Chương 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2. Cơ sở thực tiễn
1.2.2. Chính sách đất đai ở Việt Nam
* Chính sách đất đai giai đoạn 1945 - 1954
Thực hiện chính sách giảm tô, chia lại công điền công thổ: Cách mạng tháng Tám 1945 thành công, Chính phủ đã ban hành Sắc lệnh bãi bỏ thuế thân, thuế môn bài, giảm tô, tịch thu ruộng đất của thực dân Pháp, Việt gian phản động chia cho nông dân nghèo, chia lại công điền công thổ. Ngày 20/10/1945 Chính phủ ra Sắc lệnh giảm tô 25%; ngày 26/10/1945 Chính phủ ra Nghị định giảm thuế 20%. Tháng 1/1948 Đảng đã đề ra các chính sách ruộng đất trong thời kỳ kháng chiến; tháng 2/1949 Chính phủ ra sắc lệnh tạm cấp ruộng đất của Việt gian và chia ruộng đất của của thực dân Pháp cho dân cày nghèo; ngày 14/7/1949 Chính phủ ra Sắc lệnh số 78 về giảm tô 25% so với mức tô trước Cách mạng tháng Tám. Tháng 3/1952 Chính phủ đã ban hành Sắc lệnh số 87 về điều lệ tạm thời về SDĐ công điền, công thổ. Đến thời
điểm này số ruộng đất công ở 3.035 xã miền Bắc đã chia cho nông dân là 184.871 ha, chiếm 77% diện tích đất công điền, công thổ ở các địa phương này (Tổng cục Địa chính, 1997).
Tiến hành cải cách ruộng đất: Luật Cải cách ruộng đất đã được Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa thông qua ngày 4/12/1953. Theo Điều 26 Luật này, ruộng đất được chia cho nông dân theo nguyên tắc thiếu nhiều chia nhiều, thiếu ít chia ít, không thiếu không chia; chia trên cơ sở nguyên canh, rút nhiều bù ít, rút tốt bù xấu, rút gần bù xa; chia theo nhân khẩu chứ không chia theo lao động; lấy số diện tích bình quân và sản lượng bình quân ở địa phương làm tiêu chuẩn để chia; chia theo đơn vị xã, xong nếu xã ít người, nhiều ruộng thì thì có thể san sẻ một phần cho xã khác ít ruộng, nhiều người, sau khi chia đủ cho nông dân trong xã (Tổng cục Địa chính, 1997).
* Chính sách đất đai giai đoạn 1955 - 1975
Hoàn thành cải cách ruộng đất, khôi phục kinh tế nông nghiệp: tháng 9/1954 Bộ Chính trị (khóa II) ra Nghị quyết về thực hiện hoàn thành cải cách ruộng đất và kế hoạch 3 năm khôi phục kinh tế (1955-1957); tháng 5/1955, Quốc hội ban hành 8 chính sách khuyến khích sản xuất nông nghiệp để khôi phục kinh tế sau chiến tranh (khi chiến tranh kết thúc, 140.000 ha ruộng đất bị bỏ hoang hóa; 200.000 ha không có nước tưới); tháng 8/1955 Nghị quyết lần thứ VIII Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa II đã thông qua chủ trương xây dựng thí điểm HTX sản xuất nông nghiệp (Tổng cục Địa chính, 1997).
Thí điểm xây dựng HTX nông nghiệp (1955-1957): năm 1955 có 6 HTX sản xuất nông nghiệp được thành lập ở các tỉnh Phú Thọ, Thái Nguyên, Thanh Hóa; năm 1956 có 26 HTX sản xuất nông nghiệp được thành lập; đến 10/1957 có 42 HTX sản xuất nông nghiệp được thành lập (Nguyễn Đình Bồng và cs., 2012).
Cải tạo xã hội chủ nghĩa đối với thành phần kinh tế cá thể của nông dân, thí điểm xây dựng HTX nông nghiệp bậc thấp (1958-1960): tháng 11/1958 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa II đã đề ra kế hoạch 3 năm cải tạo và bước đầu phát triển kinh tế miền Bắc (1958 - 1960) với mục tiêu là đến năm 1960 phải căn bản hoàn thành HTX bậc thấp, tức là phải thu hút được tuyệt đại bộ phận nông dân cá thể vào HTX (Tổng cục Địa chính, 1997).
Xây dựng HTX nông nghiệp bậc thấp (1960 - 1975): Đại hội Đảng lần thứ III (tháng 9/1960) đã đề ra đường lối xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc là tiếp tục thu hút nông dân cá thể vào HTX bậc thấp, từng bước chuyển lên bậc cao; mở rộng quy mô HTX, kết hợp hoàn thiện quan hệ sản xuất với phát triển lực lượng sản xuất. Quá trình hợp tác hóa nông nghiệp đã diễn ra nhanh chóng, với sự tập trung cao độ ruộng đất, lao động và các tư liệu sản xuất; từ HTX bậc thấp chuyển lên HTX bậc cao, ruộng đất đã được tập thể hóa triệt để, chế độ sở hữu tập thể về ruộng đất đã được thiết lập” (Tổng cục Địa chính, 1997).
