CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN
1.3. Nghiên c ứu thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng nói chung và kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ nói riêng theo hình
1.3.4. Các nhân tố thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân
Thu hút và duy trì sự tham gia của khu vực tư nhân là chìa khóa cho sự thành công của kế hoạch sử dụng hình thức PPP.
Các dự án PPP thường có rủi ro cao bởi vì thời gian thực hiện dài dẫn đến nhiều sự bất trắc. Các dự án sẽ không thể thực hiện được nếu thiếu sự cam kết và hợp tác mạnh mẽ từ phía Nhà nước [176] cũng như vai trò quản lý Nhà nước đối với các dự án PPP trong hoạch định phát triển dự án; xây dựng và tổ chức thực hiện các chính sách; quy định và pháp luật cho dự án PPP; tổ chức bộ máy quản lý dự án PPP; giám sát, đánh giá dự án PPP [18]. Các vấn đề then chốt mà Chính phủ nên làm: “ổn định môi trường pháp lý; đưa ra các điều khoản hợp đồng hợp lý; sẵn sàng hỗ trợ các rủi ro hợp đồng; ổn định thuế; cung cấp thêm nhiều cơ hội và dự án; quá trình phê duyệt quy hoạch nhanh gọn; nâng cao nhận thức người dân về đầu tư tư nhân vào KCHT” [76]. Các động thái cải cách về chính sách, pháp luật và thể chế, thiết lập và củng cố chức năng giám sát thực hiện các quy định từ phía Nhà nước nhằm tạo ra một môi trường đầu tư thuận lợi được coi là động lực để thu hút các nhà đầu tư nước ngoài [160].
Li [124] nghiên cứu 05 đặc quyền liên quan đến sự tham gia của khu vực tư nhân trong các dự án PPP ở bối cảnh nước Anh gồm: trách nhiệm của Chính phủ;
tài chính của Chính phủ; bảo lãnh của Chính phủ; giảm và miễn thuế; ưu đãi thâm nhập vào thị trường mới. Các đặc quyền này sau đó được tiếp tục nghiên cứu ở Hồng Kong, Trung Quốc và mức độ quan trọng của các đặc quyền là khác nhau ở mỗi nước [63].
Tùy theo bối cảnh từng nước, mỗi Chính phủ phải tự quyết định các hành động của mình để khuyến khích đầu tư tư nhân phát triển KCHT và giảm các tác
25
động tiêu cực của các trở ngại hiện có. Tuy nhiên, một Chính phủ có thể được mong đợi sự hỗ trợ theo những cách sau: “khung pháp lý đầy đủ cho các dự án PPP; lựa chọn các dự án phù hợp để thực hiện theo hình thức đối tác công tư; đảm bảo hiệu quả đầu tư là mục tiêu chứ không phải yêu cầu cho hình thức đối tác công tư; quy trình đấu thầu đảm bảo đầy đủ các bước, cạnh tranh và minh bạch; nội dung các hợp đồng được sắp xếp hợp lý; cơ chế quản lý hiệu quả và tin cậy; hỗ trợ để có được sự phê chuẩn, sự cho phép và giấy phép; cung cấp quyền sử dụng đất, truy cập vào trang web, dịch vụ từ các tiện ích và hỗ trợ hậu cần khác; ban hành pháp luật để thúc đẩy và bảo vệ đầu tư nước ngoài; hỗ trợ hợp lý của Nhà nước về tài chính, bảo lãnh để thực hiện được các dự án PPP” [142].
