CHƯƠNG 2 CÁC CƠ SỞ PHÁP LÝ VÀ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ CHẤT LƯỢNG DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH
2.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến chất lượng lập dự án đầu tư xây dựng công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn
2.4.1 Theo nhân tố chủ quan
là những nhân tố mà các chủ thể tham gia trong quá trình lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư có thể kiểm soát được và xuất phát từ phía bản thân của các chủ thể đó:
Các chủ thể liên quan đến công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư xây dựng gồm cơ quan quản lý nhà nước, người quyết định đầu tư, chủ đầu tư, đơn vị tư vấn khảosát, thiết kế và tư vấn thẩm tra.
2.4.1.1 Cơ quan quản lý nhà nước
Một số bộ phận thực hiện công việc theo tư duy rất cũ mặc dù môi trường đầu tư như chế độ, chính sách,...,được đổi mới hàng ngày. Tính thụ động khá phổ biến, trách nhiệm cá nhân chưa minh bạch, dẫn đến tình trạng mọi người đều quan tâm một việc nhưng trách nhiệm thì không ai là người chịu chính.
Một số bộ phận quản lý chủ yếu chỉ tập trung nhiều vào các vấn đề kỹ thuật chi tiết mà không quan tâm các vấn đề có tính vĩ mô. Quy trình thực hiện công việc chưa chuẩn bị tốt, chưa chỉ dẫn tường tận cho các cơ quan cùng tham gia thực hiện dự án. Ngoài ra năng lực của các cơ quan này còn bị hạn chế bởi các quy định, quy chế vận hành hệ thống cho phù hợp với Luật Xây dựng và những quy định kèm theo khá chậm. Công tác giám sát đánh giá đầu tư còn bị xem nhẹ, chưa được quan tâm đúng mức.
Ví dụ như về quy trình thực hiện công tác thẩm định thiết kế cơ sở của dự án nhóm A:
Theo Nghị định thì hồ sơ thiết kế cơ sở công trình nhóm A phải được thẩm định trong thời gian 20 ngày sau khi nhận đủ hồ sơ hợp lệ, nhưng không quy định rõ thế nào là hồ sơ hợp lệ. Do đó vì không có đủ thời gian, sức lực để xem kỹ hàng trăm, hàng nghìn hồ sơ thiết kế cùng một lúc nên một số cá nhân, tổ chức được giao thẩm định cố tình yêu cầu bổ sung tài liệu này, tài liệu khác nhằm kéo dài thời gian thẩm định, làm chậm tiến độ thực hiện dự án, ảnh hưởng lớn đến hiệu quả đầu tư đặc biệt là tính thời cơ.
Nguy hiểm hơn, một số cơ quan thẩm định do năng lực còn hạn chế nên làm theo ý của chủ đầu tư, ý chí của người quyết định đầu tư, một số trường hợp vì bệnh thành tích, lợi ích nhóm đã ban hành báo cáo kết quả thẩm định theo chiếu lệ, hình thức, duy ý chí và đây là một trong những nguyên nhân ảnh hưởng lớn đến chất lượng dự án đầu tư xây dựng công trình, hiệu quả thấp.
55 2.4.1.2 Người quyết định đầu tư
Theo quy định của pháp luật, người quyết định đầu tư phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình đặc biệt là những dự án sử dụng vốn nhà nước. Do chế tài còn nhẹ, không nghiêm nên nhiều dự án vẫn vi phạm các quy định của Pháp luật như đầu tư dàn trải, không có vốn triển khai, không đủ điều kiện khởi công,...,gây lãng phí, thất thoát.
Tình trạng quyết định đầu tư theo cảm tính, đầu tư theo phong trào và nhiều trường hợp vì lợi ích nhóm mà quyết định đầu tư. Nhiều dự án khi quyết định đầu tư không công khai, minh bạch, không lấy ý kiến dân chủ, hoặc lấy ý kiến một cách hình thức, chiếu lệ. Nhiều dự án đã được chấp thuận chủ trương đầu tư nhưng không có vốn, chưa lựa chọn được địa điểm, quy mô dự án vì chưa có quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết, do đó phải chờ thỏa thuận của cơ quan hữu quan, từ đó xuất hiện cơ chế xin cho, phát sinh tiêu cực, đôi khi vì lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm mà việc thỏa thuận này còn phá vỡ quy hoạch chung của địa phương.
