4.1. Thực trạng thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam theo hình thức PPP
4.1.3. Đánh giá thực trạng thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển kết
a) Đánh giá tổng quát về tình hình thu hút khu vực tư nhân tham gia dự án PPP giao thông đường bộgiai đoạn 2010 - 2017
Từ số liệu của các dự án PPP KCHT GTĐB thực hiện trong giai đoạn 2010 – 2017 có thể đưa ra những đánh giá chung nhất cho tình hình thu hút thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển KCHT GTĐB ở Việt Nam theo hình thức PPP như sau:
Mức độ kêu gọi vốn đầu tư tư nhân không đồng đều qua các năm
Năm 2013 là năm nhiều dự án PPP nhất (22 dự án trong đó 21 dự án BOT và 01 dự án BT với tổng mức đầu tư 52.179,342 tỷ đồng). Nguyên nhân cơ bản là do nhận thức PPP là kênh huy động vốn phát triển KCHT GTĐB đã khá thông suốt trong tư tưởng của Nhà nước, sự ra đời của Ban chỉ đạo PPP (năm 2012), hỗ trợ của tư vấn nước ngoài trong thực hiện dự án PPP.
Năm 2016 là năm có số dự án ít nhất bằng các năm 2010, 2011, 2012 với 02 dự án do mới triển khai hai Nghị định là Nghị định 15/2015 và Nghị định 30/2015
2 2 2
22 12
11 2
0
0 5 10 15 20 25
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
103
mặc dù trong kế hoạch trung hạn 2016 – 2020 có đưa ra 06 dự án sẽđược khởi công trong năm 2016.
Như vậy, trong giai đoạn 2010 – 2017, sự tham gia của khu vực tư nhân vào đầu tư phát triển KCHT GTĐB có xu hướng không phải tăng lên mà ngày càng giảm đi đặc biệt là năm 2017 không có dự án PPP được triển khai.
BOT là hình thức hợp đồng chính cho dự án giao thông đường bộ
Ưu điểm và phạm vi áp dụng của hình thức BOT đã được phân tích ở mục 2.1.5 của luận án là nguyên nhân lý giải cho điều này đồng thời chứng tỏ hình thức BT không thực sự hấp dẫn các nhà đầu tư. Hình thức BT về bản chất là đầu tư bằng nguồn vốn Nhà nước trả chậm trong khi ngân sách Nhà nước hạn hẹp, thỏa thuận đổi đất lấy hạ tầng không phù hợp bởi những lý do: giá đất lên cao quá mức so với giá trị thực khiến thị trường không ổn định [176]; người dân địa phương chống đối không giao mặt bằng để triển khai [12]... BOT lợi thế hơn là không hoặc ít sử dụng nguồn vốn Nhà nước (chỉ sử dụng để hỗ trợ dự án khả thi về tài chính), chủ yếu hoàn vốn đầu tư cho khu vực tư nhân thông qua kinh doanh công trình dự án.
