CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. TỔNG QUAN VỀ VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.1. Khái niệm vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN - Vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Theo Nghị định số 185-HĐBT ngày 07/11/1990 của Hội đồng Bộ trưởng về việc sửa đổi, bổ sung, thay thế Điều lệ quản lý XDCB ban hành kèm theo Nghị định số 232-CP ngày 06/6/1981 thì, vốn đầu tƣ XDCB (hay còn gọi là vốn XDCB) là toàn bộ những chi phí đã bỏ ra để đạt đƣợc mục đích đầu tƣ bao gồm: Chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tƣ, chi phí thiết kế và xây dựng, chi phí mua sắm, lắp đặt máy móc, thiết bị và các chi phí khác ghi trong tổng dự toán.
- Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước
Ngân sách nhà nước: Theo Khoản 14 Điều 4 Luật NSNN năm 2015 thì NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước; NSNN là phạm trù kinh tế, lịch sử gắn liền với sự hình thành và phát triển của một quốc gia. Trong giai đoạn hiện nay, NSNN ngày càng khẳng định là công cụ đắc lực của Nhà nước trong việc điều tiết nền kinh tế vĩ mô nhƣ: duy trì sự phát triển ổn định và bền vững của nền kinh tế, bình ổn giá cả thị trường, giảm chênh lệch giàu nghèo giữa các vùng miền,...
Từ phân tích trên và khái niệm về NSNN, chúng ta có thể hiểu: Vốn đầu tư XDCB thuộc ngân sách Nhà nước là toàn bộ phần vốn thuộc NSNN bỏ ra đã đƣợc dự toán và thực hiện để đầu tƣ XDCB (đầu tƣ tài sản cố định). Vốn
12
đầu tư XDCB thuộc ngân sách nhà nước là một bộ phận quan trọng của vốn đầu tƣ trong nền kinh tế quốc dân. Vốn đƣợc cân đối trong dự toán ngân sách nhà nước hàng năm từ các nguồn thu trong nước, nước ngoài (bao gồm vay nước ngoài của chính phủ, các cấp chính quyền và các cơ quan nhà nước) để cấp phát cho đầu tư xây dựng các công trình, nhằm từng bước hiện đại hóa kết cấu hạ tầng, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, địa phương, các công trình phúc lợi xã hội không có khả năng thu hồi vốn và các khoản chi đầu tƣ khác theo quy định của Luật Ngân sách.
Đứng trên phương diện nguồn vốn đầu tư nói chung, Theo Luật Đầu tư năm 2005, vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN đƣợc biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tƣ, bao gồm các chi phí tiêu hao nguồn lực phục vụ cho hoạt động đầu tƣ.
Dưới góc độ nguồn lực tài chính quốc gia, vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi đầu tƣ NSNN hàng năm, đƣợc bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án xây dựng cơ bản của Nhà nước.
1.1.2. Đặc điểm vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN
Để làm tốt công tác kiểm soát chi đầu tƣ xây dựng cơ bản cần hiểu rõ các đặc điểm của đầu tƣ xây dựng cơ bản:
Thứ nhất, Chủ yếu là đầu tƣ xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn nhƣng hiệu quả là rất lớn; đồng thời, sản phẩm của vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN có tính cố định và thời gian tồn tại lâu dài. Đây là đặc điểm của vốn đầu tư XDCB làm ảnh hưởng lớn đến KSC đầu tƣ XDCB, làm khả năng thu hồi vốn chậm và kéo rê công trình thời gian dài qua nhiều năm ngân sách, gây khó khăn trong việc theo dõi, lưu trữ hồ sơ dự án, công trình, dễ gây thất lạc và khi thanh toán sẽ quay về hồ sơ ban đầu, gây khó khăn trong khâu tìm kiếm hồ sơ gốc và ảnh hưởng đến thời gian thanh toán của dự án, công trình xây dựng.
Thứ hai, Chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng vốn đầu tƣ phát triển từ
13
NSNN (thường là 25% đến 30% tổng chi NSNN); song vốn đầu tư XDCB từ NSNN có tính không ổn định giữa các thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội và thứ tự ƣu tiên cho từng lĩnh vực có thể thay đổi. Điều này có thể gây nên việc sai sót trong thứ tự ƣu tiên cho từng nhiệm vụ chi cụ thể theo từng thời kỳ.
