CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN
2.1. Đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ
2.1.5. Hình th ức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ
a) Lợi ích và hạn chế của hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ
Lợi ích của đầu tư PPP
Nhiều quốc gia, bao gồm cả các nước phát triển và các nước đang phát triển sử dụng hình thức PPP như là một công cụ để nâng cao hiệu quả các dịch vụ công
48
và giảm bớt gánh nặng tài chính cho Chính phủ. Hình thức PPP có ý nghĩa hơn đối với các quốc gia có ngân sách hạn chế và nợ công lớn như Việt Nam.
Một là, giúp Chính phủ giảm chi tiêu công, do vậy duy trì mức nợ công phù hợp.
Chính phủ không phải trả một số tiền lớn đầu tư trong một thời gian ngắn;
thay vào đó, Chính phủ sẽ trả thành nhiều lần trong thời gian dài hoặc bằng cách nào đó thông qua người sử dụng hoàn trả số tiền đầu tư cho nhà đầu tư trong thời gian dài.
Hai là, tận dụng được những thế mạnh khu vực tư nhân để mang lại KCHT tốt hơn với chi phí hợp lý.
Khu vực tư nhân có khả năng cung cấp KCHT GTĐB với chi phí hợp lý nhờ lợi thế quy mô, năng lực quản trị, kinh nghiệm, bí quyết công nghệ tốt. Hình thức đầu tư này cho phép nhiều bên cùng tham gia kiểm soát (Nhà nước, khu vực tư nhân, bên cho vay và người sử dụng dịch vụ). Hiệu quả đầu tư sẽ được nâng lên nhờ sự quản lý chặt chẽ, thường xuyên của khu vực tư nhân, giảm thời gian xây dựng dẫn đến KCHT sớm được đưa vào sử dụng và qua đó cũng giúp tiết giảm chi phí.
Ba là, sử dụng hình thức PPP cho phép Chính phủ và khu vực tư nhân chia sẻ rủi ro.
Việc chia sẻ rủi ro giữa các bên trong dự án được dựa trên một nguyên tắc nhất định, đó là rủi ro sẽ được quản lý bởi bên có thể quản lý chúng tốt hơn. Về cơ bản, những rủi ro có thể dự kiến và tính toán sẽ được đưa vào kế hoạch tài chính và hợp đồng; những rủi ro khác không thể được tính toán sẽ được thảo luận thông qua đàm phán. Thông thường, Nhà nước sẽ là bên có trách nhiệm giải quyết những rủi ro liên quan tới cộng đồng, môi trường do tiếng nói của Nhà nước “có trọng lượng”
hơn đối với các đối tượng đó. Nhà đầu tư có trách nhiệm xử lý những rủi ro liên quan tới quản lý, sử dụng đồng vốn.
Bốn là, nâng cao hiệu quả và chất lượng kết cấu hạ tầng giao thông giao thông đường bộ.
Hình thức đầu tư PPP phá vỡ sự độc quyền của Nhà nước trong việc cung cấp KCHT GTĐB, qua việc tạo ra một thị trường cạnh tranh hơn. Vì vậy, nâng cao
49
hiệu quả đầu tư và chất lượng dịch vụ là điều kiện tiên quyết cho các nhà đầu tư tồn tại và phát triển.
Năm là, tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân.
Với việc tham gia vào cơ chế PPP, khu vực tư nhân có được nhiều cơ hội đầu tư mang tính dài hạn hơn, ít rủi ro hơn với sự bảo đảm của Nhà nước. Từ đó, tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân, thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của địa phương cũng như tạo ra nhiềucông ăn việc làm hơn cho người lao động.
Hạn chế của đầu tư PPP
Bên cạnh những lợi ích mà PPP mang lại thì bản thân nó cũng có những điểm hạn chế cần được nhìn nhận [29].
Một là, sự khó chấp nhận về phương diện chính trị.
