3.5. Các bi ến và thang đo
3.5.3. Thang đo hỗ trợ của khu vực Nhà nước
Thang đo hỗ trợ của khu vực Nhà nước bao gồm 11 biến quan sát trên cơ sở tổng quan các công trình nghiên cứu trong, ngoài nước và chỉnh sửa lại thuật ngữ cho phù hợp từ kết quả của nghiên cứu định tính. Các biến được đo lường bằng thang đo Likert 05 mức độ (Bảng 3.4)
Cam kết của Nhà nước
Cam kết là một trong những nguyên tắc cơ bản trong quan hệ đối tác. Cam kết của Nhà nước thể hiện sự kiên định, sự rất sẵn lòng để tìm kiếm các giải pháp cũng như đảm bảo các nguồn lực tốt nhất cho dự án nhằm đạt được mục tiêu cuối cùng của dự án PPP [93].
Phần lớn các nhà đầu tư mong đợi Nhà nước là một đối tác có năng lực trong thực thi các nghĩa vụ của mình đồng thời chứng minh được sự cam kết và ý chí mạnh mẽ của Nhà nước trong bảo vệ, khuyến khích và thúc đẩy hình thức PPP [103].
Thang đo Ký hiệu
1 Đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ là một ý tưởng tốt
AT1
2 Đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ là một ý tưởng đúng đắn
AT2
3 Nhà đầu tư thích ý tưởng đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầnggiao thông đường bộ
AT3
72
Hoạch định phát triển dự án PPP
Là việc xác định quan điểm, định hướng mục tiêu, giải pháp và nguồn lực cơ bản nhằm phát triển dự án đầu tư theo hình thức PPP trong xây dựng KCHT GTĐB, được thể hiện thông qua các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội quốc gia, ngành và địa phương với 03 nội dung cơ bản là xác định các quan điểm phát triển; mục tiêu phát triển; giải pháp và các nguồn lực cơ bản nhằm phát triển GTĐB theo hướng hiện đại, bền vững, hiệu quả và đảm bảo môi trường, phát huy tiềm năng thế mạnh của đất nước đồng thời đẩy mạnh xã hội hóa việc đầu tư phát triển KCHT GTĐB, huy động và sử dụng vốn cho phát triển hạ tầng GTĐB một cách hiệu quả, tạo động lực cho sự tham gia của khu vực tư nhân [18], [16], [32].
Xây dựng các chính sách cho thực hiện dự án PPP
Là tuyên bố của Nhà nước về mục đích sử dụng hình thức PPP như là một phương thức để cung cấp KCHT và các nguyên tắc chỉ đạo cho phương hướng hành động này [186], [188].
Chính sách cho thực hiện dự án PPP bao gồm:
- Mục tiêu của chương trình PPP: cho biết tại sao Nhà nước lại sử dụng hình thức PPP.
- Phạm vi của chương trình PPP: cho biết các loại dự án sẽ có trong chính sách PPP.
- Nguyên tắc thực hiện: các dự án PPP sẽ được thực hiện như thế nào để đảm bảo chương trình PPP đạt được mục tiêu đề ra.
Xây dựng chính sách là bước đầu tiên để Nhà nước thiết lập, cung cấp một khuôn khổ nhất quán cho phép khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân hợp tác để phát triển KCHT GTĐB. Chính sách chính là một tín hiệu rõ ràng từ phía Nhà nước cho khu vực tư nhân về sự coi trọng mô hình PPP.
Một cơ chế chính sách rõ ràng giúp cả Nhà nước và khu vực tư nhân hiểu được lý thuyết cốt lõi của PPP và Nhà nước sẽ cần phải làm gì để thực hiện được quá trình PPP.
Một cơ chế chính sách phù hợp có thể giải quyết được các vấn đề cụ thể, Nhà nước có thể phát triển các sáng kiến cải cách cần đạt tới để hợp lý hóa quá
73 trình thực hiện và tiến trình của dự án [160].
Một cơ chế chính sách mà khu vực tư nhân trông mong đó là: cho thấy lý do cơ bản cho việc sử dụng PPP của khu vực Nhà nước; các hướng dẫn từ phía Nhà nước sẽ sử dụng để lựa chọn, chuẩn bị và hợp đồng dự án PPP một cách nhất quán; xác định người phê duyệt cái gì và khi nào trong quá trình lựa chọn, chuẩn bị và đấu thầu; quy trình giải quyết các tranh chấp; hoạt động giám sát hợp đồng sau khi ký kết [84].
Thiết lập cơ quan chuyên trách quản lý PPP
Khu vực tư nhân dành nhiều sự quan tâm cho cơ quan chuyên trách quản lý PPP được thiết lập. Thiếu vắng đi các đơn vị này làm gia tăng sự nghi ngờ của họ về những điểm mạnh trong quản lý dự án PPP của khu vực Nhà nước [42].
