CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.1. TỔNG QUAN VỀ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.2. Chi thường xuyên ngân sách nhà nước
a. i i và vai trò của c i t ường xuyên NSNN
Chi thường xuyên là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường
xuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. [4]
Chi thường xuyên NSNN gắn chặt với hoạt động của bộ máy nhà nước, nó tác động đến mọi hoạt động kinh tế xã hội, và thường gắn với sự vận động của các giá trị như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái và các phạm trù khác về lĩnh vực tiền tệ. Do đó, chi thường xuyên có vai trò rất quan trọng.
Vai trò đó thể hiện trên các mặt cụ thể như sau:
- Chi thường xuyên có tác động trực tiếp đến việc thực hiện các chức năng của Nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội, là một trong những nhân tố có ý nghĩa quyết định đến chất lượng, hiệu quả của bộ máy QLNN.
- Chi thường xuyên là công cụ để Nhà nước thực hiện mục tiêu ổn định và điều chỉnh thu nhập, hỗ trợ người nghèo, gia đình chính sách, thực hiện các chính sách xã hội... góp phần thực hiện mục tiêu công bằng xã hội.
- Thông qua chi thường xuyên, Nhà nước thực hiện điều tiết, điều chỉnh thị trường để thực hiện các mục tiêu của Nhà nước. Nói cách khác, chi thường xuyên được xem là một trong những công cụ kích thích phát triển và điều tiết vĩ mô nền kinh tế.
- Chi thường xuyên là công cụ ổn định chính trị, xã hội, quốc phòng, an ninh. Thông qua chi thường xuyên, Nhà nước thực hiện các chính sách xã hội, đảm bảo ổn định, an toàn xã hội và an ninh, quốc phòng.
b. Đặc điể c i t ường xuyên gâ s c à ước
Chi thường xuyên rất đa dạng và chi phối ở mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, do vậy mà chi thường xuyên có vai trò quan trọng đối với hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước và đời sống kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, có thể nhận ra các khoản chi thường xuyên có một số đặc điểm chung:
- Đại bộ phận các khoản chi thường xuyên mang tính ổn định khá rõ nét, bởi vì phần lớn các khoản chi thường xuyên dùng để chi phục vụ đảm bảo
cho sự vận hành của bộ máy nhà nước để thực hiện các công việc trong quản lý kinh tế - xã hội. Các khoản chi mang tính lặp đi lặp lại hàng tháng, hàng quý thậm chí hàng năm thay đổi như lương, phụ cấp, chi hành chính, văn phòng phẩm, chi công tác chuyên môn, sửa chữa định kỳ, công tác phí…
- Nếu xét theo cơ cấu chi của NSNN trong từng năm cụ thể thì đại bộ phận các khoản chi thường xuyên được coi là mang tính chất tiêu dùng. Bởi vì, phần lớn các khoản chi thường xuyên không tạo ra cơ sở vật chất nên không được coi là tích lũy. Các khoản chi chủ yếu phục vụ cho sự vận hành bộ máy nhà nước nên đa phần cho tiêu dùng. Tuy nhiên, với một số khoản chi trong ngắn hạn là chi tiêu dùng nhưng trong dài hạn là chi tích lũy như chi giáo dục đào tạo là một ví dụ. Bởi chi cho giáo dục đào tạo ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng của lực lượng lao động sau này nên cũng ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu suất lao động trong tương lai.
- Phạm vi mức độ chi thường xuyên gắn chặt với cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước và sự cung ứng hàng hóa công cộng từ phía nhà nước. Điều này thể hiện tương đối rõ, bởi vì đại bộ phận chi thường xuyên đều phục vụ các cơ quan, bộ máy quản lý nhà nước hoạt động hiệu quả, cơ cấu hợp lý thì chi phí duy trì hoạt động cũng sẽ hiệu quả hơn.
