Chương 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1 Cơ sở lý luận
1.1.2. Chính sách đất đai
a. Khái niệm chính sách đất đai
Chính sách là thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong đời sống KTXH, với nhiều cách thể hiện khác nhau. Chính sách là những sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế (Đại từ điển tiếng Việt, 2010). Chính sách là các chủ trương và các biện pháp của một đảng phái, một Chính phủ trong các lĩnh vực chính trị, xã hội, là chương trình hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình (Trần Thị Minh Châu, 2007). Chính sá ch cũng có thể hiểu là cách ứng xử , cách xử lý các vấn đề do môṭ tổ chứ c chính tri ̣ đưa ra. Hơn nữa, chính sách cũng có nghĩa là kế hoach hành động, sự trình bày những ý tưởng...
do một Chính phủ, Đảng chính trị, tổ chức doanh nghiệp... đưa ra hoặc áp dụng (Nguyễn Đình Bồng và cs., 2012).
Chính sách có thể phân thành chính sách chung (chính sách đối ngoại;
chính sách kinh tế; chính sách xã hội; …) và chính sách đối với từng lĩnh vực.
Ví dụ: trong chính sách kinh tế có các chính sách mậu dịch tự do, chính sách bảo hộ thuế quan, chính sách tài chính... Các chính sách có thể được đề ra và thực hiện ở những tầng doanh nghiệp… Các chính sách nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra cho mỗi tổ chức và chỉ có hiệu lực thi hành trong tổ chức đó được coi là chính sách tư. Những chính sách do các cơ quan hay các cấp chính quyền ban hành nhằm giải quyết những vấn đề có tính cộng đồng được gọi là chính sách công. Khoa học chính sách tập trung chủ yếu vào việc nghiên cứu các chính sách công nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý của Nhà nước (Lê Chi Mai, 2009).
Về nguồn chính sách, do chính sách có các loại và cấp độ khác nhau, có những chính sách mang tính định hướng, có những chính sách cụ thể, nên các cấp phê duyệt chính sách và nguồn chính sách cũng khác nhau. Cụ thể Nghị quyết của Đảng, Nghị quyết, ý kiến kết luận của Bộ Chính trị đưa ra định hướng chính sách phát triển KTXH. Hiến pháp đưa ra một số chính sách mang tính định hướng. Nghị quyết của Quốc hội đưa ra những chính sách mang tính định hướng để các ngành, các cấp nghiên cứu xây dựng các chính sách cụ thể áp dụng trong từng ngành và lĩnh vực, phù hợp với từng thời kỳ phát triển. Cam kết đưa ra đưa ra định hướng chính sách ngành. Chính sách thực thi khi được thể chế hoá bằng pháp luật. Nói cách khác, pháp luật là kết quả thể chế hoá đường lối, chính sách, là công cụ để thực thi chính sách. Như vậy, ở khía cạnh hình thức, chính sách thường rộng hơn pháp luật (Lê Chi Mai, 2009; Nguyễn Thị Như Mai, 2016).
Khái niệm chính sách có thể đề cập theo nhiều khía cạnh khác nhau, nhưng cơ bản nhất thì phạm trù chính sách phải làm rõ: nó là cái gì, ai là người tạo ra nó, nó tác động đến ai, đến cái gì? Và từ đó có thể hiểu rằng:
chính sách là tập hợp các chủ trương và hành động về phương diện nào đó của Chính phủ; nó bao gồm các mục tiêu và Chính phủ muốn đạt được và cách làm để thực hiện các mục tiêu đó. Những mục tiêu này bao gồm sự phát triển toàn diện trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội và môi trường.
Chính sách đất đai là một bộ phận trong hệ thống chính sách phát triển KTXH. Chính sách đất đai là hệ thống các nguyên tắc, pháp lý, KTXH xác định việc quản lý và sử dụng đất, cùng những lợi ích thu được từ đất đảm bảo công bằng giữa khai thác, sử dụng và bảo vệ đất đai cho sự phát triển bền vững của nhân loại (Đỗ Hậu và Nguyễn Đình Bồng, 2012). Đất đai với những đặc điểm về nguồn gốc hình thành, về vai trò trong các hoạt động KTXH đòi hỏi những yêu cầu về sử dụng khác với những yếu tố kinh tế khác.
