4.3. Các khuy ến nghị nhằm thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam theo hình thức PPP
4.3.2. M ột số khuyến nghị đối với các b ên liên quan trong d ự án PPP
Để đưa ra các khuyến nghị phù hợp và khả thi cho thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức PPP ở Việt Nam, tác giả dựa trên kết quả đánh giá thực trạng thu hút khu vực tư nhân vào lĩnh vực KCHT GTĐB hiện nay và từ kết quả nghiên cứu định lượng các nhân tố ảnh hưởng đến ý định đầu tư của khu vực tư nhân theo bốn bên liên quan chính trong một dự án PPP đó là khu vực Nhà nước, khu vực tư nhân, bên cho vay và người sử dụng dịch vụ vì đây là 04 bộ phận cơ bản, không thể thiếu để cấu trúc nên hình thức PPP và không có hỗ trợ từcác đối tượng này có thể gây ra độ rủi ro cao cho dự án PPP.
a) Đối với Nhà nước
Nhà nước đóng một vai trò quan trọng trong việc phát triển và quản lý một dự án PPP GTĐB với bốn vai trò cụ thể: Khởi xướng đối tác công tư; Đối tác trong hợp đồng PPP; Hỗ trợ khu vực tư nhân; Quản lý sự phát triển của PPP. Những hỗ trợ của Nhà nước trong việc tạo ra môi trường kinh doanh thuận lợi sẽ thu hút sự quan tâm của khu vực tư nhân.
56%
15%
4%
18%
7%
Đường bộ Hàng hải Đường thủy Hàng không Đường sắt
124
Đảm bảo sự cam kết về mặt chính trị đối với sự phát triển của hình thức PPP.
Quan hệ đối tác trong dự án PPP với cam kết về mặt chính trị của Nhà nước tạo ra những lợi ích đáng kể và bền vững cho công chúng bởi vì chính trị liên quan mật thiết đến xây dựng và thực hiện cải cách công cộng. Một quyết định chính trị cho quan hệ đối tác trong dự án PPP sẽ giúp cho Nhà nước tạo ra môi trường thuận lợi và đưa ra các bảo lãnh cụ thể cho dự án đối với những rủi ro nhất định. Những thay đổi đột ngột từ phía Nhà nước khiến khu vực tư nhân gặp nhiều rủi ro không mong muốn. Do đó, trong bối cảnh Việt Nam với kinh nghiệm hạn chế cũng như cơ cấu pháp lý chưa thực sự đầy đủ và thuận lợi thì cam kết chính trị bền vững sẽ giúp củng cố niềm tin cho khu vực tư nhân.
Xây dựng chiến lược, quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầnggiao thông đường bộ theo hình thức đối tác công tư phù hợp với nguồn lực của nền kinh tế trong từng giai đoạn nhất định.
Để huy động và sử dụng nguồn vốn cho phát triển GTĐB một cách có hiệu quả và để tạo động lực cho sự tham gia của khu vực tư nhân thì Việt Nam cần có một chiến lược phát triển giao thông phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội và chiến lược phát triển ngành đồng thời đưa ra những mục tiêu phát triển rõ ràng:
- Phát triển KCHT GTĐB một cách đồng bộ, có trọng tâm trọng điểm tạo nên mạng lưới hoàn chỉnh, liên hoàn, liên kết giữa các phương thức vận tải, giữa các vùng lãnh thổ, giữa đô thị và nông thôn trên phạm vi toàn quốc.
- Đẩy mạnh xã hội hóa trong đầu tư phát triển KCHT GTĐB thông qua hình thức đối tác công tư. Huy động tối đa mọi nguồn lực để đầu tư phát triển GTĐB.
Trên cơ sở định hướng chiến lược phát triển KCHT GTĐB thì cần xây dựng quy hoạch giao thông vận tải đường bộ phù hợp với nhu cầu, định hướng phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử dụng đất của đất nước, các vùng kinh tế cũng như chủ trương của Đảng, Nhà nước trong từng giai đoạn cụ thể.
