Chương 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2. Cơ sở thực tiễn
1.2.4. Ảnh hưởng của một số chính sách đất đai đối với thị trường bất động sản ở Việt Nam
Tác động của chính sách là ảnh hưởng của chính sách đối với các đối tượng khác nhau trong xã hội và đối với sự phát triển của xã hội nói chung.
Đánh giá chính sách là xem xét, nhận định về giá trị các kết quả đạt được khi ban hành và thực thi một chính sách công. Điều đó cho phép xem xét, nhận định không chỉ về nội dung chính sách, mà còn về quá trình thực thi chính sách, từ đó có biện pháp điều chỉnh phù hợp với đòi hỏi thực tế để đạt các mục tiêu mong đợi. Đánh giá chính sách cần quan tâm đến sự phản hồi từ xã hội, từ những đối tượng mà chính sách hướng vào một cách rộng rãi, công khai. Tác động của chính sách phản ánh kết quả đầu ra hay kết quả cuối cùng của chính sách (Shahidur và cs., 2010). Việc đánh giá tác động này phải được đo lường bằng mức độ hài lòng của người dân về các lợi ích được hưởng (Nguyễn Đăng Thành, 2012).
* Tác động của chính sách quy hoạch sử dụng đất
Quản lý đất đai bằng quy hoạch, KHSDĐ là một chính sách đất đai rất quan trọng, có tác động khá mạnh tới TTBĐS. Cụ thể:
Tác động tích cực
Đất đai là yếu tố đầu vào thiết yếu cho mọi dự án đầu tư phát triển TTBĐS. QHSDĐ ở Việt Nam bắt đầu được vận hành một cách chính thức theo Luật từ năm 1987. Trải qua gần 30 năm vận hành có thể thấy QHSDĐ đã
dần đi vào nền nếp và là cơ sở quan trọng để định hướng cho phát triển thống nhất và đồng bộ; là công cụ để quản lý và phương tiện để đảm bảo sự đồng thuận xã hội. QHSDĐ cũng đã hỗ trợ tích cực cho phát triển TTBĐS; có tác dụng tích cực trong việc điều tiết thị trường, góp phần ổn định giá đất, tạo cơ sở thực tế cho các giao dịch về đất đai và tổ chức đấu giá QSDĐ. Theo Luật Đất đai 2013, KHSDĐ hàng năm của cấp huyện phải thể hiện các khu vực phải THĐ là một quy định hợp lý theo phương pháp luận phân vùng SDĐ. Do vậy, quy hoạch, KHSDĐ có tính khả thi cao sẽ tạo được hiệu quả cao cho quá trình đầu tư phát triển TTBĐS, tạo ra được bước đi tiết kiệm và hiệu quả trong SDĐ và đầu tư vào đất.
Chương trình xây dựng nông thôn mới dựa trên quy hoạch lại các điểm dân cư nông thôn gắn với quy hoạch sản xuất nông nghiệp và phương thức dồn điền, đổi thửa mới đã động viên nông dân góp đất để phát triển hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Các chính sách đất đai không mới nhưng được áp dụng tổng thể cho đồng ruộng và các khu dân cư nông thôn đã góp phần quan trọng tạo nên thành công trong xây dựng nông thôn mới ở các địa phương.
Quá trình tổ chức thực hiện QHSDĐ cũng là dịp sinh hoạt dân chủ ở cơ sở.
Hộ gia đình được trang bị những kiến thức chung về chủ trương, chính sách có liên quan tới QHSDĐ nhờ đó mà công dân tham gia cụ thể vào sự nghiệp chung, trật tự xã hội được đảm bảo, củng cố lòng tin của nhân dân vào chính quyền, tạo điều kiện cho nhiệm vụ xây dựng chính quyền cơ sở vững mạnh (Tôn Gia Huyên và cs., 2011).
Mặt khác, do quy hoạch mang tính dài hạn nên sẽ tạo sự an tâm cho người dân đầu tư vào việc SDĐ hợp lý và hiệu quả. Việc lập quy hoạch, KHSDĐ của các cấp đã dần đi vào nền nếp, trở thành cơ sở pháp lý cho việc THĐ, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ, tạo điều kiện để kinh tế nông thôn phát triển; bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các bên.