Chưa hấp dẫn được nhà đầu tư nước ngoài
Mặc dù quy định của pháp luật Việt Nam cho phép và khuyến khích các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư vào lĩnh vực KCHT GTĐB Việt Nam như Luật đầu tư 2014, Nghị định 108/2009/NĐ-CP, Nghị định 15/2015/NĐ-CP, ... nhưng có thể thấy trong giai đoạn 2010 – 2017 vẫn chưa có nhà đầu tư nước ngoài nào muốn vào đầu tư, họ chưa coi đây là lĩnh vực hấp dẫn để đầu tư. Điều này được giải thích trên cơ sở những quan ngại mà Nhà đầu tư nước ngoài đưa ra ngoài những khó khăn chung như các Nhà đầu tư trong nước (thiếu cơ chế đấu thầu công khai, minh bạch, xung đột giữa các cơ quan quản lý Nhà nước, chế độ thuế, bảo lãnh…) đó là: (i) Quy định pháp luật, chính sách của Việt Nam thay đổi nhiều; (ii) Mức tín nhiệm quốc gia chưa cao; (iii) Công tác giải phóng mặt bằng quá phức tạp, không kiểm soát được giá thành và tiến độ. Các nhà đầu tư nước ngoài yêu cầu Chính phủ cần chia sẻ các rủi ro thuộc về chính sách do Chính phủ quản lý, trong đó các rủi ro nhất thiết cần có bảo lãnh của Chính phủ hoặc bên thứ 3 gồm: (i) Rủi ro về doanh thu; (ii) Rủi ro về khả năng chuyển đổi ngoại tệ; (iii) Rủi ro về thực hiện trách nhiệm của Chính phủ; (iv) Rủi ro về tiến độ và chi phí giải phóng mặt bằng. Mặt
104
khác, nhà đầu tư nước ngoài tỏ ra không hài lòng với sự quan liêu và không minh bạch, sự thiếu hiểu biết của cán bộ trong các giao dịch tài chính dự án [160]; hạn chế trong nhận thức về khung pháp lý từ cấp trung ương đến địa phương dẫn đến sự không thống nhất trong cách hiểu cũng như trong triển khai thực hiện; hồ sơ thực hiện các dự án PPP theo đúng nghĩa ở Việt Nam là rất ít; các thông tin và quảng bá cho hoạt động PPP ở Việt Nam còn nghèo nàn và không thực sự hiệu quả.
Chỉ định thầu vẫn là hình thức đấu thầu chính để lựa chọn nhà đầu tư Chỉ định thầu nhà đầu tư thực hiện dự án BOT không được khuyến khích áp dụng trên thế giới do hạn chế khả năng cạnh tranh, không thúc đẩy nhà đầu tư nâng cao hiệu quả đầu tư cũng như không có cơ hội để lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực phù hợp nhất để thực hiện dự án. Thực tế các dự án BOT ở Việt Nam giai đoạn vừa qua đều thực hiện hình thức chỉ định thầu mặc dù theo quy định “Đối với dự án trong danh mục dự án đã công bố có từ hai nhà đầu tư trở lên cùng đăng ký thực hiện thì phải tổ chức đấu thầu rộng rãi” [8]. Lý giải cho vấn đề này có 2 nguyên nhân chính:
Thứ nhất, các dự án đều thuộc loại dự án cấp bách được Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư.
Thứ hai, chỉ có một nhà đầu tư đăng ký sau khi hết thời hạn 30 ngày công bố danh mục dự án.
b) Những hạn chế, bất cập của hoạt động thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức PPP ở Việt Nam
Về phía Nhà nước
Cam kết về mặt chính trị đối với đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức PPP
Định hướng tạo mọi điều kiện và nguồn lực để thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân đã được nêu rõ trong các văn kiện, Nghị quyết và văn bản chỉ đạo của Đảng, Nhà nước và Chính phủ. Tuy nhiên, các định hướng, đường lối chưa được cụ thể hóa bằng hành động trong quá trình lựa chọn dự án tốt, ưu tiên phân bổ vốn đầu tư công và nhân sự phù hợp để triển khai.
Hoạch định phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức PPP
105
Đầu tư KCHT GTĐB theo hình thức PPP được Đảng và Nhà nước Việt Nam khuyến khích phát triển. Tuy nhiên, cũng giống như nhiều quốc gia khác trên thế giới, Việt Nam không có chiến lược, quy hoạch, kế hoạch riêng cho phát triển dự án đầu tư theo hình thức PPP trong xây dựng hạ tầng GTĐB. Chiến lược phát triển dự án PPP GTĐB được lồng ghép trong chiến lược chung về giao thông vận tải, giao thông đường bộ và PPP của Nhà nước.
Các quy hoạch ngành giao thông vận tảithường được lập trên cơ sở các quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch sử dụng đất. Tuy nhiên, các quy hoạch này chưa đáp ứng yêu cầu định hướng chủ đạo cho quy hoạch giao thông nên ảnh hưởng đến chất lượng quy hoạch giao thông, trong một số trường hợp có thể nói là sớm bị lạc hậu.