Thứ ba, Nhà nước trực tiếp quản lý toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng các công trình thuộc nguồn vốn này nhằm đảm bảo phù hợp chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và hiệu quả sử dụng vốn NSNN.
Thứ tư, Các công trình sử dụng nguồn vốn đầu tƣ này phụ thuộc rất lớn vào quy mô và khả năng cân đối của ngân sách, nên đôi khi có những công trình mà kế hoạch vốn đƣa ra đáp ứng đủ nhu cầu nhiệm vụ chi trong năm, có những công trình không thực hiên đƣợc, sẽ gây nên sự đình trệ trong công tác thanh toán của đơn vị, làm ảnh hưởng đến vốn của bên thực hiện (bên B).
Thứ năm, vốn đầu tƣ XDCB từ ngân sách gắn với hoạt động NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho đầu tƣ phát triển.
Thứ sáu, vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN gắn với các quy trình đầu tƣ và dự án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tƣ, nghiệm thu dự án và đƣa vào sử dụng.
Thứ bảy, nguồn hình thành vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN bao gồm bên trong và ngoài quốc gia; chủ thể sử dụng vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN rất đa dạng, bao gồm cả các cơ quan Nhà nước và các tổ chức ngoài Nhà nước.
1.1.3. Vai trò của vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN
Hoạt động đầu tƣ XDCB từ NSNN rất quan trọng đối với nền kinh tế của tất cả các nước trên thế giới, đặc biệt đối với các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam. Nước ta đang trong thời kỳ công nghiệp hóa - hiện đại hóa theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Vì thế, nó tác động rất lớn đến nền kinh tế; tác động trực tiếp đến tăng trưởng kinh tế, là công cụ điều tiết kinh tế
14
vĩ mô và chuyển dịch cơ cấu đầu tƣ của Chính phủ; có ý nghĩa hết sức quan trọng nhằm thực hiện thành công chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước đã đề ra, khai thác và sử dụng có hiệu quả các tài nguyên khoáng sản, lao động, đất đai, vốn và các nguồn lực khác trong xã hội, đồng thời phải bảo vệ và phát triển môi trường sinh thái để tăng cường cơ sở vật chất cho sự phát triển bền vững, làm tăng trưởng và khuyến khích các thành phần kinh tế phát triển, góp phần ổn định, đồng bộ và hiện đại hóa kết cấu hạ tầng phát triển kinh tế - xã hội; cụ thể:
- Kết cấu hạ tầng bao gồm hệ thống giao thông, hệ thống điện, thông tin liên lạc, hệ thống các công trình về trường học, trạm y tế,…và các công trình công cộng phục vụ an sinh xã hội. Đây là các công trình có nhu cầu vốn rất cao và chiếm tỷ lệ vốn lớn, song lại chậm thu hồi vốn, lợi nhuận thấp nên các nhà đầu tư thường ít đầu tư vào lĩnh vực này. Do vậy nếu không đầu tư XDCB từ NSNN thì việc đảm bảo hiện đại hóa kết cấu hạ tầng gặp khó khăn, vấn đề phát triển kinh tế xã hội, thực hiện an sinh xã hội, chăm lo đời sống của người dân không được thực hiện. Nói đúng hơn, đảm bảo vốn đầu tư là đảm bảo phát triển, hiện đại hóa kết cấu hạ tầng, phục vụ phát triển kinh tế xã hội, giữ vững an ninh quốc phòng.
- Trong hoạt động điều tiết kinh tế vĩ mô, vốn đầu tƣ xây dựng từ nguồn NSNN đƣợc xem là công cụ để Chính phủ điều tiết nền kinh tế, kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và thúc đẩy các thành phần kinh tế phát triển theo định hướng, hạn chế tác động của nền kinh tế thị trường (thông qua việc tăng hay giảm vốn đầu tƣ XDCB).
- Bên cạnh việc hiện đại hóa kết cấu hạ tầng, điều tiết kinh tế vĩ mô;
vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN có tác động chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế theo định hướng của Chính phủ trong từng giai đoạn nhằm tăng cường, đẩy mạnh công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước.
15