Thông qua quy hoạch giao thông đường bộ, khu vực tư nhân nắm bắt được kế hoạch phát triển GTĐB, đánh giá được khả năng thu hồi vốn, tạo lợi nhuận của dự
125
án PPP GTĐB. Do vậy, quy hoạch giao thông chi tiết, khoa học, nhất quán góp phần thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án GTĐB.
Xây dựng các chính sách cho thực hiện dự án giao thông đường bộ theo hình thức đối tác công tư với mục tiêu, phạm vi và nguyên tắc rõ ràng
Chính sách phần lớn được xem như một yếu tố chính trị và lập pháp, sự hiện diện của chính sách cho dự án PPP sẽ cho phép sự tồn tại thực tế của một khuôn khổ pháp lý cho phép khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân tham gia vào dự án PPP.
Xây dựng chính sách là cần thiết để đặt lộ trình cho triển khai thực hiện hình thức đối tác công tư vào phát triển dự án GTĐB. Không có các chính sách sẽ không có cơ chế để cho phép hiện thực hóa các dự án cụ thể.
Kinh nghiệm với PPP trên toàn thế giới, cho thấy sẽ rất hữu ích nếu có khung chính sách PPP để tạo điều kiện thuận lợi cho việc lập kế hoạch và thực hiện, đồng thời mang lại sự tự tin và hiểu biết trong tất cả những người tham gia vào quá trình PPP. Điều này bao gồm cả đối tác công và tư. Nói chung tất cả các nước đã bắt tay vào quá trình PPP theo cách đó. Khung chính sách cung cấp một bộ quy tắc mang lại sự tự tin cho cả khu vực nhà nước – đối tượng phải thi hành đầy đủ các quy tắc và khu vực tư nhân – đối tượng phải đầu tư thời gian và tiền bạc và nhằm đảm bảo rằng cả hai sẽ đạt được, trong giới hạn chấp nhận được, mục tiêu của họ.
Khung chính sách PPP là một công cụ phát triển; nó không nên được xem như là một ý tưởng. Sự đúng đắn của chính sách sẽ được cảm nhận trong trung và dài hạn. Do đó nó sẽ được phát triển với một quy trình dài hạn và có sự cải tiến phù hợp với kinh nghiệm từ việc thực hiện chương trình PPP.
Thứ nhất, mục tiêu của chính sách
Chính sách PPP nên bắt đầu bằng việc xác định mục tiêu rõ ràng:
- Đáp ứng nhu cầu đầu tư khi nguồn vốn bị hạn chế từ phía Nhà nước.
- Cho phép đầu tư nhiều hơn vào KCHT GTĐB, bằng cách sử dụng tài chính tư nhân.
- Đạt được hiệu quả đầu tư trong việc cung cấp KCHT GTĐB. - Nâng cao trách nhiệm trong việc cung cấp KCHT GTĐB. - Khai thác sự đổi mới và hiệu quả của khu vực tư nhân.
126
- Kích thích tăng trưởng và phát triển trong nước. Thứ hai, phạm vi của chính sách
Nhà nước nên ràng buộc phạm vi của chương trình PPP cùng các loại dự án hoặc hợp đồng cụ thể với mục đích tập trung vào những dự án có nhiều khả năng đạt được tốt nhất mục tiêu của Nhà nước và hiệu quả đầu tư.
Thứ ba, các nguyên tắc trong chính sách
Các chính sách cần đặt ra các nguyên tắc mà theo đó các dự án PPP sẽ được thực hiện. Những nguyên tắc này đặt ra các tiêu chuẩn gắn với trách nhiệm thực hiện dự án PPP.
- Sự chắc chắn về mặt pháp lý - tuân thủ các luật và quy định liên quan.
- Công bằng - tạo ra một sân chơi bình đẳng cho tất cả các nhà đầu tư tư nhân, không có bất kỳ phân biệt đối xử.
- Minh bạch – cho phép các nhà đầu tư tư nhân và công chúng tiếp cận các thông tin của dự án theo các giai đoạn của chu trình dự án.
- Cạnh tranh - không có bất kỳ hạn chế nào về tham gia đấu thầu.
- Tuân thủ hợp đồngđã ký kết - bảo đảm quyền và lợi ích của các bên đối với PPP thỏa thuận.