Tính đồng bộ trong triển khai quy hoạch giữa các ngành, lĩnh vực, giữa quy hoạch chuyên ngành với quy hoạch ngành chưa cao.
Cân đối nguồn lực thực hiện quy hoạch gặp nhiều khó khăn, không đáp ứng nhu cầu theo lộ trình đề xuất trong các quy hoạch.
Khung pháp lý cho hình thức PPP
Các văn bản pháp lý về PPP đã dần hoàn thiện. Tuy nhiên, do chưa có luật riêng về PPP nên trong quá trình lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện dự án còn phải phụ thuộc nhiều vào các Luật có liên quan, mà những Luật này khi xây dựng chưa hoàn toàn tính tới các yêu cầu cần thực hiện của dự án PPP.
Các hạn chế của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành thể hiện ở hình thức văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh; các quy định chưa đầy đủ, chưa phù hợp, chưa rõ ràng, cần bổ sung, điều chỉnh; chậm trễ trong việc bổ sung các quy định mới và điều chỉnh các quy định chưa phù hợp.
Một số quy định pháp luật về quản lý chất lượng, về thu phí, lựa chọn nhà đầu tư vẫn còn bất cập cần có nghiên cứu điều chỉnh cho phù hợp. Việc bổ sung, sửa đổi các quy định này chưa kịp thời. Trên thực tế, quá trình ban hành các thông tư hướng dẫn thực hiện Nghị định còn chậm.
Nhiều văn bản quy định không cụ thể dẫn đến nhiều cách hiểu, thiếu đồng bộ,
106
thống nhất giữa các quy định pháp luật có liên quan với đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT gây rất nhiều khó khăn cho các nhà đầu tư.
Tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư
Tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư hiện nay thực hiện theo Nghị định 30/2015/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư nhưng chưa có Thông tư hướng dẫn. Hồ sơ mời thầu các dự án PPP được xây dựng theo quy định của Nghị định này đưa ra các tiêu chí đánh giá hồ sơ dự thầu của các nhà đầu tư chưa phù hợp với thực tế triển khai.
Cơ chế chia sẻ rủi ro trong thực hiện dự án PPP
Chia sẻ rủi ro của Chính phủ đối với các rủi ro Chính phủ quản lý tốt hơn như doanh thu, tỷ giá hối đoái, chuyển đổi ngoại tệ... vẫn chưa đầy đủ trong khi chỉ số tín nhiệm của Việt Namchưa cao nên không hấp dẫn các nhà đầu tư nước ngoài.
Trạm thu phí và chính sách phí - Về đặt trạm thu phí
Hiện nay, có 88 trạm thu phí trên các tuyến quốc lộ, trong đó Bộ Giao thông vận tải quản lý 74 trạm (45 trạm đang thu, 29 trạm chưa thu thuộc các dự án đang đầu tư), Ủy ban nhân dân các tỉnh quản lý 14 trạm. Trong tổng số 88 trạm thu phí trên các tuyến quốc lộ, có 10 trạm (chiếm 11%) có khoảng cách 60 - 70 km do địa hình vị trí đặt trạm đảm bảo 70 km không thuận lợi. Có 20 trạm (chiếm 23%) có khoảng cách < 60 km và 03 trạm nằm ngoài phạm vi dự án BOT.
Nguyên nhân có một số trạm thu phí đặt chưa phù hợp là do quá trình địa phương tham gia ý kiến về vị trí đặt trạm thu giá chủ yếu giao cho các cơ quan chuyên môn chủ trì thỏa thuận; chưa tham vấn, lấy ý kiến các tổ chức xã hội nghề nghiệp, Hội đồng nhân dân, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đối tượng sử dụng đường mặc dù hiện nay chưa có quy định phải thực hiện việc tham vấn này. Ngoài ra, theo quy định, cho phép đặt trạm có cự ly nhỏ hơn 70 km nhưng việc tuyên truyền không tốt nên không nhận được sự ủng hộ của người sử dụng.
