Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi thường xuyên tại Kho bạc Nhà nước
1.1.2. Kiểm soát kiểm soát chi thường xuyên tại Kho bạc Nhà nước
Kiểm soát chi vốn NSNN qua hệ thống KBNN là việc KBNN căn cứ vào các quy định hiện hành của Nhà nước, thực hiện việc kiểm soát các hồ sơ, tài liệu của dự án do đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tư, gửi đến theo quy định, xác định số chấp nhận tạm ứng hoặc thanh toán, sau đó thực hiện tạm ứng hoặc thanh toán theo số đã được KBNN chấp nhận.
Kiểm soát chi thường xuyên là quá trình các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN dựa trên những chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định.
Hoạt động kiểm soát chi thường xuyên được thực hiện nhằm bảo đảm quá trình sử dụng ngân sách được tiến hành như dự toán phê duyệt ban đầu, điều chỉnh và cũng cố kịp thời các sai phạm, thiếu sót trong quá trình chi NSNN.
Kiểm soát chi thường xuyên tại KBNN là việc KBNN tiến hành kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên như: chi lương và các khoản phụ cấp theo lương, chi các khoản thanh toán cá nhân, công tác phí, chi sửa chữa, mua sắm nhỏ tài sản, chi hoạt động chuyên môn từng ngành... theo đúng chế độ, định mức, chính sách do Nhà nước quy định thông qua các hình thức, phương thức, nguyên tắc quản lý tài chính trong quá trình cấp phát và thanh toán các khoản chi tiêu NSNN, góp phần loại bỏ các khoản chi sai dự toán NSNN ban đầu hay chi vượt chế độ, định mức, đơn giả theo quy định.
Thực hiện tốt kiểm soát chi thường xuyên có mục tiêu rất lớn trong việc phân phối và sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính của đất nước, tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng. Chi thường xuyên hiệu quả và tiết kiệm sẽ tăng tích lũy vốn NSNN cho đầu tư phát triển, thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng bền vững, nâng cao niềm tin của nhân dân vào vai trò quản lý điều hành của Nhà nước.
Theo Luật NSNN, việc kiểm soát các khoản chi của các đơn vị sử dụng ngân sách (bao gồm chi thường xuyên, chi cho các dự án đầu tư) theo các quy định hiện hành của nhà nước phải đảm bảo các điều kiện như sau:
- Có trong dự toán chi NSNN (hoặc có quyết định ứng trước dự toán năm sau).
- Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định.
- Đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách (hoặc người được uỷ quyền) quyết định chi (hay còn gọi là đã được chuẩn chi).
- Đúng các quy định khác của các văn bản quy phạm pháp Luật có liên quan.
Phương thức cấp phát NSNN (bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư XDCB) được KBNN thực hiện theo hai phương thức là tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành.
1.1.2.2. Đặc điểm, vai trò kiểm soát chi thường xuyên tại Kho bạc Nhà nước a. Đặc điểm
Công tác kiểm soát chi thường xuyên tại Kho bạc Nhà nước có những đặc điểm chính sau đây:
- Hệ thống kiểm soát phân tầng: Công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước được thực hiện theo hệ thống kiểm soát phân tầng.
Tức là từ cấp trung ương, địa phương cho đến cấp đơn vị chi tiêu, mỗi cấp có trách nhiệm kiểm soát và giám sát việc sử dụng ngân sách trong phạm vi quyền hạn của mình.
- Tính liên ngành và tương tác: Công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nước thông tại Kho bạc Nhà nước liên quan đến nhiều ngành, cơ quan và đơn vị. Việc tương tác và phối hợp giữa các bên là cần thiết để đảm bảo tính hiệu quả và minh bạch của quá trình kiểm soát.
- Sự tham gia của các cơ quan chức năng: Công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước được thực hiện bởi các cơ quan chức năng có liên quan, bao gồm Kho bạc Nhà nước, cơ quan quản lý ngân sách, cơ quan kiểm toán nhà nước và các cơ quan khác. Sự tham gia của các cơ quan này đảm bảo tính chính xác, độc lập và khách quan của quá trình kiểm soát.
- Phạm vi kiểm soát rộng lớn: Công tác kiểm soát chi ngân sách tại Kho bạc Nhà nước bao gồm việc kiểm soát các nguồn thu và chi tiêu từ các nguồn ngân sách khác nhau, bao gồm ngân sách trung ương, địa phương và nguồn thu vay.
Quá trình kiểm soát cũng liên quan đến các lĩnh vực và ngành nghề khác nhau.