- Hỗ trợ cùng có lợi - hợp tác công bằng và cùng có lợi của các bên thỏa thuận PPP.
Thiết lập khung pháp lý toàn diện cho hình thức đối tác công tư (PPP)
Khung pháp lý đầy đủ và thuận lợi là điều kiện tiên quyết cho thực hiện dự án PPP và nó cho phép tất cả các bên tham gia dự án hướng tới thực hiện thành công dự án.
Khung pháp lý có cấu trúc tốt, đảm bảo tính nhất quán và rõ ràng không chỉ làm tăng sự sẵn sàng tham gia của khu vực tư nhân vào phát triển KCHT mà còn tăng lợi ích cho Chính phủ bằng cách đảm bảo rằng các dự án hoạt động có hiệu quả. Khung pháp lý đảm bảo phân bổ rủi ro thích hợp và tránh đi những tham nhũng tiềm ẩn trong quá trình thực hiện dự án PPP. Một hệ thống giải quyết tranh chấp đầy đủ sẽ giúp đảm bảo sự ổn định trong các thỏa thuận PPP. Các quy tắc, quy định và hướng dẫn tham khảo phù hợp liên quan đến hình thức PPP đã được thiết lập tốt
127
ở một số nước phát triển (ví dụ: Vương quốc Anh, Úc, Canada, Nam Phi…) để tạo điều kiện áp dụng hiệu quả phương pháp tiếp cận PPP.
Kinh nghiệm ở một số nước phát triển PPP với khuôn khổ pháp lý yếu cho thấy, sửa đổi các quy tắc và quy định cụ thể liên tục có thể dẫn đến kết quả không như mong đợi. Do đó, thiết lập các quy tắc rõ ràng nhưng ổn định sẽ mang lại lợi ích từ việc phát triển kinh nghiệm quốc tế trong việc điều tiết các lĩnh vực KCHT và thực hiện các chương trình PPP.
Thất bại của các dự án PPP ở những nước trên thế giới xảy ra khi các trách nhiệm trong Chính phủ về phát triển PPP không được mô tả rõ ràng, quy trình lựa chọn đối tác tư nhân mơ hồ, quy trình xử lý các đề xuất dựán không được yêu cầu từ nhà đầu tư tư nhân không được xác định và nội dung của thỏa thuận PPP không được xác định rõ.
Ban hành Luật PPP
Hiện nay ở Việt Nam, quy định về đầu tư theo hình thức đối tác công tư mới dừng lại ở mức Nghị định nên tính ổn định chưa cao; chưa có các thông tư hướng dẫn Nghị định về đối tác công tư như lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và quyết định chủ trương đầu tư, lập; thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi, hợp đồng dự án… Vì vậy, Nhà nước cần tiếp tục rà soát, sửa đổi bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hình thức đầu tư đối tác công tư có tính đến đặc thù của hình thức đầu tư này, phù hợp với thông lệ quốc tế và điều kiện của Việt Nam; đặc biệt nhanh chóng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, thể chế chính sách điều chỉnh các khoảng trống pháp lý hiện nay; sớm tổng kết, xây dựng và ban hành Luật đối tác công tư. Luật đối tác công tư nhằm khắc phục các hạn chế, vướng mắc của hệ thống pháp luật hiện hành để tạo cơ sở pháp lý cao nhất, thống nhất, đồng bộ cho hoạt động xã hội hóa nói chung và đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông nói riêng; tạo hành lang pháp lý đủ mạnh để bảo đảm hai bên Nhà nước và tư nhân thực hiện đúng nghĩa vụ hợp đồng, quyền và lợi ích của khu vực tư nhân cũng được đảm bảo cao nhất từ đó thu hút được khu vực tư nhân tham gia vào lĩnh vực đòi hỏi vốn lớn và rủi ro nhiều là KCHT GTĐB. Đồng thời khi đưa ra luật đối tác công tư, nó sẽ cung cấp thông điệp rõ ràng nhất về cam kết của chính phủ đối với
128
chương trình PPP, một yếu tố quan trọng quyết định khả năng thành công của các dự án PPP.