Xây dựng HTX nông nghiệp bậc cao (1960 - 1975): năm 1965 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa III đã đề ra chủ trương tiếp tục củng cố HTX nông nghiệp với quy mô ngày càng mở rộng. HTX là đơn vị quản lý, đội sản xuất là đơn vị nhận khoán sản lượng, khoán lao động và khoán chi phí. Tháng 9 năm 1966 tại Vĩnh Phúc đã xuất hiện hình thức “khoán hộ”, mà thực chất là giao QSDĐ cho hộ nông dân, nhưng đã bị đình chỉ ngay. Năm 1974 Ban Bí thư ra Chỉ thị 208/CT-TW về tổ chức lại sản xuất, cải tiến quản lý nông nghiệp. Năm 1975, Nghị quyết 24 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa III đã xác định chủ trương triệt để xóa bỏ tàn dư chế độ thực dân phong kiến về ruộng đất (Tổng cục Địa chính, 1997).
* Chính sách đất đai giai đoạn 1976 - 1980
Đại Hội Đảng cộng sản Việt Nam lần thứ IV năm 1976 quyết định đường lối xây dựng chủ nghĩa xã hội trên phạm vi cả nước. Chủ trương xây dựng cấp huyện, hoàn thiện xây dựng HTX quy mô toàn xã, tổ chức nông
nghiệp sản xuất lớn được tiếp tục khẳng định thực hiện việc quản lý, sử dụng ruộng đất tập trung, thống nhất trên quy mô HTX. Các HTX phân phối lại ruộng đất cho các đội trên nguyên tắc tiện canh tiện cư với quy mô lớn, tránh phân tán, chia sẻ ruộng đất manh mún.
Chỉ thị 57/CT-TW ngày 14/3/1978 Bộ Chính Trị về việc nắm vững và đẩy mạnh công tác cải tạo nông nghiệp miền Nam và Chỉ thị 43 CT-TW ngày 15/11/1978 Bộ Chính Trị về việc xóa bỏ các hình thức bóc lột của phú nông, tư sản nông thôn và tàn dư bóc lột phong kiến, thực sự phát huy quyền làm chủ của nông dân lao động, đẩy mạnh cải tạo xã hội chủ nghĩa đối với nông nghiệp ở các tỉnh phía Nam (Nguyễn Đình Bồng và cs., 2012).
* Chính sách đất đai giai đoạn 1981 - 1992
Cuộc khủng hoảng KTXH sâu sắc vào cuối những năm 70, sản xuất lương thực ở Việt Nam không đáp ứng được nhu cầu, nên một số địa phương đã mạnh dạn thử hình thức khoán việc và khoán sản phẩm cho xã viên và nhóm xã viên. Ngày 13/01/1981 Ban Bí thư Trung ương Đảng khóa V đã ra Chỉ thị số 100/CT-TW về công tác khoán sản phẩm đến nhóm lao động và người lao động trong HTX nông nghiệp (gọi tắt là Chỉ thị 100). Xã viên được đầu tư vốn, sức lao động trên ruộng khoán và hưởng trọn phần vượt khoán.
Kết quả là sản xuất nông nghiệp tăng trưởng từ 14,4 triệu tấn năm 1980 tăng lên 18,4 triệu tấn năm 1986.
Ngày 05/04/1988, Nghị quyết 10/NQ-TW về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp được ban hành (Khoán 10), với cơ chế khoán mới, xác định HTX nông nghiệp là đơn vị chủ quản, hộ gia đình xã viên là đơn vị kinh tế tự chủ nhận khoán với HTX. Sản xuất lương thực, từ 19,5 triệu tấn năm 1988 lên 21,5 triệu tấn năm 1989. Tháng 6/1989, 1,2 triệu tấn gạo đầu tiên của Việt Nam đã xuất khẩu. Tuy nhiên, Khoán 10 chưa đề cập quyền sử dụng ruộng đất cho hộ nông dân và việc xây dựng HTX mới (Nguyễn Tấn Phát, 2006).
Văn bản đầu tiên do Nhà nước ban hành về đất đai và ruộng đất thể hiện tinh thần đổi mới của Đại hội VI là Luật Đất đai năm 1987. Sau đó, Thông tư liên bộ số 05- TT/LB ngày 18-12-1991 của Bộ Thủy sản và Tổng cục Quản lý ruộng đất hướng dẫn giao những ao nhỏ, mương rạch trong vườn nằm gọn trong đất thổ cư cho hộ gia đình; ao lớn, hồ lớn thì giao cho một nhóm hộ gia đình. Với những mặt nước chưa sử dụng có thể giao cho tổ chức, cá nhân không hạn chế (Nguyễn Tấn Phát, 2006).
Ngày 15/07/1992, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ra Quyết định số 327/CT chính sách sử dụng ruộng đất đồi núi trọc, rừng, bãi bồi ven biển và mặt nước với nội dung: lấy hộ gia đình làm đơn vị sản xuất để giao đất rừng, giao đất bãi bồi với những điều kiện rộng rãi. Nhà nước dành 60% vốn dự án để xây dựng kết cấu hạ tầng, 40% còn lại cho hộ gia đình vay không lấy lãi.