Ngân hàng Thế giới xác định cơ quan chuyên trách quản lý PPP là "bất kỳ tổ chức nào được thiết lập để thúc đẩy hoặc cải thiện PPP, có nhiệm vụ quản lý thực hiện các dự án PPP” [184].
Cơ quan chuyên trách quản lý PPP còn được hiểu là một tập hợp cán bộ có kiến thức cụ thể về PPP được thành lập để điều phối tiến trình PPP và hỗ trợ các Bộ, ngành. Thông thường đơn vị này thành lập ở cấp Bộ, ngành, địa phương [40], [186].
Một bộ máy quản lý Nhà nước với các cơ quan chuyên trách quản lý PPP làm việc hiệu quả với các kỹ năng thương mại và luật pháp liên quan sẽ là một đơn vị hỗ trợ chính cho các nhà hoạch định chính sách và các cơ quan Nhà nước phát triển và tài trợ các dự án. Đây được đánh giá là bước quan trọng tạo ra một thông điệp mạnh mẽ, nhất quán và đáng tin cậy đối với khu vực tư nhân về năng lực và mức độ nghiêm túc của cơ quan quản lý Nhà nước, đồng thời cho phép phát triển các mối quan hệ đối tác bền vững và hiệu quả [142].
Một cơ quan chuyên trách quản lý PPP có kinh nghiệm và khả năng, có quyền lực và thẩm quyền cần thiết cho một quá trình đàm phán hiệu quả. Thiếu đi đơn vị này làm giảm sức mạnh của khu vực Nhà nước trong quản lý dự án KCHT [42].
Để đạt được thành công, các cơ quan chuyên trách quản lý PPP cần được hỗ trợ bởi những người có thẩm quyền nhất định và hỗ trợ chính trị đồng thời cần
74
phải có nguồn lực đầy đủ với các nhân viên có năng lực.
Giám sát và đánh giá thực hiện dự án PPP
Giám sát và đánh giá đối với dự án đầu tư theo hình thức PPP trong xây dựng KCHT GTĐB là tổng thể những hoạt động của cơ quan quản lý Nhà nước nhằm kịp thời phát hiện và xử lý những khó khăn, sai lệch cũng như cơ hội phát triển của dự án nhằm đảm bảo cho hoạt động của dự án tuân theo đúng định hướng, mục tiêu phát triển đề ra [18], [16], [46].
Hoạt động giám sát
Là việc thu thập và phân tích thông tin thường xuyên để theo dõi tiến độ của quá trình thực hiện dự án, kiểm tra sự tuân thủ và đưa ra những quyết định sáng suốt cho việc quản lý dự án [108].
Mục đích của hoạt động giám sát:
- Thực hiện nghĩa vụ pháp lý.
- Nâng cao quá trình thực hiện dự án.
- Nắm quyền kiểm soát.
- Phát hiện sai sót trong thực hiện dự án.
- Đối phó kịp thời và phù hợp đối với những sai sót và thay đổi so với kế hoạch.
Đối tượng của hoạt động giám sát: chi phí, thời gian, nguồn lực, chất lượng, rủi ro.
Các hệ thống giám sát nên được thiết lập trong giai đoạn lập kế hoạch để cho phép thu thập thông tin về tiến độ thực hiện có đạt được các mục tiêu trong quá trình thực hiện. Các báo cáo kết quả tiến độ thực hiện giúp đưa ra quyết định về việc can thiệp khi triển khai thực hiện dự án.
Hoạt động đánh giá
Là bước tiếp theo của giám sát để xử lý, sử dụng thông tin của hoạt động giám sát nhằm điều chỉnh, hoàn thiện và đổi mới các hoạt động dự án.
Đánh giá nhằm phục vụ cho các cơ quan quản lý Nhà nước hoàn thiện chiến lược, chính sách, luật pháp đối với dự án PPP trong lĩnh vực GTĐB do đó cần làm sáng tỏ sự phù hợp của dự án PPP này với chiến lược, quy hoạch phát triển giao thông vận tải đường bộ và nhu cầu nâng cao năng lực của nhà đầu tư [18].
75
Đánh giá cũng cần xác định mức độ thực hiện các mục tiêu đặt ra cho dự án PPP giao thông đường bộ về thu hút vốn tư nhân, hiệu quả đầu tư, chất lượng dự án hoàn thành và sự tác động của các dự án KCHT GTĐB tới sự phát triển mạng lưới giao thông đất nước cũng như sự phát triển của kinh tế đất nước [178].
Xác định dự án phù hợp đầu tư theo hình thức PPP
Không phải tất cả các dự án KCHT GTĐB đều phù hợp với hình thức PPP.