Trong luật đối tác công tư, ngoài việc xác định các lĩnh vực khác nhau và các phương thức PPP, luật pháp còn phác thảo các hình thức tổ chức cho các PPP; quy định cụ thể các cơ quan Nhà nước hoạt động với vai trò là đối tác khu vực công;
phân công trách nhiệm xác định và chuẩn bị dự án PPP; quy định các quy tắc, thủ tục và trách nhiệm đối với việc lựa chọn các đối tác khu vực tư nhân; mô tả quy trình xửlý các đề xuất dự án PPP không mong muốn; liệt kê các điều khoản và điều kiện chính của các thỏa thuận PPP; đưa ra các loại hỗ trợ tài chính của Chính phủ; và xác định nguyên tắc thu phí và chia sẻ rủi ro.
Ở nhiều quốc gia, chương trình PPP được hỗ trợ bởi một luật riêng như Đức, Pháp, Philippines, Indonesia, Thái Lan... Luật cho hình thức đối tác công tư là một lựa chọn chứ không phải một yêu cầu để phát triển chương trình PPP.
Đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất của Luật PPP với các đạo luật liên quan khác như Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Doanh nghiệp, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư công.
Ban hành các thông tư hướng dẫn thực hiện đầu tư theo hình thức đối tác công tư
Ngoài Luật, Nghị định thì cần ban hành các thông tư hướng dẫn thực hiện như: Thông tư hướng dẫn Nghị định về PPP; Thông tư hướng dẫn quản lý và sử dụng nguồn vốn PDF; Thông tư hướng dẫn lập hồsơ mời thầu, hồsơ yêu cầu cho dựán PPP; Thông tư hướng dẫn lập hồsơ mời sơ tuyển... Ngoài ra, các Bộ, ngành có thể xây dựng các thông tư ngành của riêng mình để cung cấp hướng dẫn về lĩnh vực cụ thể. Ví dụ, thông tư hướng dẫn phát triển KCHT giao thông theo hình thức PPP sẽ do Bộ Giao thông vận tải ban hành.
Ban hành các tài liệu hướng dẫn: như sách hướng dẫn, sổ tay, và các công cụ khác. Chúng được sử dụng để làm rõ và bổ sung các tuyên bố chính sách hoặc pháp luật.
Chuẩn hóa quy trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư và tài liệu hợp đồng Chính phủ cần chuẩn hóa quy trình đấu thầu, cung cấp các tài liệu đấu thầu chuẩn hóa và các hợp đồng mẫu cho một loạt các lĩnh vực KCHT. Các biện pháp
129
này có thể làm giảm đáng kể không chỉ chi phí đấu thầu cho khu vực tư nhân mà còn giảm chi phí đánh giá đấu thầu cho khu vực Nhà nước. Hơn nữa, thời gian đàm phán cũng có thểđược rút ngắn.
Chính phủ cần hạn chế việc lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu để đảm bảo tính cạnh tranh bởi vì cạnh tranh trong đấu thầu tạo cơ hội để chọn ra những đối tác tư nhân có năng lực và kinh nghiệm nhất cho việc cung cấp KCHT GTĐB bằng cách đề ra các giới hạn, các điều kiện và tiêu chí chặt chẽ đối với các trường hợp được áp dụng hình thức này và thực hiện nghiêm quy định, không để có các trường hợp ngoại lệ.
Quy định về phân bổ và chia sẻ rủi ro hợp lý giữa khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân
Tất cả các rủi ro tiềm tàng của dự án cần được xác định và đảm bảo phân bổ rủi ro thích hợp. Hình thức PPP không phải là phương thức đểNhà nước phát triển các dự án KCHT GTĐB bằng cách chuyển giao hết rủi ro cho khu vực tư nhân. Nhà nước nên thừa nhận tác động của rủi ro dự án đối với khu vực tư nhân và nhấn mạnh tầm quan trọng của việc không chuyển quá nhiều rủi ro cho đối tác này mà mỗi bên nên thực hiện rủi ro mà bên liên quan có thể ảnh hưởng. Trong dự án PPP đòi hỏi một sự xem xét rõ ràng về tất cả các rủi ro và những rủi ro này nên được phân bổnhư thế nào giữa các khu vực Nhà nước và tư nhân. Một nguyên tắc thường được tuân theo là phân bổ rủi ro cho các bên có vị trí tốt nhất để quản lý chúng.
