2. Những vấn đề lý luận về pháp luật chuyển nhượng quyền sử dụng đất
2.4. Các yếu tố chi phối tới pháp luật điều về chuyển nhượng quyền sử dụng đất
2.4.1. Yếu tố đường lối chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam
Chế độ chính trị nước ta là chế độ “Đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ, Nhà nước quản lý”2 cho nên yếu tố đầu tiên chi phối đến chính sách pháp luật của Nhà nước trong đó có pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất là đường lối, chính sách của Đảng. Dựa trên những quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng nêu ra trong các văn kiện của từng kỳ Đại hội, pháp luật của Nhà nước tiến hành “thể chế hóa” thành các chính sách pháp luật đất đai nói chung và chính sách pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất nói riêng. Một số quan điểm chủ trương đường lối chính sách của Đảng theo từng thời kỳ chi phối đến pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất như sau:
Thứ nhất, trong giai đoạn từ khi thành lập năm 1930 đến năm 1954.
Chủ trương đầu tiên của Đảng ngay khi thành lập là “làm tư sản dân quyền cách mạng và thổ địa cách mạng để đi tới xã hội cộng sản”3 và đề ra các nhiệm vụ
“đánh đổ đế quốc chủ nghĩa Pháp và bọn phong kiến... thâu hết ruộng đất của đế quốc chủ nghĩa làm của công cho dân cày nghèo”4 [23, tr.2-3]. Sau khi Cách mạng tháng Tám năm 1945, nước ta vẫn đang đứng trước nhiều nguy cơ nên tình hình cải cách ruộng đất chưa được giải quyết triệt để nhưng chúng ta cũng đã triển khai khẩu hiểu “người cày có ruộng” như một sức mạnh động viên và khuyến khích người dân tham gia vào kháng chiến, để họ nâng cao ý thức bảo vệ độc lập tư do cho mình. Đảng và Chính phủ thực hiện chính sách giảm tô, thuế, chia lại ruộng đất.Tại Hội nghị Trung ương Đảng mở rộng lần thứ II năm 1948, Đảng ta đã chỉ
2 Đảng Cộng sản Việt Nam (1986), Văn kiện Đại hội Đảng VI, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2011
3 Đảng Cộng sản Việt Nam (2000), Văn kiện Đảng toàn tập, tập 2, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2000, tr 2
4 Đảng Cộng sản Việt Nam (2000), Văn kiện Đảng toàn tập, tập 2, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2000, tr 2-3
đạo “Đem ruộng đất… của bọn phản quốc cho dân cày nghèo, hoặc giao cho bộ độ cày cấy.Chia lại công điền… đem ruộng đất đồn điền cấp cho dân nghèo” 5.
Tại Hội nghị cán bộ Trung ương lần thứ IV, V cũng đặc biệt nhấn mạnh tầm quan trọng của cải cách ruộng đất, có chế độ cải cách ruộng đất thì mới có thể đem lại niềm tin tưởng và giảm sự bóc lột của địa chủ phong kiến đối với người dân.
Tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ II (1951), Đảng Lao động Việt Nam đã khẳng định trong chính cương là: “Tiếp tục cải cách ruộng đất để cuộc giải phóng dân tộc mau thắng lợi”, “giảm tô, giảm tức cho nhân dân” tạm cấp ruộng đất của thực dân Pháp và Việt gian cho dân cày nghèo, chia lại công điền, sử dụng hợp lý ruộng đất bỏ hoang để gia tăng sản xuất, người dân hang hái tham gia kháng chiến”6, thực hiện nghiêm túc khẩu hiệu “người cày có ruộng” trong phạm vi cả nước. Thể chế hoá chủ trương trên đây của Đảng, Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã nghiên cứu và ban hành nhiều đạo luật quan trọng, như: Hiến pháp năm 1946 tại Điều 19 khẳng định: “Quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm”. Sắc lệnh số 78/SL của Chính phủ đã quy định giảm 25%
mức địa tô đã thu trước Cách mạng tháng Tám. Sắc lệnh số 87/SL về giảm tức và Sắc lệnh số 88/SL ngày 22-5-1950 quy định thể lệ lĩnh canh. Đồng thời, Chính phủ cũng ban hành Sắc lệnh số 75/SL, ngày 01-7-1949 tạm cấp ruộng đất của Việt gian cho nông dân nghèo; Sắc lệnh số 90/SL ngày 22-5-1950 về quyền lợi khi sử dụng ruộng đất bỏ hoang. Đến năm 1953, hai hội nghị quan trọng là Hội nghị Trung ương Đảng họp lần thứ IV (tháng 1/1953) và Hội nghị Trung ương Đảng làn thứ V diễn ra đã một lần nữa khẳng định lại khẩu hiệu “người cày có ruộng”, thực hiện triệt để chính sách giảm tô, giảm tức”, thông qua Cương lĩnh ruộng đất của Đảng và cho ra đời Luật cải cách ruộng đất.
