còn quá ít so với thực tế của thị trường;
Thứ ba, đặc trưng của các vụ việc liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh là khá phức tạp, trong khi đó, theo quy định của Luật, thời gian để điều tra và xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh là quá ít (các chuyên gia chỉ được điều tra vụ việc trong vòng 180 ngày, trường hợp phức tạp được gia hạn thêm 120 ngày, như vậy thời gian điều tra tối đa là 300 ngày đối với một vụ việc hạn chế cạnh tranh).
Thứ tư, xác định thế nào là hành vi hạn chế cạnh tranh xem ra cũng nhiều gian nan nếu căn cứ vào quy định pháp luật hiện hành. Như đã phân tích tại Chương 1, việc sử dụng yếu tố thị phần là yếu tố duy nhất để xác định sức mạnh thị trường của doanh nghiệp rất dễ dẫn đến sai lầm và tùy tiện trong các quyết định xử lý hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh hoặc lạm dụng vị trí độc quyền, vừa gây lãng phí nguồn lực, vừa kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế.
Một căn nguyên quan trọng nữa xuất phát từ sự non trẻ và yếu kém của cơ quan quản lý cạnh tranh. Do mới thành lập, lại chưa được đào tạo một cách có hệ thống, chưa có nhiều kinh nghiệm trong việc xử lý vụ việc cụ thể nên việc phát hiện và xử lý các vụ việc hạn chế cạnh tranh của các chuyên gia còn nhiều hạn chế. Bên cạnh đó, với việc không thừa nhận tính chung thẩm của quyết định xử lý của cơ quan quản lý cạnh tranh đã tạo điều kiện cho các doanh nghiệp kéo dài quá trình xử lý vụ việc. Trong 3 vụ việc được Cục Quản lý cạnh tranh giải quyết có đến 2/3 vụ phải được xem xét bởi tòa án. Đơn cử như vụ việc của Vinapco đã kéo dài 4 năm vừa gây ra tâm lý xem nhẹ vai trò