Trong một tài liệu hướng dẫn về chuẩn bị dự án PPP, World Bank đã trình bày chi tiết các biện pháp chính để thu hút khu vực tư nhân vào thị trường PPP ở các nước Châu Phi. 05 nhân tố được cho là mang tính chất quyết định ảnh hưởng đến sự tham gia của khu vực tư nhân là “khung pháp lý thuận lợi; tính khả thi về tài chính của các dự án PPP; hỗ trợ và chấp thuận chính trị lâu dài; các đơn vị đầu mối PPP đủ năng lực và kinh nghiệm của khu vực Nhà nước về PPP” [185]. Các nhân tố này được Farquharson và các cộng sự [84] kế thừa và vận dụng vào để nghiên cứu làm thế nào thu hút khu vực tư nhân tham gia vào các thị trường mới nổi như Ấn Độ, Brazil, Mexico…
Sự thiếu hụt lớn KCHT và nhu cầu ngày càng tăng về dịch vụ và tiện ích công cộng ở các nước đang phát triển nên không thể đánh giá thấp vai trò của khu vực tư nhân. Chính vì vậy, Osei và Chan [148] đã tiến hành một cuộc khảo sát các chuyên gia về PPP trên khắp thế giới để tìm ra các nhân tố có vai trò quyết định trong thu hút khu vực tư nhân đầu tư ở các nước đang phát triển với thị trường PPP còn đang non nớt gồm các nước thuộc Châu Mỹ La tinh và Ca-ri-bê (LAC), các nước thuộc Đông Á và Thái Bình Dương (EAP), các nước thuộc Trung Đông, Bắc Châu Phi (MENA), tiểu vùng Sahara Châu Phi (SSA). Trong 16 nhân tố được đưa ra thì 05 nhân tố được xếp vào các nhân tố quan trọng nhất là: “chấp thuận và hỗ trợ chính trị cho PPP; thái độ tích cực của Nhà nước đối với đầu tư tư nhân; ổn định chính trị; chính sách và khung pháp lý thuận lợi; cơ quan Nhà nước có thẩm quyền được cam kết và tổ chức tốt”.
Với mục đích đo lường, đánh giá chính sách, các yếu tố và thể chế đã đảm
26
bảo thu hút khu vực tư nhân vào dự án KCHT của một nước, Mia và các cộng sự [132] đã xây dựng một chỉ số thu hút đầu tư tư nhân vào kết cấu hạ tầng (IPIAI - Infrastructure Private Investment Attractiveness Index) với 08 nhân tố cơ bản: “môi trường vĩ mô; khung pháp lý; rủi ro chính trị; dễ dàng tiếp cận với thông tin; thị trường tài chính; hồ sơ theo dõi các loại hình đầu tưtư nhân vào KCHT; sự sẵn lòng trả tiền cho các dịch vụ liên quan đến KCHT của Nhà nước và xã hội; sự sẵn lòng của Nhà nước để tạo điều kiện cho đầu tư tư nhân”.
Những vấn đề liên quan đến cơ chế tài chính luôn là những nội dung khó khăn nhất để thu hút khu vực tư nhân vì nó liên quan đến phần tham gia góp vốn của Nhà nước, bảo lãnh doanh thu, bảo lãnh tỷ giá hối đoái… Xuất phát từ khía cạnh cơ chế tài chính cho các dự án PPP trong lĩnh vực KCHT giao thông, Đinh Trọng Thắng và Phạm Thiên Hoàng [28] chỉ ra 03 nhóm nhân tố thu hút khu vực tư nhân: “hỗ trợ chi phí chuẩn bị đầu tư thông qua quỹ phát triển dự án (PDF); hỗ trợ trực tiếp cho dự án PPP dựa trên phần tham gia của Nhà nước trong giai đoạn xây dựng; hỗ trợ gián tiếp cho dự án PPP”.
Với mục đích đánh giá những quy định đầu tư cho dự án PPP trong lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam hiện nay liệu đã đủ để hấp dẫn khu vực tư nhân hay chưa và xem xét thái độ của họđối với các dự án trong lĩnh vực này, Huỳnh Thị Thúy Giang [12] tiến hành đo lường mức độ sẵn lòng của khu vực tư nhân vào các dự án PPP GTĐB ở Việt Nam trong bối cảnh Chính phủđang khởi động PPP thí điểm và hoàn toàn thất bại do không có một nhà đầu tư nào tham gia. Bên cạnh 04 nhân tố của mô hình Sader (2000) bao gồm: lợi nhuận đầu tư; kinh tế vĩ mô; khung pháp lý và chia sẻ rủi ro, tác giảđã bổ sung vào mô hình nghiên cứu nhân tố “tìm kiếm đối tác”. Kết quả phân tích hồi quy tuyến tính cho thấy 05 nhân tốảnh hưởng có ý nghĩa thống kê đến sự sẵn lòng của khu vực tư nhân. Trong các nhân tố này, lợi nhuận tác động mạnh nhất, tiếp theo là khung pháp lý, tìm kiếm đối tác, ổn định kinh tế vĩ mô, nhân tố chia sẻ rủi ro có tác động kém nhất. Kết quả này không thay đổi theo loại hình doanh nghiệp và hình thức đầu tư.