PPP cho phép tư nhân đầu tư vào KCHT GTĐB mà trước đây là độc quyền của Nhà nước nên nhiều người lo sợ rằng Nhà nước sẽ bị mất đi sự kiểm soát toàn diện đối với cung cấp KCHT với việc giảm đi sự can thiệp và mức độ ảnh hưởng.
Hai là, mức độ thành công không cao nếu hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh, ít ổn định và vẫn còn những mâu thuẫn.
Khả năng của Nhà nước trong việc xác định môi trường thể chế cần thiết và khuyến khích được tham gia đầu tư từ tư nhân cũng như cam kết lâu dài về chính trị của Nhà nước cho PPP là yếu tố chính quyết định sự thành công của dự án PPP phát triển KCHT.
Ba là, hạn chế về năng lực của khu vực tư nhân để tham gia vào các dự án kết cấu hạ tầnggiao thông đường bộ.
Năng lực của khu vực tư nhân (tài chính, công nghệ, kỹ thuật…) chưa đáp ứng được yêu cầu của Nhà nước trong thực hiện các dự án PPP GTĐB để có thể tiến hành hợp tác đảm bảo hoàn thành dự án.
b) Các hình thức đối tác công tư được sử dụng trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ
Theo kinh nghiệm của thế giới
Trong lĩnh vực giao thông đường bộ, phổ biến nhất là các hợp đồng BOT, BT trong khi hợp đồng BOO và hợp đồng O&M ít phổ biến hơn (Bảng 2.1).
50
Bảng 2.1: Các hình thức hợp đồng PPP sử dụng phổ biến cho các lĩnh vực giao thông theo kinh nghiệm thế giới
Lĩnh vực Phân ngành
Loại hợp đồng PPP điển hình
Minh họa áp dụng ở các nước
Đường bộ
Xây dựng và kinh doanh các tài sản cố định trong lĩnh vực giao thông như đường bộ, đường cao tốc, cầu, đường hầm…
BOT, BT
Số liệu thống kê trên thế giới từ 1985 – 2004 cho thấy1:
- Hợp đồng sử dụng phổ biến nhất trong xây dựng đường bộ, cầu và đường hầm là BOT và BT.
- BOO và hợp đồng O&M ít khi được áp dụng
Đường hàng không
Cung cấp dịch vụ:
bán vé, an ninh sân bay, cứu hỏa…
O&M
Thông tin về các sân bay tại các quốc gia Châu Âu chỉ ra rằng tất cả các sân bay có lưu lượng giao thông lớn được quản lý bởi khu vực tư nhân2.
Xây dựng và kinh doanh các tài sản cố định như đường băng, các công trình phụ trợ sân bay…
BOT
Tại các quốc gia có mức thu nhập thấp và trung bình, BOT là hợp đồng phổ biến cho các dự án xây dựng sân bay mới3. Hợp đồng O&M thường ít phổ biến hơn.
Đường sắt
Xây dựng và kinh doanh các tài sản cố định như nhà ga đường sắt, đường sắt…
BOT, BTL
- Khu vực Đông Nam Á và Thái Bình Dương, BOT là phổ biến nhất đặc biệt cho các dự án mới4. - Mô hình BTL được sử dụng cho các dự án đường sắt ở Hàn quốc5. Đường
thủy
Xây dựng và kinh doanh các tài sản cố định như cảng, kênh
BOT/BOO
- Số liệu thống kê của Ngân hàng thế giới từ năm 1990 – 2011 chỉ ra BOT được sử dụng phổ biến (180
51 đào, cảng phức hợp…
dự án), BOO ít phổ biến hơn (21 dự án)6.
- Trong những năm gần đây Chính phủ tại nhiều quốc gia đã thừa nhận những lợi ích của việc phát triển cảng theo hình thức BOT7. BOT thường được sử dụng cho các dự án xây dựng cảng mới8.