Những hộ chuyển vùng đến khu kinh tế mới được phép chuyển QSDĐ canh tác, đất thổ cư để lấy tiền làm vốn. Trong quyết định này khuyến khích các doanh nghiệp, các công ty tư nhân trong nước và nước ngoài bỏ vốn đầu tư dưới hình thức đồn điền, trang trại.
Chính sách đất đai giai đoạn 1981-1992 đã thể hiện tinh thần đổi mới nhưng rất thận trọng, thực hiện từng bước chậm, chủ yếu là mang tính thăm dò, thí điểm; tuy nhiên QSDĐ ổn định lâu dài của cá nhân vẫn chưa được thừa nhận (Nguyễn Tấn Phát, 2006).
* Chính sách giai đoạn từ 1993 đến nay
Luật Đất đai năm 1993 ra đời nhằm thể chế hóa các chính sách đất đai đã ban hành, đồng thời, quy định và điều chỉnh các quan hệ KTXH theo hướng dài hạn. Luật Đất đai năm 1993 khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và nguyên tắc giao đất sử dụng ổn định lâu dài cho tổ chức, hộ gia đình cá nhân.
Đồng thời giao QSDĐ và kèm theo các quyền khác như: quyền chuyển đổi, quyền thừa kế, quyền thế chấp, quyền cho thuê, quyền chuyển nhượng nhằm
tăng cường tính tự chủ và lợi ích kinh tế được đảm bảo về mặt pháp lý cho những người SDĐ.
Những đột phá quan trọng trong chính sách đất đai đã thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam, góp phần giữ vững ổn định chính trị xã hội. Tuy nhiên, chính sách đất đai mới chủ yếu điều chỉnh các quan hệ KTXH và ruộng đất trong nông nghiệp, nông thôn; chưa bao quát các lĩnh vực sản xuất kinh doanh, đầu tư, du lịch, quy hoạch, giao thông, kinh doanh BĐS… Vì vậy, khi nền kinh tế thị trường phát triển mạnh, nhu cầu sử dụng, chuyển nhượng và kinh doanh đất đai càng lớn đã phát sinh nhiều vấn đề mà chính sách đất đai không giải quyết được, gây lúng túng cho các tầng lớp dân cư, nhà đầu tư và cả nhà quy hoạch. Đó có phải là do sự thay đổi sang cơ chế thị trường hay đó là kết quả tất yếu của nền kinh tế hội nhập và phát triển nhưng bị ràng buộc bởi chính sách đất đai không còn phù hợp?
Trên thực tế nền kinh tế thị trường phát triển kéo theo các quan hệ xã hội trở nên phức tạp hơn. Vì vậy, ngày 02/12/1998 Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Đất đai được ban hành đã tập trung vào mở rộng quyền tham gia thị trường BĐS cho các doanh nghiệp đầu tư dự án phát triển nhà ở, phát triển hạ tầng khu công nghiệp và đổi đất lấy hạ tầng. Luật sửa đổi, bổ sung năm 2001 tập trung vào phân cấp quản lý đất đai nhiều hơn cho địa phương, nhất là cho cấp huyện (Nguyễn Tấn Phát, 2006).
Luật Đất đai năm 2013 với một loại đổi mới quan trọng, có tác động sâu rộng đến chính trị, KTXH của đất nước, thu hút được sự quan tâm rộng rãi của nhân dân. Những đổi mới chính gồm:
(1) quy định cụ thể hóa các quyền và nghĩa vụ của Nhà nước đối với người SDĐ;
(2) mở rộng thời hạn giao đất nông nghiệp;
(3) quy định rõ nguyên tắc định giá đất phải theo mục đích SDĐ;
(4) quy định cụ thể điều kiện được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư nhằm lựa chọn được nhà đầu tư;
(5) quy định về cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất;
(6) việc THĐ, bồi thường, hỗ trợ TĐC đảm bảo một cách công khai, minh bạch và quyền lợi của người có đất thu hồi;
(7) quy định mới về hệ thống thông tin, hệ thống giám sát, theo dõi, đánh giá một cách công khai, minh bạch và đảm bảo dân chủ trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân;
(8) quy định hoàn chỉnh hơn các chính sách đất đai đối với khu vực nông nghiệp;
(9) quy định về việc xây dựng hệ thống thông tin đất đai, cơ sở dữ liệu đất đai, hệ thống giám sát, theo dõi, đánh giá quản lý và SDĐ;
(10) mở rộng thời hạn giao đất nông nghiệp; mở rộng hạn mức nhận chuyển QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân.
Trong giai đoạn này QSDĐ từng bước đã được vận hành trong thị trường BĐS, chính sách đất đai ngày càng chi tiết và đầy đủ hơn. Tuy nhiên chính sách đất đai vẫn chưa đạt được tầm nhìn dài hạn, chủ yếu vẫn chạy theo thực tiễn để giải quyết các vấn đề nóng đang diễn ra (Nguyễn Đình Bồng và cs., 2012).