Như vậy, theo như phân tích ở trên, đặc điểm chi thường xuyên có ý nghĩa quan trọng trong xây dựng chế độ, chính sách tiêu chuẩn của chi thường xuyên để đảm bảo hiệu quả, tiết kiệm tránh rủi ro trong chi tiêu công.
c. Phân loại c i t ường xuyên NSNN qua KBNN
Trong quản lý chi thường xuyên để đảm bảo chất lượng kiểm soát chi, tránh rủi ro trong chi tiêu công, các cơ quan quản lý đưa ra các tiêu thức và phân loại theo các tiêu thức sau:
Theo cấp ngân sách:
Hệ thống NSNN được tổ chức gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ máy
Nhà nước. Theo quy định của pháp luật, mỗi cấp chính quyền có ngân sách riêng. Do đó, gắn với bốn cấp chính quyền, ngân sách cũng được tổ chức thành bốn cấp tương ứng, bao gồm: ngân sách trung ương, ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; ngân sách huyện, quận, thị xã; ngân sách xã, phường, thị trấn.
+ Chi Ngân sách Trung ương + Chi Ngân sách cấp tỉnh + Chi Ngân sách cấp huyện + Chi Ngân sách cấp xã
Theo nội dung kinh tế:
- Chi Quản lý hành chính nhà nước, chi đảng đoàn, chi an ninh quốc phòng: các khoản chi duy trì bộ máy quản lý hành chính
- Chi sự nghiệp kinh tế: chi vào lĩnh vực kinh tế như trồng rừng, nuôi trồng thủy sản, v.v…
- Chi sự nghiệp giáo dục: quản lý giáo dục và thiết bị trường học
- Chi sự nghiệp y tế: y tế cộng đồng, khám chữa bệnh nhân dân, chiến dịch tiêm chủng.
- Chi sự nghiệp văn hóa, thể thao: chi các sự kiện cho văn hóa, thể thao, du lịch.
Theo lĩnh vực hoạt động:
- Các khoản chi cho con người: là tập hợp các khoản chi theo chế độ Nhà nước quy định phải chi trả cho con người làm trong các đơn vị hành chính sự nghiệp (cả lực lượng vũ trang), bao gồm: tiền lương, tiền công, BHXH, phúc lợi tập thể, y tế.
- Chi về hàng hóa dịch vụ: các khoản chi cho đơn vị hành chính sự nghiệp để phục vụ cho hoạt động: chi thanh toán dịch vụ công cộng; thông tin, tuyên truyền liên lạc, thuê mướn.
- Chi hội nghị, công tác phí, đoàn ra, đoàn vào, các khoản sửa chữa nhỏ... và một số khoản chi cần thiết khác để đảm bảo hoạt động của bộ máy của đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước.
- Chi nghiệp vụ chuyên môn, v.v…
d. Điều ki n chi các khoả c i t ường xuyên gâ s c à ước Khác với các loại chi tiêu khác, chi thường xuyên từ NSNN phải tuân thủ những quy định rất chặt chẽ, cụ thể như:
- Đã có trong dự toán chi NSNN hàng năm được giao, trừ các trường hợp sau:
+ Trong trường hợp vào đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách và phương án phân bổ NSNN chưa được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định, cơ quan tài chính. KBNN tạm cấp kinh phí cho các nhiệm vụ chi sau:
chi lương và các khoản có tính chất tiền lương; chi nghiệp vụ phí và công vụ phí; một số khoản chi cần thiết khác để đảm bảo hoạt động của bộ máy, trừ các khoản mua sắm thiết bị, sửa chữa; chi cho dự án chuyển tiếp thuộc các công trình quốc gia.
+ Chi từ nguồn tăng thu so với dự toán được giao và từ nguồn dự phòng ngân sách theo quyết định của cấp có thẩm quyền.
- Đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định.
- Đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được uỷ quyền quyết định chi được thể hiện dưới hình thức văn bản hoặc thông qua phê duyệt trên chứng từ và các hồ sơ thanh toán gửi KBNN kèm theo.
- Có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán theo quy định hợp lệ. Mỗi khoản chi đều phải lập theo mẫu chứng từ quy định và được cấp có thẩm quyền duyệt.