Hệ thống giao thông công cộng: giao thông bằng phà, bến phà…
BOT
Theo thông lệ quốc tế, giao thông bằng phà được vận hành hoàn toàn bởi khu vực tư nhân theo các quy định của cơ quan Nhà nước. Tuy nhiên, BOT có thể áp dụng khi có sự đầu tư đáng kể về KCHT trên đất – có khả năng cần tới sự hỗ trợ từ Chính phủ9.
1. Nguồn: Federal Highway Administration (2007), Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships in the United States,Final Report Work Order 05- 002.
2. Nguồn: Albalate (2012). “Beyond pure public and pure private management models: Mixed firms in the European Airport Industry”
3. Nguồn World Bank, PPIAF database, 2012;
http://www.ppptransport.eu/docs/presentations/farrell airports.pdf
4. Nguồn: ADB and World Bank, PPAIF, “Best practices for private sector investment in railways”, 2006
5. Nguồn: Kim, J., H., (2005), “Effective implementation of BTL projects in Korea”
6. Nguồn: Turpin, F., M., (2013), “ PPP in ports, landlord port model”
7. Nguồn: World Bank, PPIAF, “Port Reform Toolkit, Module 3, Alternative port management structures and ownership models”,
8. Nguồn: World Bank, PPIAF, “Port Reform Toolkit, Module 4, Legal tools for port reform”
9. Nguồn: World Bank, PPIAF, (2014), “Caribbean infrastructure PPP roadmap”
52
Đối với Việt Nam
Ở Việt Nam, Nghị định 63/2018/NĐ-CP hiện nay là văn bản pháp lý chính và mới nhất quy định các hình thức hợp đồng PPP với 07 loại gồm: hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT), hợp đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh (BTO), hợp đồng xây dựng – chuyển giao (BT), hợp đồng xây dựng – sở hữu – kinh doanh (BOO), hợp đồng xây dựng – chuyển giao – thuê dịch vụ (BTL), hợp đồng xây dựng – thuê dịch vụ - chuyển giao (BLT), hợp đồng kinh doanh – quản lý (O&M) để phát triển KCHT. Áp dụng hình thức nào cho từng lĩnh vực giao thông đảm bảo phù hợp và phát huy hết được hiệu quả phụ thuộc vào đặc điểm của từng loại hợp đồng (Bảng 2.2).
Bảng 2.2: Mô tả các đặc điểm quan trọng của các hình thức hợp đồng PPP
Loại hợp đồng
Quyền sở hữu tài sản
Trách nhiệm đầu tư
Bên chịu rủi ro
Thời hạn hợp đồng (năm) BOT, BTO Nhà nước Tư nhân/Nhà nước Tư nhân/Nhà nước 15 – 30
BT Nhà nước Tư nhân Nhà nước
BTL/BLT Nhà nước Tư nhân/Nhà nước Tư nhân/Nhà nước 10 – 20
BOO Tư nhân Tư nhân Tư nhân 20 – 30
O&M Nhà nước Nhà nước Tư nhân/Nhà nước 02 – 05 Cụ thể, trong xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị hoặc một số công trình công cộng thì hình thức BT là phù hợp. Trong xây dựng một số công trình làm trụ sở của cơ quan Nhà nước hoặc đơn vị sự nghiệp công thì hình thức BTL, BLT là phù hợp. Đối với lĩnh vực xây dựng KCHT GTĐB, BOT hoặc BTO là một lựa chọn khá phù hợp cả về phía Nhà nước và khu vực tư nhân. Điều này được giải thích dựa trên những điểm mạnh tiềm năng của hình thức BOT [10]. Các thỏa thuận BOT thường có xu hướng giảm bớt rủi ro tài chính cho đối tác tư nhân vì thông thường chỉ có một khách hàng là Chính phủ. Tuy nhiên, đối tác tư nhân phải giữ được lòng tin rằng các thỏa thuận mua dịch vụ sẽ được thực hiện một cách nghiêm túc [39]. Giao dịch BOT điển hình được trình bày ở hình 2.5.
53
DỊCH VỤ
Hình 2.5: Giao dịch BOT điển hình