CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN
1.2.1. Các nhân t ố th ành công, rào c ản đối với các dự án thực hiện theo h ình th ức
Xác định và phân tích các nhân tố thành công của dự án thực hiện theo hình thức PPP nhận được sự chú ý của rất nhiều nhà nghiên cứu trong bối cảnh các nước khác nhau (Bảng 1.2). Điều này thể hiện tầm quan trọng của những yếu tố quyết định sự thành công của dự án. Những nghiên cứu này giúp tạo ra nền tảng đảm bảo cho Nhà nước đưa ra được các chính sách khuyến khích, hỗ trợ sự hoạt động và phát triển của thị trường PPP, đảm bảo cho sự thực hiện thành công các dự án PPP trong tương lai.
Qiao và các cộng sự [157] khi nghiên cứu các nhân tố thành công của các dự án PPP ở Trung quốc đã xác định được 27 nhân tố và phân thành 06 nhóm theo các giai đoạn dự án: “giai đoạn đánh giá sơ bộ; giai đoạn đấu thầu; giai đoạn cho phép thực hiện; giai đoạn xây dựng; giai đoạn vận hành và giai đoạn chuyển giao”. Ở Anh, 05 nhóm với 18 nhân tố được xác định bởi Li và các cộng sự [126]: “đấu thầu có hiệu quả; khả năng thực hiện dự án PPP; bảo lãnh của Chính phủ; điều kiện kinh tế thuận lợi và thị trường tài chính sẵn có”. Nghiên cứu của Li và các cộng sự
10
(2005) được nhiều người kế thừa và vận dụng vào khảo sát 18 nhân tố này trong bối cảnh các nước khác nhau như Cheung và các cộng sự nghiên cứu ở Hồng Kong và Trung Quốc [70]; Chou và các cộng sự nghiên cứu ở Taiwan [72]; Babatunde nghiên cứu ở Nigeria [51]; Ismail nghiên cứu ở Malaysia [113]. Trên cơ sở xem xét quan điểm của các chuyên gia Trung Quốc, Chan và các cộng sự [62] sử dụng kỹ thuật phân tích nhân tố và xác định được 18 nhân tố, phân thành 05 nhóm: “môi trường vĩ mô ổn định; chia sẻ trách nhiệm giữa Nhà nước và tư nhân; quá trình đấu thầu minh bạch và hiệu quả; môi trường xã hội và chính trị ổn định; kiểm soát đúng đắn của Chính phủ”. Osei-Kyei và cộng sự [146] xem xét và phân tích các nhân tố thành công thông qua các nghiên cứu từ năm 1990 đến năm 2013 và phát hiện 03 nhân tố thành công quan trọng nhất là “sự hỗ trợ chính trị; phân bổ và chia sẻ rủi ro thích hợp; tập đoàn tư nhân mạnh”. Khi nghiên cứu về mối quan hệ giữa các nhân tố thành công, Shi Shiying và các cộng sự [163] đã bổ sung thêm 04 nhân tố “thủ tục chuẩn hóa cho các dự án PPP; kinh nghiệm thực hiện dự án PPP của khu vực tư nhân, khả năng tài chính của khu vực tư nhân, giá dịch vụ hợp lý” ngoài 25 nhân tố tổng hợp từ các nghiên cứu trước đó thành 29 nhân tố tương ứng với 4 nhóm: “đặc điểm và khả năng của Nhà nước; đặc điểm của khu vực tư nhân; đặc điểm của người sử dụng;môi trường hợp tác và đặc điểm của quá trình”.
Hình thức PPP bắt đầu áp dụng ở Việt Nam từ những năm 90 của thế kỷ trước và hiện nay đang ngày càng được khuyến khích áp dụng. Để đạt được mục tiêu đầu tư cũng nhưđảm bảo sự thành công của các dự án phát triển KCHT GTĐB theo hình thức này phải có vai trò của quản lý Nhà nước trong công tác hoạch định phát triển dự án PPP; xây dựng và tổ chức thực hiện các chính sách, quy định và pháp luật cho dự án PPP; tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước đối với dự án PPP;
giám sát và đánh giá dự án PPP [18], [16].