Trường hợp sử dụng kinh phí NSNN để mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc và các công việc khác thuộc phạm vi phải đấu thầu thì phải có
đầy đủ quyết định trúng thầu hoặc quyết định chỉ định đơn vị cung cấp hàng hóa của cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật.
e. Hình thức và p ươ g t ức chi trả các khoả c i t ường xuyên gâ s c à ước
* Hình thức chi trả các khoản chi thường xuyên NSNN
Có 2 hình thức chi trả các khoản chi từ NSNN là chi trả theo hình thức rút dự toán từ KBNN và Chi trả theo hình thức lệnh chi tiền
- Chi trả theo hình thức rút dự toán từ KBNN:
+ Căn cứ vào nhu cầu chi và theo yêu cầu nhiệm vụ chi, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách lập và gửi hồ sơ thanh toán theo quy định đến KBNN để làm căn cứ kiểm soát, thanh toán.
+ KBNN kiểm tra, kiểm soát các hồ sơ của ĐVSDNS theo quy định, nếu đủ điều kiện theo quy định, thì thực hiện chi trả trực tiếp cho người hưởng lương và người cung cấp hàng hoá, dịch vụ hoặc chi trả qua đơn vị SDNS.
+ Khi thực hiện chi trả theo hình thức rút dự toán từ KBNN, KBNN thực hiện chi cho ĐVSDNS nhà nước đảm bảo các khoản chi đáp ứng các điều kiện chi NSNN theo quy định và hạch toán theo đúng quy định của mục lục NSNN hiện hành.
- Chi trả theo hình thức lệnh chi tiền:
+ Cơ quan tài chính chịu trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát nội dung, tính chất và kiểm soát hồ sơ chứng từ của từng khoản chi, bảo đảm các điều kiện thanh toán chi trả ngân sách đúng theo quy định, ra lệnh chi tiền gửi KBNN để chi trả cho ĐVSDNS.
+ KBNN thực hiện xuất quỹ ngân sách và chi trả cho ĐVSDNS theo nội dung ghi trong lệnh chi tiền của cơ quan tài chính.
* Phương thức chi trả các khoản chi thường xuyên NSNN
Việc chi trả kinh phí NSNN cho đơn vị SDNS nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp từ KBNN cho người hưởng lương và người cung cấp hàng hóa, dịch vụ. Đối với các khoản chi chưa có điều kiện thực hiện việc chi trả trực tiếp, KBNN tạm ứng hoặc thanh toán cho đối tượng thụ hưởng qua đơn vị SDNS. Có 4 phương thức chi trả các khoản chi NSNN sau: Tạm ứng, thanh toán trực tiếp, tạm cấp kinh phí ngân sách và chi ứng trước dự toán cho năm sau.
- Tạm ứng: tạm ứng là việc chi trả các khoản chi NSNN cho đơn vị SDNN nhà nước trong trường hợp khoản chi NSNN của đơn vị SDNS nhà nước chưa có đủ hóa đơn, chứng từ theo quy định do công việc chưa hoàn thành.
+ Nội dung tạm ứng gồm:
Tạm ứng bằng tiền mặt: bao gồm các khoản chi của ĐVSDNS nhà nước thuộc nội dung được phép chi bằng tiền mặt theo quy định quy định.
Tạm ứng bằng chuyển khoản: bao gồm chi mua vật tư văn phòng, chi hội nghị (trừ các khoản thanh toán cho cá nhân được phép tạm ứng bằng tiền mặt), chi thuê mướn (thuê nhà, thuê đất, thuê thiết bị....), chi phí nghiệp vụ chuyên môn của từng ngành, chi sửa chữa tài sản phục vụ công tác chuyên môn và duy tu bảo dưỡng các công trình cơ sở hạ tầng từ nguồn kinh phí thường xuyên và một số khoản chi cần thiết khác để đảm bảo hoạt động của bộ máy của đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước.
