2. Những vấn đề lý luận về pháp luật chuyển nhượng quyền sử dụng đất
2.3. Quá trình hình thành và pháp triển của pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất
Qua nhiều thời kỳ lịch sử khác nhau, pháp luật điều chỉnh về giao dịch chuyển nhượng QSDĐ được ghi nhận và biểu hiện với nội dung không giống nhau. Theo đó, trước Hiến pháp 1980 khi nước ta còn tồn tại nhiều hình thức sở hữu đối với đất đai ở hai miền Nam Bắc như: sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân về đất đai thì sự chuyển dịch đất đai từ chủ thể này sang chủ thể khác được biểu hiện chủ yếu bởi các quan hệ mua bán đất đai, quan hệ thừa kế đất đai hoặc sự dịch chuyển đất đai của các xã viên khi vào ra hợp tác xã. Ở giai đoạn này không tồn tại khái niệm chuyển nhượng QSDĐ. Giao dịch về chuyển QSDĐ chỉ thực sự tồn tại bắt đầu từ khi ra đời của Hiến pháp 1980, theo đó, từ rất nhiều hình thức sở hữu về đất đai khác nhau được tồn tại trước đó ở hai miền Nam Bắc thì đến Hiến pháp 1980 tại Điều 19 chỉ ghi nhận một hình thức sở hữu duy nhất về đất đai là sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý (nay theo Điều 53 Hiến pháp 2013 là sở hữu toàn dân Nhà nước là đại diện chủ sở hữu).
Theo đó, Nhà nước sở hữu và thống nhất quản lý toàn bộ đất đai, các chủ thể là các tổ chức, cá nhân trong nước hay nước ngoài chỉ là người được giao khai thác, sử dụng QSDĐ và thực hiện các giao dịch về QSDĐ được Nhà nước cho phép. Tuy nhiên, bị giới hạn bởi các quy định ngăn cấm về việc chuyển dịch đất đai từ chủ thể này sang chủ thể khác mà chỉ cho phép việc mua bán nhà ở, vật kiến trúc và các công trình khác trên đất tại Luật Đất đai 1987 (Điều 5) nên quan hệ chuyển nhượng QSDĐ trong giai đoạn này cũng không được ghi nhận và thực thi trên thực tế. Sự chuyển dịch QSDĐ từ chủ thể này sang chủ thể khác dưới hình thái giá trị được thực hiện "ẩn giấu" thông qua các giao dịch về mua bán nhà ở, vật kiến trúc, cây cối, hoa màu. Đây cũng là lý để "châm ngòi" cho những giao dịch tự phát, thị trường ngầm về QSDĐ phát sinh ở thời kỳ này.
Với sự ra đời của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986) đã đánh dấu sự thay đổi tư duy của Đảng ta về định hướng phát triển đất nước. Theo đó, cơ chế kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp vốn tồn tại trong nhiều thập kỷ được nhường chỗ cho một cơ chế mới đầy năng động - kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Hiến pháp 1992 ra đời trên nền tảng của định hướng này. Vẫn trên cơ sở giữ nguyên quan điểm về sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Hiến pháp trước đó đã ghi nhận, song sự thay đổi mang tính bước ngoặt cho các giao dịch về QSDĐ nói chung và giao dịch về chuyển nhượng QSDĐ nói riêng trong nền kinh tế thị trường trong Hiến pháp 1992 đó là QSDĐ ổn định, lâu dài và QSDĐ trở thành hàng hóa giao dịch trên thị trường.
Cụ thể, Điều 18 Hiến pháp 1992 quy định: "Nhà nước giao đất cho các hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ổn định, lâu dài và được chuyển QSDĐ theo quy định của pháp luật". Trên nền tảng pháp lý trong đạo luật gốc này, Luật Đất đai 1993 đã cụ thể hóa và ghi nhận quyền chuyển QSDĐ cho các hộ gia đình, cá nhân gồm 05 quyền cụ thể: quyền chuyển đổi, quyền chuyển nhượng, quyền cho thuê, quyền thế chấp và quyền để thừa kế QSDĐ (Từ Điều 74 đến Điều 78 Luật Đất đai 1993). Trong 05 quyền đó, quyền chuyển nhượng QSDĐ là quyền thể hiện rõ
nét nhất, bản chất nhất của sự ghi nhận QSDĐ là hàng hóa, là tài sản có giá trị được phép lưu thông trên thị trường, chịu sự điều chỉnh và chi phối không chỉ bởi ý chí của chủ sở hữu đại diện của Nhà nước, mà chúng còn bị chi phối bởi các quy luật của thị trường như: quy luật cung cầu, quy luật cạnh tranh và giá cả thị trường. Đây cũng là điểm mốc quan trọng khởi đầu các tiền đề pháp lý cho thị trường QSDĐ vận hành trong thị trường bất động sản.