Tác động tiêu cực
Sự phối hợp giữa các cấp, các ngành, các đơn vị trong lập và thực hiện QHSDĐ hạn chế. QHSDĐ còn thiên về hình thức, nặng về thống kê, phân bố số lượng mà thiếu những tính toán về hiệu quả... nên tính khả thi của QHSDĐ không cao; các giải pháp tổ chức thực hiện thiếu đồng bộ, không kịp thời;
công tác kiểm tra, giám sát, đôn đốc việc thực hiện QHSDĐ chưa được coi trọng. Điều này làm cho người dân không an tâm đầu tư vào SDĐ hiệu quả, lâu dài. Quy hoạch, KHSDĐ dự tính quỹ đất không hợp lý sẽ gây khó khăn cho bố trí đất đai theo nhu cầu phát triển thị trường BĐS.
Một số địa phương tình trạng tự phát chuyển mục đích SDĐ; giao đất, cho thuê đất, chuyển QSDĐ không đúng với quy hoạch, KHSDĐ đã phê duyệt và hiện tượng “dự án treo” vẫn còn dẫn đến lãng phí nguồn tài nguyên đất đai và ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống của người dân trong khu vực có QHSDĐ. QHSDĐ chưa thực sự trở thành “Bản hiến pháp của đời sống”.
Diện tích cho phát triển đô thị và công nghiệp tăng nhanh, cơ cấu SDĐ chưa hợp lý; quy hoạch còn dàn trải, thiếu sự thống nhất và tính liên vùng;
không phù hợp với điều kiện và khả năng thực tế dẫn đến chậm tiến độ, tỷ lệ lấp đầy thấp và còn để hoang đất. Trong khi đó các lại đất công trình hạ tầng xã hội như văn hóa, y tế, giáo dục, thể dục thể thao vẫn chưa đáp ứng được đầy đủ nhu cầu. Quy hoạch đất bãi thải và xử lý chất thải còn nhiều hạn chế.
Phương pháp phân tích chi phí - lợi ích trong QHSDĐ chưa được áp dụng ở Việt Nam. Nếu phương pháp luận này được áp dụng sẽ tránh được tình trạng quy hoạch "treo" gây nên tác động tiêu cực về xã hội, tạo ra cuộc sống "treo" của các hộ dân trong khu quy hoạch.
Việc lấy ý kiến của dân về dự thảo quy hoạch, KHSDĐ gần như chưa được thực hiện, trong khi người dân thực sự có nhu cầu muốn biết quy hoạch phát triển ra sao để có những quyết định riêng đối với mảnh đất của mình.
Người dân biết kỹ về phương án QHSDĐ mới có điều kiện để tham gia giám sát việc thực hiện quy hoạch, tránh được những trường hợp quyết định THĐ, giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ... không phù hợp quy hoạch, cũng như giải quyết tốt những trường hợp quy hoạch "treo". Đây là tác động cơ bản của chính sách quản lý đất đai bằng quy hoạch lên khía cạnh xã hội của quá trình phát triển.
Nói chung, dưới góc độ lý thuyết thì quy hoạch, KHSDĐ có mối tương tác trực tiếp với quá trình phát triển thị trường BĐS vì đất đai là yếu tố đầu vào của các kịch bản phát triển. Chắc chắn, quy hoạch, KHSDĐ được xây dựng hợp lý chỉ có thể có tác động tích cực đến thị trường BĐS. Nhưng do quy hoạch, KHSDĐ ở nước ta còn một số nhược điểm lớn nên quy hoạch, KHSDĐ có thể gây một số tác động tiêu cực như đã phân tích ở trên. Do yêu cầu của hội nhập và hợp tác quốc tế, QHSDĐ của Việt Nam cần nghiên cứu những kinh nghiệm quốc tế trong lĩnh vực này để hoàn thiện quy trình và chính sách, tăng khả năng thu hút đầu tư và thích nghi với những định hướng mới của cộng đồng quốc tế.
* Tác động của chính sách giao đất, cho thuê đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Tác động tích cực
- Tạo điều kiện để phát triển lực lượng sản xuất:
Chính sách khoán 100 và khoán 10 dựa trên việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài và sự thể chế hóa chính sách bằng Hiến pháp 1992, Nghị định 64/CP năm 1993, Luật Đất đai năm 1993 đã mang lại tác động "thần kỳ" đến sự phát triển kinh tế nông nghiệp; đưa Việt Nam từ một nước sản xuất nhỏ, không bảo đảm được an ninh lương thực trong giai đoạn 1970-1990 trở thành một nước xuất khẩu gạo hàng đầu thế giới từ năm 1990 và mở đường cho xuất khẩu các loại sản phẩm nông nghiệp
khác. Phụ lục 2.1 và 2.2 cho thấy từ giai đoạn 1993-2003 tổng giá trị sản phẩm nông nghiệp của Việt Nam (giá cố định 1994) đã tăng khoảng 10% mỗi năm. Quá trình thực hiện chính sách giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài đã được thực hiện khá thận trọng và cũng có tác động từng bước. Từ 2003 cho tới nay chỉ đạt trung bình khoảng 5% mỗi năm, thấp chỉ bằng một nửa giai đoạn 10 năm trước.