Cũng với mục đích nghiên cứu sự sẵn lòng tham gia của khu vực tư nhân, Ye và các cộng sự [190] đã xác định 09 nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến sự sẵn lòng của khu vực tư nhân tham gia vào các dự án PPP KCHT từ tổng quan nghiên cứu gồm: hỗ trợ của Chính phủ; môi trường thể chế; sự phức tạp của dự án; hỗ trợ cộng
27
đồng; can thiệp của Chính phủ; khả năng kết nối chính trị của khu vực tư nhân; kinh nghiệm thực hiện dự án của khu vực tư nhân; tình hình tài chính của khu vực tư nhân; lợi nhuận của khu vực tư nhân. Mối quan hệ giữa sự sẵn sàng tham gia và các nhân tố củanó được khám phá và thử nghiệm bởi mô hình hồi quy logistic trong bối cảnh thực hiện PPP của Trung Quốc. Trái ngược với các nghiên cứu trước đây, nghiên cứu này không tìm thấy sự ảnh hưởng của môi trường thể chế và hỗ trợ của người sử dụng dịch vụ đến sự sẵn lòng tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án KCHT PPP.
Sự tham gia của khu vực tư nhân trong phát triển KCHT nói chung và KCHT GTĐB nói riêng là không thể phủ nhận thông qua đánh giá vai trò của họ và mỗi nhà đầu tư đều có những động cơ riêng khi tham gia vào các dự án PPP nhưng động cơ chính vẫn là tìm kiếm lợi nhuận. Khi động cơ được thỏa mãn thì mới khuyến khích được họ tham gia đầu tư. Các nhân tố thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân được tìm thấy bởi các công bố trước đó về bản chất đều liên quan đến khu vực Nhà nước, khu vực tư nhân, người sử dụng dịch vụ, môi trường đầu tư và đặc điểm dự án. Tuy nhiên, nhân tố liên quan đến bên cho vay chưa được nhắc đến trong các nghiên cứu trước. Với bối cảnh Việt Nam, để thực hiện các dự án PPP trong lĩnh vực GTĐB thường đòi hỏi nguồn vốn lớn, trong khi đó, khu vực tư nhân chỉ đáp ứng được 20 %, phần còn lại là vay từ bên cho vay. Do đó, bên cho vay là đối tượng ảnh hưởng rất lớn đến sự tham gia của khu vực tư nhân. Khu vực tư nhân mong đợi từ bên cho vay: các khoản cho vay trung và dài hạn; sự tin tưởng vào thực hiện có hiệu quả dự án PPP của khu vực tư nhân; sự chủ động trong việc tham gia cho vay các dự án PPP và trình độ, kinh nghiệm của đội ngũ cán bộ trong bên cho vay [16], [162], [191].
Để đảm bảo tính đầy đủ của các nhân tố ảnh hưởng đến thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển KCHT GTĐB ở Việt Nam, tác giả đưa ra bảng các nhân tố ảnh hưởng (Bảng 1.5) trên cơ sở kế thừa các nhân tố đã được tìm ra ở các công trình nghiên cứu trước đó, bổ sung thêm các nhân tố liên quan đến bên cho vay và tham khảo các nhân tố quyết định sự thành công trong thực hiện các dự án PPP vì Beyene [54] trong nghiên cứu của mình, khẳng định các nhân tố thành công có thể coi như các nhân tố thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân vào PPP và ngược lại.