Vì vậy, đòi hỏi phải có những chính sách can thiệp phù hợp với những quy luật vận động đất đai. Như vậy, có thể hiểu chính sách đất đai là tổng thể các biện pháp kinh tế và phi kinh tế của nhà nước tác động đến quá trình vận động của đất đai và tạo các môi trường cho đất đai vận động nhằm khai thác đất đai một cách hợp lí và có hiệu quả, gắn khai thác sử dụng với bảo vệ, nâng cao chất lượng đất đai phục vụ cho sản xuất, kinh doanh với những điều kiện nhất định và trong những thời hạn nhất định. Như vậy chính sách đất đai khác với các chính sách khác ở chỗ đối tượng tác động của chính sách đất đai không chỉ đơn thuần là đất đai mà phải cụ thể và trực diện hơn là sự vận động của yếu tố đất đai trong quá trình tham gia vào các hoạt động KTXH. Sự vận động đó có quy luật nhất định, con người muốn SDĐ có hiệu quả phải tuân theo các quy luật đó (Nguyễn Văn Sửu, 2010).
Chính sách đất đai đóng vai trò quan trọng trong việc quyết định mức độ linh hoạt trong SDĐ ở Việt Nam (Sally và cs., 2007). Chính sách đất đai luôn là cơ sở để nhà nước quản lý, điều tiết và phân bổ đất đai, đưa đất đai vào sử dụng hiệu quả, nhằm sử dụng hợp lý và khai thác hết công năng của đất đai (Phạm Ngọc Hương Quỳnh, 2011).
Tại Việt Nam, chính sách đất đai được hiểu như các hành động và hoạt động mà thông qua đó Chính phủ Việt Nam xác định cho các cá nhân và nhóm trong xã hội về quyền của họ đối với đất đai, cụ thể hóa những hoàn cảnh mà trong đó quyền về đất đai có thể được chuyển nhượng, và xây dựng cơ chế để bảo vệ những quyền lợi đó và định hướng xử lý các tranh chấp có liên quan. Những chính sách đất đai chính thức của Việt Nam trước đây được phản ánh thông qua luật Nghị định, Chỉ thị, Quyết định và Thông tư. Những chính sách này do Chính quyền trung ương thiết lập và do các bộ, ngành và những cơ quan có liên quan ở các cấp triển khai thực hiện (Đặng Kim Sơn và Nguyễn Đỗ Anh Tuấn, 2011). Chính sách đất đai phản ánh hệ tư tưởng đang chi phối Nhà nước, xã hội và là khâu trung gian giữa hệ tư tưởng với thực tiễn. Chính sách đất đai đi vào thực tiễn và thực tiễn phản ảnh lại chủ thể hoạch định chính sách (Nguyễn Văn Sửu, 2010). Sự gắn kết ý đồ và kết quả đạt được trên thực tế sẽ xác định tính hiệu lực của chính sách đất đai (Hồ Đăng Hòa và cs., 2012).
Chính sách đất đai là tổng thể quan điểm, chủ trương, đường lối, phương pháp và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động vào lĩnh vực đất đai nhằm thực hiện các mục tiêu mà Nhà nước mong muốn (Trần Thị Minh Châu, 2007).
Đó là các phương thức hành động, bao gồm cả hiến pháp, luật, văn bản dưới luật và các quy định, biện pháp được cơ quan Nhà nước ban hành và thực hiện nhằm chi phối cấu trúc, quan hệ, sự vận hành của đất đai trong thực tiễn (Nguyễn Văn Sửu, 2010).
b. Đặc điểm của chính sách đất đai
Chính sách đất đai khác với những chính sách khác do đối tượng mà nó tác động và mục đích của những tác động đó. Chính sách đất đai có một số đặc điểm sau (Nguyễn Văn Sửu, 2010; Trần Thị Minh Châu, 2007):
- Chính sách đất đai tác động đến một loại tư liệu sản xuất đặc biệt đó là đất đai. Tài nguyên đất đai mang đặc trưng là có giới hạn, cố định theo vùng, chịu ảnh hưởng của các yếu tố thời tiết, khí hậu và có độ phì khác nhau. Vì vậy, chính sách đất đai phải được thiết kế phù hợp với các đặc tính của các loại đất.