- Tăng cường sử dụng công nghệ thông tin: Công nghệ thông tin được sử dụng để nâng cao hiệu quả và minh bạch trong công tác kiểm soát chi ngân sách. Hệ thống thông tin, phần mềm và công cụ kỹ thuật được áp dụng để quản lý, giám sát và báo cáo quá trình sử dụng ngân sách.
- Đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm: Các thông tin liên quan đến ngân sách và quá trình kiểm soát được công khai và công chứng. Điều này bao gồm công bố ngân sách, báo cáo tài chính, kết quả kiểm toán và các thông tin liên quan khác. Việc công khai thông tin giúp tạo ra sự minh bạch và tạo điều kiện cho sự giám sát từ công chúng và các bên liên quan. Trách nhiệm cá nhân và tổ chức: Các cá nhân và tổ chức tham gia công tác kiểm soát chi ngân sách chịu trách nhiệm về tính chính xác, công bằng và hiệu quả của công việc. Tất cả các bên phải tuân thủ quy định pháp luật, đạo đức nghề nghiệp và đảm bảo tính trung thực, không thiếu trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ kiểm soát.
- Tăng cường giám sát và kiểm tra: Công tác kiểm soát chi ngân sách tại Kho bạc Nhà nước tại Việt Nam đảm bảo sự tăng cường giám sát và kiểm tra việc sử dụng ngân sách. Các hoạt động này bao gồm việc thực hiện kiểm tra tài chính, kiểm tra hợp đồng, kiểm tra giấy tờ liên quan và các hoạt động giám sát khác nhằm đảm bảo tính chính xác, hợp pháp và hiệu quả của chi ngân sách.
- Định kỳ và không định kỳ: Công tác kiểm soát chi ngân sách được thực hiện theo định kỳ và không định kỳ. Các hoạt động kiểm soát được thực hiện định kỳ như kiểm tra tài chính hàng năm, trong khi các hoạt động kiểm soát không định kỳ có thể xảy ra trong trường hợp có nghi ngờ vi phạm, kiện toàn hoặc tình huống đặc biệt khác.
- Đào tạo và nâng cao năng lực: Công tác kiểm soát chi ngân sách tại Kho bạc Nhà nước cần có sự đào tạo và nâng cao năng lực cho các cán bộ tham gia quá trình kiểm soát. Điều này giúp đảm bảo họ có đủ kiến thức, kỹ năng và nắm vững quy định pháp luật để thực hiện công việc kiểm soát một cách chuyên nghiệp và hiệu quả.
- Xử lý vi phạm và truy cứu trách nhiệm: Trong quá trình kiểm soát, nếu phát hiện vi phạm hoặc sai phạm trong việc sử dụng ngân sách, Kho bạc Nhà nước sẽ tiến hành xử lý theo quy định pháp luật và truy cứu trách nhiệm đối với những người có liên quan. Điều này nhằm đảm bảo tính công bằng, minh bạch và trách nhiệm trong việc quản lý và sử dụng ngân sách.
b. Vai trò
Đối với nước ta hiện nay. KSC thường xuyên NSNN có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi xuất phát từ những lý do sau đây:
- Một là, do yêu cầu của công cuộc đổi mới cơ chế quản lý tài chính và cơ chế quản lý NSNN đòi hỏi mọi khoản chi thường xuyên của NSNN phải bảo đảm tiết kiệm và sử dụng có hiệu quả.
Điều này là một tất yếu khách quan, bởi vì nguồn lực của NSNN bao giờ cũng có hạn, trong đó, chủ yếu là tiền của và công sức lao động do nhân dân đóng góp nên không thể chi tiêu một cách lãng phí, thất thoát, thiếu khoa học.
Vì vậy, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi thường xuyên NSNN thực sự trở thành mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước, các cấp, các ngành và của toàn thể nhân dân. Thực hiện tốt công tác KSC NSNN sẽ có ý nghĩa rất to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển KT-XH, đẩy lùi các vấn nạn tiêu cực trong chi tiêu NS, góp phần lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia, ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát.
Đồng thời góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và sử
dụng NSNN. Đặc biệt theo Luật NSNN 2015 chỉ rõ, KBNN chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm soát thanh toán, chi trả trực tiếp từng khoản chi thường xuyên NSNN cho các đối tượng sử dụng đúng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã được Nhà nước giao, góp phần lập lại kỷ cương, kỷ luật tài chính.