- Về hình thức thu phí
Hầu hết các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT không phải xây dựng
107
tuyến mới, chỉ là nâng cấp, cải tạo trên các tuyến đường hiện hữu vốn có nhiều đoạn giao cắt đồng mức. Do đó, chỉ có thể áp dụng hình thức thu phí hở (thu phí theo lượt), không thể áp dụng hình thức thu phí kín (thu phí theo chiều dài quãng đường thực đi).
Tính minh bạch việc thu phí thấp, người dân nghi ngờ, giám sát khó khăn, dễ nảy sinh hoạt động tiêu cực làm thất thoát doanh thu thu phí.
- Chính sách phí
Lập dự án PPP GTĐB hiện nay dựa trên thông tư chung quy định về mức phí do Bộ Tài chính ban hành và việc xác định mức phí sẽ ban hành cụ thể cho từng dự án cụ thể. Đối với đường cao tốc và các lĩnh vực đầu tư khác chưa có quy định về mức phí, gây ra sự thiếu chủ động trong xây dựng danh mục dự án và kêu gọi đầu tư của Bộ Giao thông vận tải.
Mức tăng phí không được xác định từ đầu mà cứ 03 năm, Bộ Tài chính mới xem xét một lần, điều này gây quan ngại cho các nhà đầu tư.
Lựa chọn dự án kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ phù hợp đầu tư bằng hình thức đối tác công tư
Các dự án giao thông đường bộ thực hiện theo hình thức PPP về cơ bản phù hợp với chiến lược, quy hoạch cũng như nhu cầu, định hướng phát triển kinh tế - xã hội và chủ trương của Đảng, Quốc hội, Chính phủ trong từng giai đoạn. Tuy nhiên, việc chưa có các tiêu chí, nguyên tắc và thứ tự ưu tiên đầu tư cũng như chưa tính đến đặc thù của từng phương thức đầu tư, của từng vùng miền dẫn đến việc lựa chọn các dự án chưa thực sự hợp lý.
Nguồn vốn góp của Nhà nước
Nguồn vốn Nhà nước sử dụng cho công tác chuẩn bị đầu tư và tham gia vào các dự án PPP không thể bố trí hoặc rất khó tiếp cận nên không có kinh phí để triển khai công tác chuẩn bị dự án và kêu gọi đầu tư. Mặc dù đã hình thành quỹ phát triển dự án (PDF) do Bộ Kế hoạch và Đầu tư quản lý nhưng nguồn vốn ban đầu của quỹ còn hạn hẹp và chưa có thông tư hướng dẫn nên chưa có dự án PPP trong lĩnh vực GTĐB tiếp cận được.
108
Tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước đối với các dự án PPP giao thông đường bộ
Ở Việt Nam, bộ máy quản lý Nhà nước đối với dự án PPP giao thông đường bộ gồm Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Ban chỉ đạo PPP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp, Bộ Tài nguyên môi trường, Ngân hàng Nhà nước, Kiểm toán Nhà nước, chính quyền địa phương các cấp. Hiện nay, có 51 Bộ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giao đơn vị trực thuộc làm đầu mối tổ chức triển khai về PPP như Bộ Giao thông vận tải thành lập Ban PPP, Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh thành lập phòng PPP thuộc Sở Kế hoạch và Đầu tư...
Tuy nhiên, các cơ quan quản lý Nhà nước còn thiếu kinh nghiệm quản lý và việc phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị chưa thực sự hiệu quả. Cán bộ theo dõi thực hiện dự án thiếu kinh nghiệm, đặc biệt là trong vấn đề chủ động lập dự án tìm kiếm nhà đầu tư, xác định và phân bổ rủi ro, đàm phán hợp đồng.