- Chính sách đất đai liên quan đến vấn đề nông dân, dân tộc và truyền thống lịch sử. Quan hệ đất đai đã có từ lâu đời và tồn tại dưới nhiều hình thức khác nhau tùy theo trình độ phát triển của từng quốc gia. Chính sách đất đai hiện đại phải hóa giải các quan hệ ruộng đất sẵn có theo chế độ KTXH mà Nhà nước xây dựng. Đồng thời chính sách đất đai cũng liên quan đến thái độ chính trị, văn hóa của nông dân và sự ủng hộ của họ đối với Nhà nước.
- Chính sách đất đai liên quan đến đất đai với tư cách là hàng hóa đặc biệt.
Bản thân thị trường đất đai đã có đặc tính không hoàn hảo do nhiều nguyên nhân như cung đất nhìn chung cố định, giá trị SDĐ không mất đi mà còn có thể tăng lên nếu sử dụng và đầu tư đúng cách. Ở Việt Nam, chỉ có QSDĐ mới đáp ứng đủ các yêu cầu của hàng hóa là sở hữu, sử dụng và trao đổi.
Tóm lại, chính sách đất đai vừa mang tính chất đặc thù của chính sách công tác động đến nguồn lực quan trọng nhất của sự sống và phát triển đồng thời mang tính giai cấp chính trị và xã hội sâu sắc. Một chính sách đất đai hợp lý có vai trò hết sức quan trọng trong việc hoàn thiện các chính sách phát triển KTXH khác. Chính sách đất đai hợp lý sẽ tạo động lực để sử dụng đầy đủ, hợp lý và có hiệu quả đất đai trong điều kiện chất lượng đất đai ngày càng giảm sút; thúc đẩy quá trình chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông
thôn; có vai trò quan trọng trong quá trình chuyển nền nông nghiệp từ sản xuất nhỏ lẻ thành một nền nông nghiệp sản xuất hàng hóa theo cơ chế thị trường; đồng thời là một trong những biện pháp chủ yếu và quan trọng để giải quyết các vấn đề tranh chấp đất đai.
c. Nội dung chính sách đất đai
Để triển khai có hiệu quả các Nghị quyết của Trung ương, chỉ đạo của Chính phủ về chính sách đất đai, hướng tới mục tiêu “thu hẹp hơn nữa khoảng cách giữa người quản lý, ban hành chính sách với người thực thi, triển khai chính sách. Qua đó, giúp cho pháp luật đất đai đi vào được cuộc sống” chính sách đất đai cần được thể chế hóa thành những nội dung, quy định cụ thể. Do việc thực hiện chính sách là bắt buộc đối với đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh nên trong nội dung, nội hàm của chính sách đất đai cần phải xác định các hình thức, mức độ chế tài hợp lý để bảo đảm thực hiện có hiệu lực, hiệu quả chính sách. Các nội dung cốt lõi điều phối quá trình chuyển dịch đất đai trong giai đoạn vừa qua là chính sách QHSDĐ; chính sách giao đất, cho thuê đất, cấp GCNQSDĐ; chính sách bồi thường, hỗ trợ và TĐC.
* Chính sách quy hoạch sử dụng đất
Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bố và tái phân bố quỹ đất nhằm đáp ứng mục tiêu phát triển KTXH, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu SDĐ trong giới hạn không gian và thời gian xác định. QHSDĐ là công cụ quan trọng của người quản lý và người SDĐ. Đối với Nhà nước, đó là cơ sở pháp lý quan trọng để quản lý nhà nước về đất đai. Đối với người SDĐ đó là cơ sở pháp lý để chuyển đổi mục đích SDĐ hiệu quả. Vì vậy QHSDĐ không đơn thuần là một hoạt động kinh tế - kỹ thuật mà còn là một hoạt động quản lý có ý nghĩa kinh tế, chính trị, thể hiện ý chí của nhà nước về phát triển trong tương lai; là hệ thống các giải pháp để quản lý tài nguyên đất đai (Tôn Gia Huyên và cs., 2011).