Bảng 1.2: Các nhân tố thành công thực hiện dự án PPP Thứ
tự Các nhân tố thành công Nguồn
1 Sự sẵn lòng của Nhà nước Yun et al (2015); Jacobson et al (2008)
2 Năng lực của Nhà nước trong thực
hiện các hợp đồng Wibowo et al (2014)
11
3 Minh bạch trong quá trình đấu thầu Li et al (2005c); Chan et al (2010a);
Cheung et al (2012a); Gupta et al (2013) 4 Quá trình đấu thầu cạnh tranh Jefferies et al (2002); Li et al (2005c);
Chan et al (2010a); Cheung et al (2012a);
Gupta et al (2013)
5 Tính chất phức tạp của dự án Jin et al (2011); Zhao et al (2013);
Carbonara (2016)
6 Quản trị tốt Li et al (2005c); Ismail & Ajija (2011) 7 Cơ quan Nhà nước được cam kết và
tổ chức tốt
Gupta & Narasimham (1998); Li et al (2005c); Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013); Nguyễn Thị Hồng Minh (2016) 8 Giám sát Nhà nước hợp lý
Abdul-Aziz et al (2011); Qiao et al (2001); Chan et al (2010a); Cheung et al (2012a); Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013); Nguyễn Thị Hồng Minh (2016);
Alinaitwe & Ayesiga (2013) 9 Có mục tiêu và mục đích rõ ràng Ng et al (2012); Tang et al (2012)
10 Sử dụng các cố vấn chuyên nghiệp Meng et al (2011); Jacobson et al (2008)
11 Cơ chế giải quyết các tranh chấp Dulaimi et al (2010)
12 Quyền lực được chia sẻ giữa Nhà
nước và Tư nhân Stonehouse et al (1996); Kanter (1999);
Li et al (2005c); Chan et al (2010a)
13 Khung pháp lý thuận lợi
Li et al (2005c); Ismail & Ajija (2011);
Cheung et al (2012a); Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013); Nguyễn Thị Hồng Minh (2016)
14 Khả thi về kỹ thuật của dự án Qiao et al (2001); Li et al (2005c)
15 Phân bổ và chia sẻ rủi ro thích hợp Grant (1996); Qiao et al (2001); Li et al (2005c); Zhang (2005b); Cheung et al (2012a)
16 Cam kết và trách nhiệm của Nhà nước và tư nhân
Stonehouse et al (1996); Kanter (1999);
Li et al (2005c); Ismail & Ajija (2011);
Cheung et al (2012a) 17 Tập đoàn tư nhân mạnh
Tiong (1996); Jefferies et al (2002);
Zhang et al (2002); Li et al (2005c);
Dulaimi et al (2010); Cheung et al (2012a)
12 18
Năng lực của tư nhân trong thực hiện
các hợp đồng Cheung et al (2012a); Panayides et al (2015)
19 Bảo lãnh của Nhà nước
Stonehouse et al (1996); Zhang et al (1998); Kanter (1999); Li et al (2005c);
Zhang (2005b); Chan et al (2010a);
Cheung et al (2012a)
20 Hỗ trợ chính trị Zhang et al (1998); Qiao et al (2001); Li et al (2005c); Zhang (2005b); Dulaimi et al (2010); Chan et al (2010a)
21 Suất thuế quan chấp nhận được Ng et al (2012); Tiong et al (1992);
Zhang (2005b)
22 Thủ tục chuẩn hóa cho các dự án PPP Shi Shiying et at (2016)
23 Lòng tin Jamali (2004); Jacobson et al (2008);
Tang (2012); Jefferies (2006)
24 Điều kiện kinh tế vĩ mô ổn định Qiao et al (2001); Li et al (2005c); Chan et al (2010a); Cheung et al (2012a)
25 Chính sách kinh tế thuận lợi Li et al (2005c); Ismail & Ajija (2011)
26 Sẵn có thị trường tài chính đầy đủ và
phù hợp Qiao et al (2001); Li et al (2005c); Chan
et al (2010a); Ismail & Ajija (2011) 27 Đổi mới kỹ thuật và chuyển giao
công nghệ
Tiong (1996); Gupta & Narasimham (1998); Qiao et al (2001); Chan et al (2010a); Cheung et al (2012a)
28 Tham vấn người sử dụng dịch vụ Chan et al (2010a); Cheung et al (2012a) 29 Xác định dự án phù hợp Tiong (1996); Qiao et al (2001); Askar &