Theo tiến trình phát triển của nền kinh tế thị trường, các quan hệ xã hội, trong đó có quan hệ đất đai phát triển ngày càng nhanh và mạnh ở cả bề rộng lẫn chiều sâu. Theo đó, các giao dịch về QSDĐ vượt xa hơn khuôn khổ của những hộ gia đình, cá nhân riêng lẻ, mà nhu cầu rộng lớn hơn là các tổ chức, các doanh nghiệp trong nước và nước ngoài. Đối tượng của giao dịch chuyển nhượng là QSDĐ cũng không còn đơn giản là những mảnh đất nhỏ lẻ mà là những phạm vi, quy mô rộng lớn. Nhu cầu của sự chuyển dịch QSDĐ của các chủ thể cũng không còn dừng lại ở việc đáp ứng cho nhu yếu hàng ngày như nơi ăn, chốn ở, nguồn sống và việc làm đơn lẻ, mà cao hơn, chúng trở thành hàng hóa có giá trị lớn trên thị trường, trở thành tư bản để dịch chuyển kiếm lời của các nhà đầu tư, là yếu tố đầu vào của quá trình sản xuất, là nguồn vốn quan trọng để tạo nên tiềm lực và thế mạnh của nhà đầu tư, của doanh nghiệp, là phương thức tích lũy của cải bền vững là làm giàu của người dân. Để đáp ứng nhu cầu đa dạng và rộng lớn đó của xã hội, cùng với sự ra đời của Hiến pháp sửa đổi 2001 và gần nhất là Hiến pháp 2013 thì Luật Đất đai sửa đổi bổ sung 1998, 2001, Luật Đất đai 2003, sửa đổi 2009 và Luật Đất đai 2013 hiện hành đã liên tục có sửa đổi, bổ sung, quy định mới nhằm đáp ứng các nhu cầu và nguyện vọng các nhu cầu rộng lớn này.
Theo đó, hành lang pháp lý để điều chỉnh các giao dịch về chuyển nhượng QSDĐ đã tương đối đầy đủ và toàn diện ở cả khía cạnh hình thức và nội dung: từ điều kiện, tư cách chủ thể, thể thức thiết lập giao dịch, cho đến quy trình, thủ tục xác lập và thực hiện giao dịch chuyển nhượng QSDĐ. Nghiên cứu pháp luật đất đai qua các giai đoạn cho thấy, pháp luật điều chỉnh giao dịch về chuyển nhượng
QSDĐ đã được phát triển thêm một bước tiến mới, các chủ thể tham gia giao dịch ngày càng được mở rộng với những quy định về điều kiện, tư cách chủ thể ngày càng nới lỏng hơn, thuận lợi hơn để tạo điều kiện cho người sử dụng đất có cơ hội được gia nhập sâu hơn vào thị trường, nhằm đáp ứng nhu cầu đa dạng hơn của mọi chủ thể. Hơn thế nữa, pháp luật đất đai quá các thời kỳ đã quan tâm, chú trọng hơn tới việc chuyển dịch QSDĐ của những chủ thể yếu thế trong xã hội như hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, các hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở nơi có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc đặc biệt khó khăn; pháp luật đất đai cũng dành những chế định điều chỉnh đặc biệt cho những những chủ thể sử dụng đất ở những địa bàn mà Nhà nước khuyến khích, thu hút đầu tư như: đất khu công nghiệp, khu kinh tế, khu chế xuất, khu công nghệ cao có nhu cầu chuyển nhượng QSDĐ hoặc dự án đầu tư...Điều khác cũng đáng ghi nhận trong pháp luật điều chỉnh giao dịch chuyển nhượng QSDĐ trong thời gian qua đó là, các giao dịch chuyển QSDĐ nói chung và giao dịch chuyển nhượng QSDĐ nói riêng được vận hành trong hành lang pháp lý ổn định, với sự cải cách sâu rộng thủ tục hành chính, sự thay đổi đáng ghi nhận trong việc hiện đại hóa hồ sơ địa chính, cơ sở dữ liệu về đất đai, tăng cường minh bạch, công khai hóa thông tin; sự ra đời và phát triển của các thể chế trung gian nhằm hỗ trợ thị trường QSDĐ như: Văn phòng Đăng ký QSDĐ, Trung tâm phát triển quỹ vấn, Tổ chức tư vấn giá đất, Tổ chức tư vấn quy hoạch sử dụng đất, các tổ chức hành nghề Luật sư... Đây là những thay đổi tích cực không thể phủ nhận góp phần hỗ trợ cho thị trường QSDĐ nói chung và thị trường chuyển nhượng QSDĐ trong thời gian qua ổn định và trật tự hơn, minh bạch và công khai hóa hơn.