Dưới góc độ kỹ thuật, QHSDĐ là việc tổ chức SDĐ cho những mục tiêu KTXH định trước của một vùng lãnh thổ. Với vốn đất đai và lao động xác định, phải sắp xếp sao cho đạt được sự phát triển như mong muốn và chỉ ra được sự phối hợp SDĐ của các địa phương để đảm bảo sự đồng bộ trong phát triển. Dưới góc độ kinh tế, QHSDĐ là quá trình tối đa hóa giá trị của bất đất.
Vì vậy, việc SDĐ được quyết định trên cơ sở các động lực của thị trường, nên QHSDĐ cũng là một sản phẩm của cơ chế thị trường. Yêu cầu đặt ra là mỗi thửa đất cần phải được sử dụng sao cho có giá trị lớn nhất mà không gây ra sự giảm giá đồng loạt cho những thửa đất còn lại trong vùng, đồng thời làm cho tổng giá trị đất đai trong vùng được tăng cao. Dưới góc độ xã hội, QHSDĐ đảm bảo cân bằng nhu cầu đất đai cho các nhóm lợi ích, cân bằng giữa nhu cầu sản xuất với đời sống của cộng đồng dân cư và nhu cầu của toàn xã hội. Dưới góc độ pháp lý, lập và thực hiện QHSDĐ là quá trình hoàn thiện bộ máy quản lý nhà nước và thực hiện dân chủ hóa trong quản lý đất đai. Các quy định pháp luật về lập, xét duyệt và tổ chức thực hiện QHSDĐ trở thành công cụ quản lý nhà nước đảm bảo cho sự phát triển đồng bộ, ổn định và an toàn (Tôn Gia Huyên và cs., 2011). Vì vậy QHSDĐ còn cần có một thể chế chặt chẽ, hợp lý và lành mạnh; huy động được mọi nguồn lực và hài hoà lợi ích trước mắt và lâu dài, giữa cục bộ và tổng thể...
Khung pháp luật về quy hoạch, KHSDĐ được thiết lập từ Luật Đất đai năm 1987, nhưng nội dung rất sơ lược. Luật Đất đai 1993 đã có nhiều quy định chi tiết về hệ thống quy hoạch, KHSDĐ. Giai đoạn 1993 - 2000 là thời gian thử nghiệm việc lập quy hoạch, KHSDĐ các cấp. Mãi tới ngày 01/10/2001, Chính phủ mới ban hành Nghị định 68/2001/NĐ-CP về quy hoạch, KHSDĐ. Luật Đất đai 2003 đã có quy định khá đầy đủ và chi tiết về hệ thống quy hoạch, KHSDĐ, với ba nguyên tắc quan trọng nhất là: (1) quy hoạch, KHSDĐ được lập đồng thời với quy hoạch phát triển KTXH; (2)
QHSDĐ có nội dung chính là bố trí nhu cầu SDĐ theo không gian, KHSDĐ là lượng tính thời gian thực hiện; (3) nhu cầu SDĐ của cấp dưới phải được thể hiện trong nhu cầu SDĐ của cấp trên, quy hoạch, KHSDĐ của cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch, KHSDĐ của cấp trên. Nghị định 181/2004/NĐ-CP đã có quy định cụ thể về quy trình tham vấn ý kiến người dân khi lập quy hoạch, KHSDĐ cấp xã; về công khai dự thảo quy hoạch, KHSDĐ và quy hoạch, KHSDĐ đã được phê duyệt (Thủ tướng Chính phủ, 2001, 2004).