Từ Luật Đất đai 1987, Nhà nước đã quy định đất đai được giao cho các hộ gia đình cá nhân đã tăng cường khối liên minh giữa công nông và đảm bảo công ăn việc làm và thu nhập cho người lao động. Chính sách thuê đất thể hiện sự quan tâm của Nhà nước với các đối tượng được thuê đất; tạo điều kiện để phát triển trang trại, mở rộng cơ sở sản xuất kinh doanh, đa dạng hóa ngành nghề, mở rộng quy mô sản xuất và tạo cơ chế tích tụ ruộng đất.
Luật Đất đai 2013 đã trao cho hộ gia đình, cá nhân được thực hiện 8 quyền giao dịch đối với QSDĐ (chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thế chấp, góp vốn). Người SDĐ được tham gia thị trường BĐS nhằm tạo điều kiện nâng cao tính hàng hóa trong sản xuất nông nghiệp. Đồng thời thừa nhận đất đai có giá trị và giá cả, tạo điều kiện để vốn hóa đất đai. QSDĐ đã thật sự trở thành tài sản cuả nông dân, họ có toàn quyền sử dụng đất đai đã được giao theo mục đích mà QHSDĐ đã xác định. Khi Nhà nước THĐ thị họ được nhận bồi thường về đất và được Nhà nước hỗ trợ để ổn định đời sống và sinh kế.
Do nhìn nhận đất đai trên quan điểm vốn hóa nên người dân đã tăng đầu tư để chuyển đổi mục đích SDĐ theo hướng hiệu quả. Đồng thời họ có thể chuyển giá trị tài sản từ QSDĐ thành tiền, có thể thế chấp để vay tiền tại các tổ chức tín dụng, có thể góp vốn bằng QSDĐ, và có thể tích tụ thêm đất đai để phát triển sản xuất... Những tác động này khiến người dân quý trọng đất
hơn, bảo tồn và phát triển giá tri ̣của đất thông qua đầu tư, quản lý và sử dung tiết kiêm đất đai, nhờ đó mà có thu nhập cao hơn (Phạm Việt Dũng, 2013).
Chính sách giao đất, cho thuê đất và cấp GCNQSDĐ hướng tới việc tăng phần chính thức trong cung đất và giao dịch đất đai trên thị trường, đặc biệt đối với đất phi nông nghiệp. Trong cơ chế thị trường, quá trình cung đất của Nhà nước ra thị trường có tác động mang tính quyết định tới phát triển thị trường BĐS. Khi cung đáp ứng đủ nhu cầu của các nhà đầu tư sẽ có tác dụng tích cực đối với phát triển công nghiệp, dịch vụ và đô thị hóa. Một thửa đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp GCNQSDĐ sẽ được pháp luật bảo hộ và được giao dịch chính thức trong thị trường QSDĐ. Các thửa đất đã được cấp GCNQSDĐ sẽ có giá trị cao hơn, tức là giá trị vốn hóa cao hơn. Khi tỷ lệ các thửa đất được cấp GCN càng cao thì tổng giá trị tài sản quốc gia trong BĐS có giá trị cao hơn và sẽ tăng nguồn thu cho ngân sách từ thuế có liên quan tới chuyển QSDĐ. Huy động tài chính từ các giao dịch đất đai góp phần làm tăng tính hiệu quả của các thị trường nhà đất đô thị và giúp hợp lý hóa mô hình phát triển đô thị (George, 2009).
- Tạo điều kiện để thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI):
Trong quá trình CNH-HĐH đất nước, đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) được xem là một trong những nguồn vốn quan trọng. Khả năng thu hút vốn FDI có mối liên quan chặt chẽ với việc đổi mới chính sách đất đai, đã mang lại những hiệu quả tích cực đối với thu hút đầu tư nước ngoài ở Việt Nam qua đó thúc đẩy TTBĐS Việt Nam phát triển nhanh và bền vững.
Điều 50, 51 Luật đất đai 1988 đã có những quy định đối với các tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam. Luật Đất đai năm 1993 (Chương V) đã có những quy định cụ thể mang tính ổn định cho môi trường FDI. Luật Đất đai 2003 đã mở rộng nhiều quyền cho các nhà đầu tư nước ngoài. Nghị định 84/2007/NĐ-CP cho phép nhà đầu tư nước ngoài được hưởng quyền và nghĩa
vụ trương đương như các nhà đầu tư trong nước đối với các dự án xây dựng kinh doanh nhà ở để bán và cho thuê. Nghị định này có tác động rất tích cực trong thu hút vốn FDI đầu tư vào TTBĐS. Luật Đất đai 2013 đã luật hóa quy định nói trên của Nghị định số 84 để tạo thành một khung pháp luật ổn định cho đầu tư vốn FDI vào TTBĐS Việt Nam.