28
Bảng 1.5: Các nhân tố thu hút khu vực tư nhân tham gia vào dự án PPP từ các tài liệu đã công bố
TT Các nhân tố thu hút Nguồn
I Nhóm nhân tố liên quan đến Nhà nước
1 Cam kết của Chính phủ Ye et al (2018)
2 Hoạch định phát triển dự án PPP Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013); Nguyễn Thị Hồng Minh (2016)
3 Xây dựng các chính sách thực hiện dự án PPP
Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013); Nguyễn Thị Hồng Minh (2016)
4 Đơn vịđầu mốiPPP có năng lực
Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013); Nguyễn Thị Hồng Minh (2016); ADB (2008), Manila Ahadzi and Bowles (2004);
Shendy et al (2011); Osei and Chan (2017); WB (2009); ADBI (2015)
5 Giám sát và đánh giá dự án
Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013); Nguyễn Thị Hồng Minh (2016); UNECE (2008);
Planning Commission, Government of India (2012)
6
Xác định dự án phù hợp thực hiện theo hình thức PPP
Tiong (1996); Qiao et al (2001); Askar &
Gab-Allah (2002); Jefferies et al (2002) 7 Khả năng hợp tác tài chính của Nhà
nước
Ahadzi and Bowles (2004); Osei and Chan (2017); Cheung (2009); Oslen (2009)
8 Bảo lãnh của Nhà nước
Li, B., (2003); Cheung et al (2010); Osei and Chan (2017); Oslen (2009); Cheung (2009); Ng et al (2012); Ye et al (2018);
Queiroz et al (2013); Xu et al (2014);
Đinh Trọng Thắng và Phạm Thiên Hoàng (2015)
9 Kinh nghiệm của Nhà nước về PPP WB (2009); Osei and Chan (2017)
29 10 Ưu đãi và đảm bảo đầu tư
Osei-Kyei et al. (2014); Osei and Chan (2017); Clatworthy and Scott (2016); Li, B., (2003); Cheung et al (2010); Cheung (2009); Đinh Trọng Thắng và Phạm Thiên Hoàng (2015); Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013)
11 Truyền thông về hình thức đối tác
công tư The United Republic of Tanzania (2009)
II
Nhóm nhân tố liên quan đến môi trường đầu tư
1 Khung pháp lý đầy đủ và thuận lợi
Li et al (2005c); Ismail & Ajija (2011);
Cheung et al (2012a); Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013); Nguyễn Thị Hồng Minh (2016); Osei and Chan (2017); WB (2009); Clatworthy and Scott (2016);
Oslen (2009); Panayotou, T., (1998);
ADBI (2015); Huỳnh Thị Thúy Gian (2013); Ye (2018)
2 Ổn định chính trị Zhang (2005b); Osei and Chan (2017)
3 Điều kiện kinh tế thuận lợi Li et al (2005c); Ismail (2013); Osei and Chan (2017)
4 Thị trường tài chính thuận lợi
Qiao et al (2001); Li et al (2005c); Chan et al (2010a); Ismail & Ajija (2011);
Ozdognam and Birgonul (2000); Osei and Chan (2017); Mia et al (2007);
Panayotou (1998)
5 Dân chủ và ít tham nhũng Ye (2018); Percoco (2014); Emirullah and Azam (2014)
6 Minh bạch trong thực hiện dự án PPP Waziri et al (2017)
7 Dễ dàng tìm kiếm đối tác tin cậy Huỳnh Thị Thúy Giang (2013); Sader (2000)
30 III
Nhóm nhân tố liên quan đến khu vực tư nhân
1 Năng lực chuyên môn Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013); Zhang (2005b); Osei and Chan (2017)
2 Năng lực tài chính Ye (2018); Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013); Sỹ et al (2016)
3 Năng lực quản lý Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013); Sỹ et al (2016)
4 Năng lực quan hệ
Ye (2018); Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013); Osei and Chan (2015a); Li et al (2006)
5 Kinh nghiệm thực hiện các dự án PPP Ye (2018); Shi et al (2016); Sampson (2005)
IV
Nhóm nhân tố liên quan đến bên cho vay
1
Sự sẵn có các nguồn lực tài chính
trung và dài hạn Shendy et al (2011)
2
Sự tin tưởng vào khả năng trả nợ của
khu vực tư nhân Yescombe (2007)
3
Sự chủ động trong cho vay các dự án
PPP Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013)
4
Năng lực và kinh nghiệm của nguồn
nhân lực tài chính Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013) V
Nhóm nhân tố liên quan đến người sử dụng dịch vụ
1 Sự đồng thuận đối với hình thức PPP Clatworthy and Scott (2016); Ye (2018)
2 Sự sẵn lòng để trả cho dịch vụ sử dụng
Ye (2018); Mia et al (2007); Osei and Chan (2017); Zhang (2005b); Jefferies et al (2002); Vives et al (2010)
VI
Nhóm nhân tố liên quan đến đặc điểm dự án
31 1 Phân bổ và chia sẻ rủi ro hợp lý
Huỳnh Thị Thúy Giang (2013); Osei and Chan (2015); Qiao et al (2001); Grimsey, Lewis (2002); Hardcastle et al (2006);
Clerck et al (2012).
2 Tính khả thi về tài chính của dự án WB (2009); Osei and Chan (2017); Ye et al (2018); Jin and Zuo (2011)
3 Tính khả thi về kỹ thuật của dự án Qiao et al (2001); Li et al (2005c); Ye et al (2018); Jin and Zuo (2011)