+ Mức tạm ứng:
Đối với những khoản chi thanh toán theo hợp đồng, mức tạm ứng theo quy định tại hợp đồng đã ký kết của ĐVSDNS nhà nước và nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ nhưng tối đa không vượt quá 50% dự toán bố trí cho khoản mua sắm đó (trừ trường hợp thanh toán hàng hóa nhập khẩu, thiết bị chuyên dùng phải nhập khẩu mà trong hợp đồng nhà cung cấp yêu cầu phải tạm ứng
lớn hơn và các trường hợp đặc thù khác có hướng dẫn riêng của cơ quan có thẩm quyền, việc thanh toán được thực hiện trong phạm vi dự toán được giao và theo hợp đồng ký kết giữa đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước và nhà cung cấp); đối với những khoản chi không có hợp đồng, mức tạm ứng thực hiện theo đề nghị của đơn vị sử dụng ngân sách, phù hợp với tiến độ thực hiện và trong phạm vi dự toán được giao.
+ Trình tự, thủ tục tạm ứng:
ĐVSDNS gửi KBNN hồ sơ, tài liệu liên quan đến từng khoản chi tạm ứng theo quy định, kèm theo giấy rút dự toán NSNN (tạm ứng), trong đó ghi rõ nội dung tạm ứng để KBNN có căn cứ giải quyết và theo dõi khi thanh toán tạm ứng.
KBNN kiểm soát hồ sơ, chứng từ theo quy định, nếu đảm bảo theo quy định thì làm thủ tục tạm ứng cho đơn vị.
- Thanh toán trực tiếp: là phương thức chi trả ngân sách trực tiếp cho đơn vị SDNS nhà nước hoặc cho người cung cấp hàng hóa dịch vụ khi công việc đã hoàn thành, có đủ các hồ sơ chứng từ thanh toán trực tiếp và các khoản chi đáp ứng đủ các điều kiện chi theo quy định.
+ Nội dung chi thanh toán trực tiếp gồm:
Các khoản chi tiền lương; chi học bổng, sinh hoạt phí của học sinh, sinh viên; chi trả dịch vụ công (tiền điện, tiền nước, tiền điện thoại, tiền vệ sinh).
Các khoản chi có đủ hồ sơ chứng từ chi theo quy định về hồ sơ thanh toán trực tiếp theo quy định.
+ Mức thanh toán: căn cứ vào hồ sơ, chứng từ hợp pháp, hợp lệ, trong phạm vi dự toán NSNN được giao và còn đủ số dư dự toán để thực hiện thanh toán.
+ Trình tự, thủ tục thanh toán trực tiếp:
Đơn vị SDNS nhà nước gửi KBNN hồ sơ, tài liệu liên quan đến từng
khoản chi theo quy định, kèm theo giấy rút dự toán NSNN (thanh toán), trong đó ghi rõ nội dung thanh toán để KBNN có căn cứ giải quyết và hạch toán kế toán.
KBNN kiểm soát theo quy định, nếu đảm bảo theo quy định thì thực hiện thanh toán trực tiếp cho các đơn vị cung cấp hàng hóa, dịch vụ hoặc qua đơn vị SDNS.
- Tạm cấp kinh phí ngân sách:
+ Tạm cấp kinh phí thực hiện trong trường hợp vào đầu năm ngân sách, dự toán NSNN chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, cơ quan tài chính và KBNN thực hiện tạm cấp kinh phí NSNN cho các nhiệm vụ chi theo quy định.
+ Cơ quan tài chính và KBNN thực hiện tạm cấp kinh phí ngân sách cho đơn vị SDNS theo quy. Mức tạm cấp hàng tháng tối đa không vượt quá mức chi bình quân 1 tháng của năm trước.
+ Sau khi dự toán được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao, KBNN thực hiện giảm trừ khoản tạm cấp vào loại, khoản chi ngân sách được giao của ĐVSDNS. Trường hợp giao dự toán không đúng với loại, khoản đã được cấp, KBNN thông báo bằng văn bản cho cơ quan tài chính.
- Chi ứng trước dự toán cho năm sau:
+ Việc ứng trước dự toán NSNN được thực hiện theo quy định.
+ Căn cứ vào quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, KBNN thực hiện chi ứng trước cho đơn vị SDNS theo quy định.
+ KBNN thực hiện việc thu hồi vốn ứng trước theo dự toán thu hồi của cơ quan phân bổ dự toán NSNN.