- Hai là do hạn chế của chính cơ chế quản lý chi thường xuyên tại KBNN Tuy đã được thường xuyên sửa đổi và từng bước hoàn thiện, nhưng cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán chỉ có thể quy định được các vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc. Vì vậy, không thể bao quát hết được toàn bộ các trường hợp phát sinh trong quá trình thực hiện chi thường xuyên NSNN. Do đó, KBNN hay cơ quan tài chính trong một số trường hợp sẽ thiếu cơ sở pháp lý cụ thể cần thiết để thực hiện kiểm tra, kiểm soát từng khoản chi thường xuyên NSNN. Cơ chế cấp phát chi thường xuyên NSNN ở cơ quan tài chính chỉ mang tính chất phân bổ NSNN, còn KBNN thực hiện xuất quỹ NSNN, đôi khi chưa phát huy hết vai trò kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN. Hơn nữa, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của các hoạt động KT-XH, công tác chi NSNN cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Điều này cũng làm cho cơ chế quản lý chi NSNN nhiều khi không theo kịp với sự biến động và phát triển của xã hội, trong đó một số nhân tố quan trọng như: hệ thống tiêu chuẩn định mức chi tiêu còn xa rời thực tế, thiếu đồng bộ, thiếu căn cứ để thẩm định; chưa có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ đối với một số lĩnh vực đã tạo ra môi trưởng tham nhũng lý tưởng cho những cá nhân thoái hóa biến chất.
Mặt khác, công tác hạch toán, quyết toán thực hiện chưa hoàn toàn nghiêm túc, chặt chẽ tạo ra những kẻ hở trong cơ chế quản lý chi NSNN. Từ đó, một số không ít đơn vị sử dụng ngân sách (ĐVSDNS) và cá nhân đã tìm cách khai thác những kẽ hở đó của cơ chế quản lý để tham ô, trục lợi, gây thất thoát, lãng phí của công của Nhà nước. Từ thực tế trên, đòi hỏi phải thực hiện việc kiểm tra, giám sát quá trình chi tiêu chặt chẽ nhằm phát hiện và ngăn chặn kịp thời
những biểu hiện tiêu cực của các ĐVSDNS; đồng thời phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý để từ đó đưa ra các giải pháp hoặc đề xuất kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung kịp thời quy định hiện hành, tạo cơ chế quản lý và KSC NSNN ngày càng chặt chẽ và hoàn thiện.
- Ba là do ý thức của các ĐVSDNS
Thực tế khá phổ biến và dễ nhận thấy là các ĐVSDNS được NSNN cấp thường một tư tưởng chung là sử dụng hết số kinh phí được cấp bằng mọi cách thức, không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán đã được duyệt. Các đơn vị này thường lập hồ sơ, chứng từ thanh toán sai chế độ quy định như không có trong dự toán chi NSNN đã được phê duyệt, chi vượt chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu; thiếu các hồ sơ, chứng từ pháp lý có liên quan... Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần thiết phải có một bên thứ ba - cơ quan chức năng có thẩm quyền, độc lập và khách quan, có chuyên môn nghiệp vụ, có vị trí pháp lý và uy tín cao để thực hiện công tác KSC, qua đó có giải pháp chấn chỉnh và xử lý kịp thời các gian lận, sai sót, ngăn chặn các sai phạm, lãng phí xảy ra trong việc sử dụng kinh phí NSNN nhằm bảo đảm mọi khoản chi đều được sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả.
- Bốn là, do tính đặc thù của các khoản chi thường xuyên NSNN đều mang tính chất không hoàn trả trực tiếp
Đặc thù cấp phát trực tiếp không hoàn lại của các khoản chi thường xuyên NSNN là một ưu thế cực kỳ to lớn đối với các đơn vị thụ hưởng NS. Trách nhiệm của họ là phải chứng minh được việc sử dụng các khoản kinh phí bằng các kết quả công việc cụ thể đã được Nhà nước giao. Tuy nhiên, việc dùng những chỉ tiêu định mức và định lượng để đánh giá và đo lường kết quả công việc trong nhiều trường hợp là thiếu toàn diện, chính xác và gặp không ít khó khăn. Vì vậy, cần phải có một cơ quan chức năng có thẩm quyền làm đầu mối thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN, bảo đảm tương xứng giữa khoản tiền nhà nước đã chi ra với kết quả công việc mà các đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN thực hiện.