Bộ máy đầu mối, nhân sự thực hiện PPP tại các Bộ, ngành, địa phương chưa được rõ ràng, chủ yếu là kiêm nhiệm và năng lực chưa đáp ứng yêu cầu. Công tác đào tạo, tăng cường năng lực về đầu tư theo hình thức PPP chưa được quan tâm bố trí đúng mức. Ngoài ra, tư duy ngại thay đổi, tư tưởng “ỷ lại” nguồn vốn đầu tư công vẫn còn tồn tại trong một bộ phận không nhỏ cán bộ thuộc cơ quan quản lý Nhà nước.
Minh bạch thông tin dự án và công tác truyền thông
Chương trình PPP hiện nay vẫn còn thiếu các công cụ và chế tài yêu cầu minh bạch hóa các thông tin dự án PPP (từ bước nghiên cứu, lập dự án đến giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư và thực hiện) một cách rõ ràng, kịp thời nhằm tăng cường công tác xúc tiến đầu tư cũng như giám sát, đánh giá từ các cấp quản lý và cộng đồng.
Công tác tuyên truyền về sự cần thiết phải đầu tư dự án GTĐB theo hình thức PPP trong bối cảnh nguồn lực từ ngân sách Nhà nước còn khó khăn: tính tích cực, hiệu quả của dự án đầu tư theo hình thức PPP; giải thích và làm rõ mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân đối với các dự án còn phân tán,
109
thiếu sự thống nhất dẫn đến những cách hiểu khác nhau trong khai thác, vận hành các công trình.
Về phía khu vực tư nhân
Khu vực tư nhân tham gia vào các dự án PPP giao thông đường bộ chủ yếu là doanh nghiệp trong nước. Nhiều nhà đầu tư chưa am hiểu sâu về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, chưa xem xét, lượng hóa rủi ro, đồng thời hạn chế về kinh nghiệm quản lý đầu tư, vận hành khai thác hoặc một số nhà đầu tư vì mục tiêu lợi nhuận nên trong quá trình thực hiện còn một số tồn tại, hạn chế.
Về năng lực tài chính: đây là yếu tố quan trọng, có tính chất quyết định đối với việc triển khai các dự án PPP GTĐB. Tuy nhiên, năng lực này ở các nhà đầu tư tư nhân Việt Nam còn rất hạn chế và đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến dự án chậm tiến độ, thậm chí có dự án không thể thực hiện được phải chuyển nhà đầu tư.
Về năng lực chuyên môn: còn hạn chế ở khâu lựa chọn nguồn lực tối ưu. Các nhà đầu tư thường có khuynh hướng tự sử dụng nguồn nhân lực, trang thiết bị máy móc của mình sẵn có mà không tính đến năng suất lao động và hiệu quả cũng như tính chất khác biệt khi thực hiện dự án PPP.
Về năng lực quan hệ: các nhà đầu tư đều gặp khó khăn khi duy trì và phát triển mối quan hệ với các cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền và bên cho vay bởi vì khi áp dụng hình thức này vào đầu tư phát triển KCHT GTĐB ở Việt Nam còn đang gặp những vướng mắc, tồn tại nhất định; cán bộ của cơ quan quản lý Nhà nước và bên cho vay còn ít kinh nghiệm để thực hiện dự án PPP.
Về năng lực quản lý: nhiều dự án chậm tiến độ, không đảm bảo chất lượng, gây thất thoát, lãng phí lớn trong quá trình đầu tư do sự yếu kém về lập kế hoạch tài chính, tiến độ, chất lượng, nhân lực và rủi ro.
Về kinh nghiệm thực hiện dự án PPP: các nhà đầu tư đa phần đều thiếu kinh nghiệm thực hiện dự án PPP vì hình thức đối tác công tư còn khá mới mẻ ở Việt Nam, số lượng dự án KCHT GTĐB thực hiện theo hình thức này chưa thực sự nhiều để có được những kinh nghiệm nhất định từ thực tế thực hiện các dự án đó.