Gab-Allah (2002); Chan et al (2010a);
Cheung et al (2012a)
30 Yêu cầu và bản tóm tắt dự án rõ ràng Chan et al (2010a); Cheung et al (2012a)
31 Tính khả thi về tài chính của dự án Zhang (2005b); Chan et al (2010a)
32 Mức độ nhận thức của người sử dụng Kumaraswamy (2015)
33 Hướng dẫn PPP hoàn chỉnh Ke et al (2009); Abdel-Aziz (2007)
13 34
Năng lực tài chính của khu vực tư
nhân Shi Shiying et al (2016)
35 Kinh nghiệm thực hiện dự án PPP
của khu vực tư nhân Shi Shiying et al (2016) 36 Giá dịch vụ hợp lý Shi Shiying et al (2016)
37 Sự hài lòng của người sử dụng Ng (2010); Boyer (2016); Jamali (2007)
38 Minh bạch các thông tin của nhà đầu
tư hợp lý và kịp thời Hodge et al (2007); Jamali (2004); Abdel Aziz (2007)
39 Quản lý hiệu quả thời gian, chi phí và
chất lượng Liu (2015); Ismail (2013)
40 Chính sách và điều kiện chuyển
nhượng tài sản Qiao et al (2001); Meng et al (2011) Nguồn: tổng hợp của tác giả Mặc dù hình thức PPP nhận được sự quan tâm của nhiều Chính phủ trên toàn thế giới nhưng với một số lượng lớn các bên liên quan và cấu trúc hợp đồng phức tạp của các dự án PPP nên quá trình thực hiện nó mất rất nhiều thời gian và bị cản trở bởi nhiều nhân tố. Bên cạnh nghiên cứu xác định các nhân tố thành công thì Zhang đi vào xác định 06 loại rào cản có thể gây ra thất bại cho thực hiện dự án PPP bao gồm: “rủi ro xã hội, chính trị và pháp luật; điều kiện kinh tế và thương mại không phù hợp; cơ chế đấu thầu không hiệu quả; thiếu kỹ thuật phân tích tài chính chắc chắn; vấn đề liên quan đến khu vực Nhà nước; vấn đề liên quan đến khu vực tư nhân” [195]. Các rào cản gặp phải trong thực hiện dự án PPP còn bao gồm: “chi phí thực hiện cao; quá trình đấu thầu kéo dài; thiếu kỹ năng thích hợp; thị trường tài chính thiếu hấp dẫn; chuyển giao rủi ro không đầy đủ; phí cho người sử dung dịch vụ cao” [127]. Ở Nigeria, Babatunde và các cộng sự [53] xác định được 10 nhóm với 58 rào cản cho thực hiện các dự án PPP gồm: “thiếu năng lực của Nhà nước và tư nhân; sự sẵn lòng về chính trị yếu và nút thắt ở công tác tổ chức; điều kiện kinh tế yếu kém và các vấn đề liên quan đến môi trường; vấn đề liên quan đến xã hội;
tham nhũng và thiếu đầy đủ trong hành động của Chính phủ; chấp thuận xã hội thấp; các vấn đề liên quan đến quy định và pháp luật; mối quan hệ bên trong và bên
14
ngoài nghèo nàn; cản trở và chính trị hóa của nhượng quyền; thiếu cạnh tranh”.
Thông qua nhận biết các rào cản sẽ giúp cho khu vực tư nhân có chiến lược để thâm nhập được vào thị trường PPP ở Nigeria và các nước đang phát triển.
Nguyễn Hồng Thái, Thân Thanh Sơn [27] chỉ ra 07 rào cản cho phát triển KCHT GTĐB Việt Nam theo hình thức PPP: “khung pháp lý cho hình thức PPP chưa hoàn thiện; chồng chéo khi lựa chọn dự án; quy trình đấu thầu còn chưa đảm bảo minh bạch và chưa tạo được sự cạnh tranh công bằng giữa các doanh nghiệp Nhà nước và các doanh nghiệp tư nhân; tiến độ giải phóng mặt bằng và huy động vốn còn chậm; các nhà đầu tư chưa dự tính được hết chi phí và tăng giá cũng như phân bổ rủi ro; chưa tạo được sự đồng thuận của nhân dân trong việc thu phí sau khi hoàn thành dự án; năng lực của các cơ quan quản lý PPP còn hạn chế”.