Nhà nước nên tiến hành nghiên cứu khả thi toàn diện để kiểm tra khả năng có thể áp dụng được hình thức PPP cho dự án KCHT GTĐB trước khi nó được thực hiện [123]. Tính khả thi của dự án phải đưa ra được các bằng chứng thể hiện điều đó.
Có 02 vấn đề đặc biệt quan trọng để lựa chọn đúng dự án [142]:
- Thứ nhất, Nhà nước phải đánh giá xem liệu dự án KCHT GTĐB có khả thi về tài chính theo hình thức PPP hay không. Điều này rất quan trọng vì phần lớn vốn vay của khu vực tư nhân trả cho bên cho vay từ doanh thu tạo ra bởi dự án.
- Thứ hai, Nhà nước phải đánh giá liệu người sử dụng dịch vụ có khả năng và sẵn lòng trả cho dịch vụ có sự tham gia của khu vực tư nhân.
Khả năng hợp tác tài chính của Nhà nước
Là phần tham gia của phần vốn Nhà nước giúp cho dự án khả thi về tài chính, hấp dẫn các nhà đầu tư, đảm bảo cho thực hiện và vận hành dự án [28], [12].
Phần vốn Nhà nước là một trong ba nguồn tài chính cho các dự án PPP.
Vốn này Nhà nước chi trả cho chi phí chuẩn bị dự án; hỗ trợ xây dựng công trình nhằm đảm bảo tính khả thi tài chính cho dự án; hỗ trợ xây dựng các công trình phụ trợ, bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư [42], [148]. Ngoài ra, với sự tham gia của phần vốn Nhà nước cũng rất hữu ích để có được sự ủng hộ của công chúng cho các dự án nhạy cảm về chính trị, dự án có tầm quan trọng chiến lược [79].
Bảo lãnh của Nhà nước
Các dự án PPP thường liên quan đến sử dụng các khoản bảo lãnh của Nhà nước. Đây là một hình thức can thiệp của Chính phủ nhằm giảm chi phí tài chính của các khoản rủi ro phải đối mặt bởi khu vực tư nhân từ đó khuyến khích được
76 khu vực tư nhân tham gia vào dự án PPP [111].
Sử dụng các khoản bảo lãnh của Nhà nước giúp thuyết phục khu vực tư nhân đầu tư vào KCHT GTĐB, cho phép Nhà nước có được KCHT GTĐB được xây dựng mà không phải trả bất cứ thứ gì ngay lập tức và tận dụng được kỹ năng và năng lực của khu vực tư nhân [112].
Khu vực tư nhân thường có trách nhiệm cao khi thực hiện dự án PPP, điều này phản ánh mức độ rủi ro cao hơn cho họ. Bảo lãnh từ phía Nhà nước được đánh giá là quan trọng cho khu vực tư nhân bởi nó có thể giảm đi mức độ rủi ro mà họ phải chịu [113]. Các khoản bảo lãnh bao gồm:
- Bảo lãnh doanh thu tối thiểu: Là việc Nhà nước cấp cho đối tác tư nhân một mức doanh thu tối thiểu ở giai đoạn nhượng quyền trong trường hợp mục tiêu doanh thu hoặc doanh thu tối thiểu không đạt được. Bảo lãnh này phù hợp với các dự án mà doanh thu có được từ thu phí không đủ bù đắp chi phí đầu tư [28], [12], [160].
- Bảo lãnh vốn vay: đảm bảo các khoản vay sẽ được trả nếu người đi vay không thể thanh toán. Bảo lãnh vốn vay của Nhà nước loại bỏ rủi ro đối với bên cho vay bằng cách chuyển rủi ro này hoàn toàn cho Nhà nước, cho phép khu vực tư nhân có được lãi suất vay ưu đãi hơn [28], [12], [178].
- Bảo lãnh chống rủi ro bất khả kháng: Chính phủ cho phép kéo dài thời gian nhượng quyền hoặc Chính phủ bù đắp tổn thất (bằng tiền mặt hoặc các hỗ trợ khác) cho đối tác tư nhân khi xảy ra rủi ro bất khả kháng (các sự kiện xảy ra không nằm trong dự kiến và ngoài tầm kiểm soát của các bên như thiên tai, chiến tranh, ô nhiễm hạt nhân, sinh học…) hoặc xem xét mua lại dự án trong trường hợp bất khả kháng kéo dài [12], [31].
- Bảo lãnh tỷ giá hối đoái: Là bảo lãnh chuyển đổi thu nhập từ nội tệ sang ngoại tệ khi cấp vốn dự án bằng ngoại tệ nhưng doanh thu bằng tiền đồng [12], [28], [178].