Các quyền của người SDĐ được mở rộng và được Nhà nước bảo đảm thực hiện đã làm cho người SDĐ yên tâm đầu tư để tăng hiệu quả SDĐ, đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài. Việc cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đã được quan tâm chỉ đạo thực hiện.
TTBĐS trong đó có QSDĐ đã tạo lập được cơ chế hoạt động, phát triển tương đối đồng bộ. Chính sách tài chính đất đai từng bước được hoàn thiện theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, đưa đất đai trở thành nguồn nội lực, nguồn vốn để phát triển đất nước.
Luật đất đai 2013 đã quy định áp dụng một giá đất phù hợp với giá đất trên thị trường, tạo điều kiện cho thị trường chuyển quyền SDĐ hoạt động, thu hút vốn đầu tư của toàn xã hội và vốn đầu tư nước ngoài để đầu tư kết cấu hạ tầng phát triển TTBĐS. Hình thành hệ thống quản lý công khai, minh bạch trên cơ sở hệ thống đăng ký đất đai thống nhất và các trình tự thủ tục hành chính rõ ràng. Việc công khai hoá từ khâu QHSDĐ, cách tiếp cận quỹ đất để thực hiện dự án đầu tư, trình tự bồi thường, hỗ trợ và TĐC sẽ góp phần bảo đảm quyền lợi của cả nhà đầu tư và của người bị THĐ. Đồng thời tạo cơ chế bình đẳng thực sự giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài trong thực hiện các dự án phát triển BĐS.
Cơ chế đấu giá QSDĐ và đấu thầu dự án có SDĐ đã từng bước bảo đảm việc giao đất công khai và minh bạch. Sự kết hợp hài hòa giữa chính sách tài chính đất đai với chính sách đầu tư đã giải quyết những vướng mắc về lợi ích giữa Nhà nước với nhà đầu tư; ổn định chi phí về đất đối với doanh nghiệp.
- Góp phần ổn định xã hội và thực hiện quyền bình đẳng:
Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất được phân cấp phù hợp với quá trình đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương. Trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích SDĐ đã được thực hiện theo đúng quy định. Đất được giao, cho thuê, được chuyển mục đích cơ bản phù hợp với quy hoạch, KHSDĐ được duyệt và phù hợp với quá trình chuyển đổi cơ cấu đầu tư, cơ cấu lao động và bảo đảm quốc phòng - an ninh. Chính sách về giá đất đã được quan tâm điều chỉnh theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, từng bước phát huy nguồn lực đất đai để phát triển thị trường BĐS và là cơ sở để giải quyết tốt hơn quyền lợi của người bị THĐ, góp phần hạn chế tham nhũng trong quản lý, SDĐ.
Khi tỷ lệ các thửa đất được cấp GCN càng cao thì khả năng tranh chấp đất đai càng thấp, các rủi ro xảy ra trong SDĐ càng thấp (Phạm Hữu Nghị, 2008). Điều này có nghĩa là môi trường SDĐ sẽ ổn định, giao dịch về QSDĐ luôn an toàn. Như vậy, chính sách cấp GCNQSDĐ có tác động tích cực tới ổn định xã hội.
Thực hiện cấp GCNQSDĐ, quyền lợi hợp pháp của người SDĐ được đảm bảo. Thực hiện quyền bình đẳng của người SDĐ với Nhà nước được pháp luật đảm bảo. Bình đẳng giới được thể hiện rõ.
Tác động tiêu cực
- Gây khó khăn đối với thu hút đầu tư FDI:
Quy định hiện nay chỉ cho phép nhà đầu tư nước ngoài được quyền lựa chọn hình thức thuê đất là chưa bình đẳng trong hoàn cảnh hội nhập kinh tế quốc tế, đồng thời khó khăn trong việc xử lý cơ chế tài chính khi nhà đầu tư thực hiện các dự án nhà ở để bán. Công tác thu hút đầu tư chậm do thiếu quỹ đất “sạch” hoặc tiến độ giải phóng mặt bằng khó khăn kéo dài, nên tỷ lệ giải ngân vốn đăng ký ở nhiều địa phương còn thấp. Bên cạnh đó việc triển khai