Nhấn mạnh đến vai trò của quản lý Nhà nước với thiếu quy hoạch tổng thể, dài hạn; hành lang pháp lý chưa đầy đủ; năng lực hạn chế của các cán bộ cơ quan quản lý Nhà nước là các nhân tố cản trở sự thành công của các dự án phát triển KCHT GTĐB ở Việt Nam [17].
Trên cơ sở nghiên cứu sự thành công và những rào cản trong quá trình thực hiện dự án PPP, nhiều bài học kinh nghiệmđã được rút ra nhằm mục đích đẩy mạnh thực hiện hình thức này trong phát triển KCHT giao thông nói chung và KCHT GTĐB nói riêng. Dựa vào các báo cáo, thuyết trình về thực hiện hình thức PPP ở các nước, 11 bài học được World Bank tổng kết lại gồm: “Khu vực Nhà nước cần có năng lực mạnh; quan tâm đúng mức đến kế hoạch và thực hiện đầy đủ, chi tiết nghiên cứu khả thi dự án; đấu thầu cạnh tranh và công bằng; giám sát mạnh mẽ và linh hoạt; tránh những siêu dự án ngay từ đầu để giảm thiểu rủi ro cho Tư nhân;
Chính phủ nên nghiên cứu sự phát triển chương trình PPP và điều chỉnh khi cần thiết; thu hút các nhà đầu tư nước ngoài để có được tài chính, uy tín và bí quyết của họ; sự phản đối rộng rãi của công chúng có thể dẫn đến sự không hài lòng của họ và có thể chấm dứt sự nhượng quyền; lợi nhuận tài chính và tính bền vững của hình thức PPP phụ thuộc rất lớn vào sự tôn trọng nghĩa vụ hợp đồng đã ký kết; khung pháp lý vững chắc là cần thiết để xác định “quy tắc trò chơi” cho Tư nhân và giảm thiểu rủi ro dự án; trong nền kinh tế đang phát triển, cú sốc kinh tế vĩ mô mạnh có thể tạo ra tình huống bất ngờ cho Chính phủ dẫn đến không thể thực hiện được đầy đủ nghĩa vụ trong hợp đồng PPP” [80].
15
05 bài học kinh nghiệm cũng được Kwak và các cộng sự [123] đưa ra đảm bảo cho sự thực hiện có hiệu quả dự án PPP trên các khía cạnh của hình thức PPP gồm: “các nhân tố thành công và rào cản; vai trò của Chính phủ; lựa chọn nhà thầu;
rủi ro và tài chính của hình thức PPP” (Bảng 1.3).
Bảng 1.3: Bài học kinh nghiệm trong thực hiện dự án theo hình thức PPP
STT Các khía cạnh của
hình thức PPP Bài học kinh nghiệm
1 Các nhân tố thành công
và rào cản Sử dụng hình thức PPP không phải là dễ.
2 Vai trò của Chính phủ
Năng lực và sự tín nhiệm của Chính phủ đóng vai trò quan trọng trong phát triển KCHT theo hình thức PPP.
3 Lựa chọn nhà đầu tư
Nhà đầu tư có năng lực tài chính mạnh, có năng lực kỹ thuật và trình độ quản lý sẽ đảm bảo cho sự thành công của hình thức PPP.
4 Rủi ro Tất cả các rủi ro nên được xác định và đảm bảo sự phân bổ rủi ro công bằng.
5 Tài chính
- Một kế hoạch tài chính đầy đủ là cần thiết.
- Ưu đãi tài chính hợp lý và doanh thu ổn định là điều kiện quan trọng để thu hút đầu tư tư nhân.
Nguồn: Young Hoon Kwak, YingYi Chih, C. William Ibbs (2009) Mỗi nước tùy vào bối cảnh của mình để rút ra bài học kinh nghiệm cho phù hợp như Australia, Anh, Hồng Kong, Hàn Quốc, Philippines, Mỹ [14], [35], [67], Châu Mỹ La tinh và các nước vùng Caribe [109], Ấn Độ [50], Việt Nam [34], [15], [25], …