5 Đảng Cộng sản Việt Nam (2000), Văn kiện Đảng toàn tập, tập 9, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2000, tr 31-32
6 Đảng Cộng sản Việt Nam (2000), Văn kiện Đảng toàn tập, tập 2, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2000, tr 2-3
Thứ hai, đường lối chính sách của Đảng trong giai đoạn từ 1955 đến 1993 Trong giai đoạn này, nước ta bước vào thời kỳ “nông nghiệp hợp tác hóa sản xuất” đặc trưng của ruộng đất giai đoạn này là các hộ gia đình đóng góp ruộng đất của mình vào sở hữu tập thể. Sau khi miền Nam hoàn toàn giải phóng, phong trào sản xuất tập thể càng ngày càng dâng cao, người dân chuyển đất đai của mình vào hợp tác xã và thành những người chủ sử dụng đất. Chế độ nông nghiệp tập thể được thể hiện từ khoán hộ ở một xã, huyện một cách công khai đến khoán chui, khoán lùi, rồi khoán sản phẩm, khoán lúa, khoán 100 và khoán 10. Tuy nhiên, cơ chế này đã bộc lộ nhiều hạn chế dẫn đến việc Đảng ta phải cho ra đời chỉ thị 100 về cải tiến công tác khoán, mở rộng khoán sản phẩm đến nhóm và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp ra đời mới có những bước cải tiến đối với sản xuất nông nghiệp. Ưu điểm của giai đoạn này là ngăn chặn được tình trạng bỏ bê ruộng đất, vực dậy nền kinh tế nông nghiệp và xác lập địa vị của người dân trong quá trình sản xuất nhưng cũng đặt ra nhiều khó khăn cho nền sản xuất nông nghiệp và chế độ ruộng đất.
Các chủ trương và định hướng của Đảng trong giai đoạn này dù không trực tiếp tác động tới các quy định về chuyển nhượng QSDĐ, song nhận thấy, mục đích cuối cùng của những chủ trương và định hướng ấy đều đặt lợi ích dân tộc, của nhân dân lên trên hết, đặc biệt đối với người dân nghèo. Đây là tư tưởng cốt lõi để các chính sách và pháp luật đất đai sau này được xây dựng trên nền tảng của tư tưởng này. Nghiên cứu các quy định của pháp luật đất đai hiện hành về chuyển nhượng QSDĐ cho chúng ta nhận diện rõ vấn đề này. Theo đó, việc hạn chế chuyển nhượng đối với đất nông nghiệp, đặc biệt là đất nông nghiệp lúa nước nhằm bảo vệ quyền và lợi ích cho người nông dân - lực lượng yếu thế song lại chiếm số đông trong xã hội là biểu hiện của quan điểm và tư tưởng nhất quán của Đảng ta.
Thứ ba, đường lối chính sách của Đảng trong giai đoạn từ 1993 đến nay Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII khẳng định: “Trên cơ sở
chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, ruộng đất được giao cho nông dân sử dụng lâu dài. Nhà nước quy định bằng pháp luật các vấn đề thừa kế, chuyển quyền sử dụng đất”7. Nghị quyết của Đảng giai đoạn này được thể chế hóa bằng Luật đất đai năm 1993, Luật đất đai sửa đổi năm 1998 và 2001 cùng nhiều văn bản hướng dẫn thi hành để điều chỉnh vấn đề chuyển nhượng quyền sử dụng đất.
Giai đoạn này được coi là giai đoạn “tiếp cận” với nền kinh tế thị trường của quan hệ đất đai, các giao dịch chuyển nhượng quyền sử dụng đất còn được điều chỉnh bởi pháp luật dân sự, quan hệ chuyển nhượng quyền sử dụng đất mang tính chất dân sự giữa cá nhân với cá nhân. Các giao dịch giữa cá nhân với các chủ thể khác như tổ chức kinh tế mãi đến sau khi Luật đất đai sửa đổi năm 2001 mới phát triển.
Nghị quyết Đại hội Đảng IX đã xác lập chủ trương, mở đường cho sự hình thành và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản.
Vấn đề sở hữu đất đai và đầu tư tài sản có trên đất đã được Đảng và Nhà nước quan tâm thể hiện thông qua các chính sách tạo lập đồng bộ các yếu tố của thị trường trong cơ chế quản lý kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa
“hình thành và phát triển thị trường bất động sản, bao gồm cả quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật; từng bước mở thị trường bất động sản cho người Việt Nam ở nước ngoài tham gia đầu tư”. Đây là chính sách thể hiện ý chí tối cao của Nhà nước về sở hữu đất đai, chi phối và làm ảnh hưởng chủ yếu đến quyền sử dụng đất của cá nhân, tổ chức khi tham gia vào thị trường bất động sản.
Nghị quyết số 19-NQ/TW về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại đã tổng kết những thành tựu đạt được trong việc thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai. Nghị quyết phân tích tình hình nguyên nhân của những hạn chế,
7 Đảng Cộng sản Việt Nam (2000), Văn kiện Đảng toàn tập, tập 2, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2000, tr 2-3
yếu kém và đưa chủ trương:
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu, được xác định cụ thể phù hợp với từng loại đất, từng đối tượng và hình thức giao đất, cho thuê đất. Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu thông qua việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cho phép chuyển mục đích sử dụng... 8.
Như vậy, xuyên suốt trong quá trình phát triển của pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất nói riêng đều có sự định hướng từ tư tưởng của Đảng được thể hiện trong các văn kiện đại hội, nghị quyết, chỉ thị.