Kinh nghiệm của khu vực Nhà nước về PPP
Khu vực Nhà nước với đủ kinh nghiệm về PPP cho thấy rằng Nhà nước hiểu đúng về quá trình PPP và có thể tham gia vào quá trình đàm phán hợp đồng hiệu quả với khu vực tư nhân [42]. Kinh nghiệm của Nhà nước đưa ra một tín hiệu
77
mạnh mẽ cho khu vực tư nhân về năng lực của đội ngũ quản lý dự án KCHT GTĐB.
Khi đàm phán hợp đồng, chất lượng của các vấn đề thảo luận ảnh hưởng rất lớn bởi kinh nghiệm. Khu vực tư nhân mong muốn làm việc với khu vực Nhà nước mà biết về quy trình đấu thầu và xúc tiến đàm phán hợp đồng một cách nhanh chóng vì đối với họ, thời gian là tiền bạc và sự chậm trễ sẽ làm mất đi các cơ hội của họ [42].
Ưu đãi và đảm bảo đầu tư
Là tất cả những quy định do Nhà nước ban hành nhằm tạo điều kiện thuận lợi hoặc tạo những lợi ích nhất định cho các nhà đầu tư trong nước cũng như các nhà đầu tư nước ngoài trên cơ sở kết hợp hài hòa giữa lợi ích Nhà nước, nền kinh tế và nhà đầu tư cũng như đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của các nhà đầu tư trong quá trình thực hiện hoạt động đầu tư [24].
o Các ưu đãi đầu tư:
- Ưu đãi về thuế: Là chế độ thuế đặc biệt để khuyến khích khu vực tư nhân như miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp; thuế xuất - nhập khẩu đối với hàng hóa nhập khẩu; thuế giá trị gia tăng… [28], [12], [149].
- Ưu đãi tiền sử dụng đất: khu vực tư nhân được miễn hoặc giảm tiền sử dụng đất đối với diện tích đất được Nhà nước giao hoặc được miễn hoặc giảm tiền thuê đất trong thời gian thực hiện dự án phù hợp với quy định của pháp luật vềđất đai [18], [28].
o Bảo đảm đầu tư: bảo đảm cân đối ngoại tệ, bảo đảm thực hiện quyền sử dụng đất; bảo đảm các dịch vụ công cộng; bảo đảm quyền thế chấp; bảo lãnh nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án; bảo đảm về quyền sở hữu tài sản; giải quyết tranh chấp [9], [28].
Truyền thông về hình thức đầu tư PPP
Là hoạt động tuyên truyền nhằm tạo ra nhận thức và xây dựng một sự đồng thuận, thống nhất của tất cả các bên liên quan bao gồm Nhà nước, khu vực tư nhân, bên cho vay và công chúng về hình thức đối tác công tư trong phát triển KCHT GTĐB [2], [171].
78
Mô hình đầu tư phát triển KCHT GTĐB theo hình thức PPP là một mô hình mới và phức tạp hơn rất nhiều phương pháp đầu tư công truyền thống, đòi hỏi các bên liên quan phải có một cách tiếp cận thích hợp để có thể thực hiện thành công dự án, đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước – Nhà đầu tư – Người sử dụng.
Lợi ích quan trọng của truyền thông về PPP đó là thể hiện sự cam kết ủng hộ mạnh mẽ của Chính phủ đối với PPP; đảm bảo thông tin bình đẳng, rõ ràng đến các bên liên quan về các dự án PPP. Thiếu đi sự truyền thông hoặc truyền thông không đúng nội dung có thể gây ra những tin đồn và những sự phản đối, có thể làm suy yếu sự thành công của các dự án PPP dẫn đến ảnh hưởng đến chiến lược mà Nhà nước đã đặt ra cho GTĐB trong tương lai.
Nhà nước cần xây dựng một kế hoạch truyền thông với 3 bộ phân cấu thành:
- Nội dung truyền thông: chính là những lợi ích mà hình thức PPP mang lại cho phát triển KCHT GTĐB nói riêng và KCHT giao thông nói chung.
- Hình thức truyền thông: chính là những phương tiện truyền thông được sử dụng để truyền tải nội dung truyền thông đến các bên liên quan như báo, đài, Internet...
- Đối tượng truyền thông: chính là những người mà tiếp nhận nội dung truyền thông từ các hình thức truyền thông như nhà đầu tư, cộng đồng…
Hoạt động truyền thông được coi là rất quan trọng để thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân và làm dịu dần sự phản đối của cộng đồng với dự án PPP trong đầu tư phát triển KCHT GTĐB.
Bảng 3.4: Thang đo hỗ trợ của khu vực Nhà nước
Thang đo Ký hiệu
1 Cam kết của Chính phủ SP1
2 Hoạch định phát triển dự án PPP SP2
3 Xây dựng các chính sách thực hiện dự án PPP SP3 4 Thiết lập cơ quan chuyên trách quản lý PPP SP4
5 Giám sát và đánh giá dự án SP5