Luật Đất đai 2013 có một số điều chỉnh so với khung pháp luật về quy hoạch, KHSDĐ quy định tại Luật Đất đai 2003: (i) không có quy hoạch, KHSDĐ của các khu kinh tế, khu công nghệ cao; (ii) UBND cấp huyện chịu trách nhiệm lập quy hoạch, KHSDĐ cấp xã; (iii) KHSDĐ cấp huyện được lập hàng năm, trong đó phải thể hiện đầy đủ các khu vực phải THĐ để Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho các mục đích sử dụng khác; (iv) trong những trường hợp cần thiết thì Chính phủ chỉ đạo lập quy hoạch, KHSDĐ của các vùng địa lý kinh tế; (v) một số quy định của Chính phủ về quy hoạch, KHSDĐ tại Nghị định 181/2004/NĐ-CP và Nghị định 69/2009/NĐ-CP được luật hóa thành các quy định tại Luật Đất đai 2013.
Chính sách về phân bố QHSDĐ bản chất là chính sách phân bổ quỹ đất cho các mục đích sử dụng KTXH, quốc phòng, an ninh được thực hiện thông qua biện pháp quản lý nhà nước về đất đai là QHSDĐ.
* Chính sách giao đất, cho thuê đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Giao đất, cho thuê đất được hình thành trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu. Việc giao đất và cho thuê đất phải đảm bảo các nguyên tắc là phù hợp với quy hoạch, KHSDĐ; đúng thẩm quyền; đúng đối tượng; theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định; đúng hạn mức, thời hạn; do UBND các cấp có thẩm quyền thực hiện.
Chính sách Nhà nước giao đất, cho thuê đất được xác lập từ Luật Đất đai năm 1987 và được hoàn chỉnh dần từng bước qua Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 2003 và Luật Đất đai 2013. Quá trình điều chỉnh này tập trung chủ yếu vào thay đổi thẩm quyền của cơ quan Nhà nước và thay đổi hình thức giao đất, cho thuê đất gắn với quyền và nghĩa vụ của người được giao đất, cho thuê đất. Đến nay, thẩm quyền được trao toàn bộ cho UBND địa phương cấp tỉnh (đối với tổ chức và cơ sở tôn giáo) và cấp huyện (đối với hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư). Hình thức giao đất được áp dụng cho đất ở được sử dụng lâu dài (vô thời hạn) và hình thức thuê đất được áp dụng cho các loại đất được sử dụng có thời hạn. Trong đó có hình thức trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê và trả tiền thuê đất hàng năm. QSDĐ đối với đất được Nhà nước giao hoặc cho thuê theo hình thức trả tiền thuê đất một lần đã tạo thành tài sản của người SDĐ, có giá trị và giá cả phù hợp thị trường, được tham gia thị trường BĐS.
QSDĐ đối với đất được Nhà nước cho thuê trả tiền hàng năm không tạo thành tài sản của người SDĐ. Đây là một chính sách đất đai quan trọng trong bất kỳ đất nước nào, có tác động khá mạnh tới phát triển KTXH.
Quản lý đất đai thông qua việc đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính và cấp GCNQSDĐ thống nhất trên phạm vi cả nước đã được quy định cụ thể trong Luật Đất đai 1993. Đây là hình thức nhà nước công nhận QSDĐ hợp pháp đối với người đang SDĐ phù hợp pháp luật. Nhà nước luôn có chính sách hoàn thành cơ bản việc cấp GCNQSDĐ sớm nhất nhưng tỷ lệ hoàn thành vẫn ở mức không cao như quyết tâm đã đặt ra do (i) không tập trung chỉ đạo một đầu mối quản lý việc cấp GCN chung cho cả đất đai và tài sản gắn liền với đất; (ii) tình trạng SDĐ mà không có bất kỳ loại giấy tờ cũ nào chứng minh về QSDĐ là khá phổ biến ở nước ta; (iii) tình trạng tham nhũng "vặt" xảy ra trong đăng ký đất đai lần đầu để cấp GCN đã tạo nên lực cản trong thực hiện đẩy nhanh tiến độ cấp GCN.