Trong hợp đồng PPP sẽ phản ánh sự phân bổ rủi ro và các biện pháp giảm thiểu rủi ro khi được cho là phù hợp. Rủi ro không biến mất thông qua cơ cấu hợp đồng; nó chỉ đơn giản là phân bổ lại giữa các bên. Rủi ro liên quan đến thiết kế, công nghệ, xây dựng và hoạt động thường được phân bổ cho khu vực tư nhân, như vậy hiệu quảhơn để Chính phủ kiểm soát và quản lý chúng. Các rủi ro khác có thể được quản lý tốt hơn bởi khu vực Nhà nước, chẳng hạn như rủi ro vềmôi trường và ngoại hối, hoặc có thểđược chia sẻ, chẳng hạn như các rủi ro về nhu cầu hoặc thay đổi của pháp luật.
Lựa chọn đúng những dự án kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ phù hợp đầu tư bằng hình thức đối tác công tư
130
Điều quan trọng trong thực hiện chương trình PPP là xác định các dự án PPP phù hợp. Thách thức là chọn đúng các dự án và lĩnh vực mà khả năng đạt được thành công là thực tế. Về vấn đề này:
(i) Dự án phải là một dự án có nhu cầu kinh tế và xã hội rõ ràng.
(ii) Dự án phải liên quan đến các công nghệđã biết và thử nghiệm, trong khi đó phát triển một môi trường thuận lợi cho một thị trường của các nhà cung cấp tiềm năng mà họ sẽ tham gia vào quan hệđối tác.
(iii) Dòng thanh toán của dự án phải được đảm bảo rõ ràng.
Đàm phán lại hợp đồng và cơ chế giải quyết tranh chấp phải được đưa ra Điều này cho phép các sự kiện không lường trước được và các tranh chấp tiềm ẩn phát sinh trong suốt thời gian tồn tại của một dự án KCHT GTĐB sẽđược xử lý một cách kịp thời và vô tư. Bản chất dài hạn của các dự án KCHT GTĐB và những rủi ro tương đối cao mà các dự án này có thể làm cho khu vực tư nhân phải đàm phán lại hợp đồng trong suốt vòng đời của dự án. Do đó, có một nhu cầu rõ ràng và dứt khoát gồm các cơ chế tái đàm phán hợp đồng trong các thỏa thuận hợp đồng dài hạn. Các điều khoản hợp đồng điều chỉnh các trường hợp mà theo đó việc đàm phán lại sẽ được xem xét có thể giúp đảm bảo sự linh hoạt cần thiết cho sự thành công của các hợp đồng KCHT GTĐB dài hạn.
Ngoài ra, để duy trì mối quan hệ hợp đồng dài hạn giữa các đối tác công và tư, các cơ chế giải quyết tranh chấp bao gồm hòa giải hoặc dàn xếp, cần được nghiên cứu trước để tránh tranh chấp hợp đồng trước tòa án trọng tài trong nước.
Các cơ quan công quyền có thểđóng vai trò chủđạo trong việc thúc đẩy các cơ chế cho các bên đi đến một thỏa thuận tranh chấp ngắn gọn, bao gồm cả việc áp dụng luật thích hợp, cũng như bằng cách đưa ra các thỏa thuận giải quyết tranh chấp và điều khoản tranh chấp trong hợp đồng KCHT GTĐB.
Các cơ chế thích hợp để giải quyết tranh chấp cũng phải được cung cấp trong trường hợp không thể giải quyết được thỏa thuận hòa giải. Do KCHT GTĐB được coi là đầy rủi ro cho khu vực tư nhân với tuổi thọ dài và số vốn đầu tư lớn, họ cần phải được hỗ trợ bởi khảnăng giải quyết tranh chấp, được quy định trong hợp đồng và phù hợp với luật áp dụng. Khi luật pháp được củng cố vững chắc và củng cố bởi hệ thống tư pháp vô tư và hiệu quả, khu vực tư nhân có thể sử dụng tòa án dân sự