- Năm là, do yêu cầu mở cửa, hội nhập với nền tài chính khu vực và thế giới Theo kinh nghiệm quản lý NSNN của một số quốc gia tiên tiến trên thế giới và khuyến nghị của các tổ chức tài chính quốc tế, KSC NSNN chỉ thực hiện có hiệu quả trong điều kiện thực hiện cơ chế chi trả trực tiếp từ cơ quan quản lý quỹ NSNN đến từng đối tượng sử dụng ngân sách, không thực hiện chuyển kinh phi của NSNN qua cơ quan quản lý trung gian. Có như vậy mới bảo đảm đề cao kỷ cương, kỷ luật quản lý tài chính nhà nước. góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí NS. Xuất phát từ yêu cầu đổi mới về cơ chế quản lý tài chính nói chung và đổi mới cơ chế quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi toàn bộ các khoản chi phải bảo đảm đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả, đặc biệt trong điều kiện khả năng NSNN còn hạn hẹp trong khi nhu cầu chi phát triển KT-XH ngày càng cao thì việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi nói chung và chi thường xuyên NSNN nói riêng thực sự là một trong những vấn đề trọng yếu của công cuộc đổi mới quản lý tài chính quốc gia. Thực hiện tốt công tác này có ý nghĩa quan trọng đối với việc thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí, tập trung nguồn lực tài chính để phát triển KT-XH, ổn định tiền tệ, lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia; đồng thời nâng cao vai trò, trách nhiệm cũng như phát huy được tầm quan trọng của các ngành, các cấp, các đơn vị tham gia quản lý và điều hành NSNN, đặc biệt là hệ thống KBNN trong công tác kiểm soát, thanh toán trực tiếp từng khoản chi thường xuyên NSNN bảo đảm đúng chức năng, nhiệm vụ đã được giao.
Thông qua KSC thường xuyên, KBNN góp phần quản lý an toàn tiền và tài sản của NSNN, quản lý phương tiện thanh toán. KBNN tăng cường sử dụng các hình thức thanh toán không dùng tiền mặt và triệt để thực hiện nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho người cung cấp hàng hóa, dịch vụ, hạn chế tối đa việc sử dụng tiền mặt trong nền kinh tế nhằm theo dõi được quá trình chi tiêu và mục đích sử dụng, đồng thời tiết kiệm các chi phí về kiểm đếm, đóng gói, bảo quản, vận chuyển, tránh lãng phí nguồn nhân lực.
Kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí nhằm tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển KT-XH góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia.
1.1.2.3. Điều kiện chi và nguyên tắc kiểm soát, thanh toán các khoản tại Kho bạc Nhà nước
a. Điều kiện chi ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước
Chi Ngân sách nhà nước (NSNN) chỉ được thực hiện khi đảm bảo điều kiện chi NSNN theo quy định tại Khoản 2 Điều 12 Luật NSNN số 83/2015/QH13; có đủ hồ sơ theo quy định tại Nghị định số 11/2020/NĐ- CP ngày 20 tháng 01 năm 2020 của Chính phủ quy định thủ tục hành chính thuộc lĩnh vực Kho bạc Nhà nước (Nghị định số 11/2020/NĐ-CP) và hồ sơ đảm bảo tính hợp pháp, hợp lệ theo quy định của pháp luật hiện hành.
b. Nguyên tắc kiểm soát, thanh toán tại Kho bạc Nhà nước
- Các khoản chi NSNN phải đáp ứng điều kiện chi NSNN theo quy định.
- Chi NSNN thực hiện theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp từ KBNN cho người hưởng lương, phụ cấp, trợ cấp và người cung cấp hàng hóa, dịch vụ.
Trường hợp một số khoản chi chưa có đủ điều kiện thực hiện việc thanh toán trực tiếp từ KBNN, đơn vị sử dụng ngân sách được tạm ứng kinh phí để chủ động chi theo dự toán được giao, sau đó đơn vị thanh toán với KBNN theo đúng quy định tại Điều 7 Thông tư 62/2020/TT-BTC.
- Chi NSNN được hạch toán bằng Đồng Việt Nam. Trường hợp các khoản thu, chi NSNN bằng ngoại tệ thì được quy đổi ra Đồng Việt Nam theo tỷ giá hạch toán do cơ quan có thẩm quyền quy định để hạch toán thu, chi NSNN tại thời điểm phát sinh.
- Các khoản chi tạm ứng và thanh toán bằng tiền mặt phải đúng theo quy định tại Thông tư số 13/2017/TT-BTC ngày 15 tháng 02 năm 2017 của Bộ Tài chính quy định quản lý thu chi bằng tiền mặt qua hệ thống KBNN (Thông tư số 13/2017/TT-BTC) và Thông tư số 136/2018/TT-BTC ngày 28 tháng 12 năm