Luật Đầu tư công đã quy định cụ thể thủ tục triển khai dự án thuộc nguồn vốn nhà nước: Là việc quyết định phân bổ kinh phí và danh mục đầu tư từ ngân sách nhà nước, phải căn cứ kế hoạch kinh tế xã hội vào nguồn vốn ngân sách và phải trình Hội đồng nhân dân. Nhưng thực tế nhiều địa phương không thực hiện quy định này, một số địa phương còn tranh thủ phê duyệt hoặc trình phê duyệt chủ trương chấp thuận đầu tư lên Chính phủ để được hỗ trợ từ nguồn ngân sách Trung ương. Việc phê duyệt chủ trương chấp thuận đầu tư tràn lan, dàn trải như hiện nay không thể không có trách nhiệm của người quyết định đầu tư. Vì mục đích gì đó có thể là vì lợi ích cục bộ, bệnh thành tích hoặc phê duyệt để có hồ sơ giao các chủ đầu tư chạy dự án theo kiểu cầu may vì địa phương không có kinh phí để thực hiện dự án. Một dự án lúc hình thành chỉ cần ghi được danh mục đầu tư như hiện nay thì không thể cho rằng đó là một dự án có chất lượng. Vì vậy để đảm bảo chất lượng dự án đầu tư xây dựng công trình, người quyết định đầu tư khi phê duyệt dự án cần phải có một cơ chế tăng cường sự kiểm soát về chất lượng hồ sơ thông qua các cơ quan là đầu mối thẩm định dự án, cần quy định rõ thành phần, nội dung công việc của giai đoạn chuẩn bị đầu tư, đặc biệt là thành phần khảo sát phục vụ công tác thiết kế cơ sở, cần nâng cao chi phí cho giai đoạn lập dự án đầu tư và coi đây là giai đoạn chính để chính xác hóa các chỉ tiêu, thông số kỹ thuật và tổng mức đầu tư.
56 2.4.1.3 Chủ đầu tư
Thực tế cho thấy, một số đơn vị được giao làm chủ đầu tư nhưng lại không đáp ứng yêu cầu về chuyên môn lẫn công tác quản lý trong lĩnh vực đảm nhiệm, dẫn đến buông lỏng công tác quản lý chất lượng công trình hoặc ủy thác cho nhà thầu tư vấn quản lý, làm cho chất lượng công trình không đạt kết quả như mong muốn. Nguyên nhân chính là do phần lớn các công trình kết cấu hạ tầng, chủ đầu tư thường là nhà nước mà một cá nhân được nhà nước cử ra làm ông chủ, để lấy thành tích hoặc muốn dự án được duyệt để nhà nước cấp vốn đầu tư nên chủ đầu tư cố tình bào chửa để bỏ qua những vấn đề còn tồn tạitrong giai đoạn lập dự án, chuyển sang giai đoạn sau giải quyết, làm tăng chi phí công trình nhưng chất lượng vẫn không đảm bảo.
Ví dụ như một dự án xây dựng hồ chứa, trong giai đoạn lập dự án đầu tư do khảo sát không đầy đủ nên bố trí tràn xả lũ trên nền đá phong hóa mạnh, thay vì cần yêu cầu khảo sát lại để đánh giá, chọn phương án đặt tràn xả lũ đáp ứng yêu cầu kỹ thuật và kinh tế, thì chủ đầu tư lại cố tình bào chửa để dự án được duyệt và phương án chi tiết sẽ thực hiện giai đoạn sau. Đến giai đoạn thiết kế kỹ thuật chủ đầu tư phải tìm mọi cách xử lý để khỏi phê duyệt lại dự án đầu tư, một giải pháp kỹ thuật thay đổi sẽ làm tăng biện pháp công trình dẫn đến tăng chi phí xây dựng nhưng chất lượng vẫn không được hoàn hảo và kéo theo tuổi thọ công trình bị rút ngắn.
Hiện nay, còn nổi lên một hội chứng xấu gây ảnh hưởng gián tiếp nhưng là nguyên nhân trực tiếp ảnh hưởng đến chất lượng công trình, đó là chủ đầu tư giục nhà thầu đẩy nhanh tiến độ bất chấp quy trình kỹ thuật, công nghệ với mục đích làm sao công trình được khánh thành vào những dịp lễ để lấy thành tích. Vì thế đã có không ít công trình mới khánh thành một vài tháng đã hư hỏng nặng, nhưng chủ đầu tư thì vẫn bình an vô sự. Đã có công trình muốn hoàn thành sớm một năm nhưng rồi gặp sự cố phải sửa chữa và kéo dài thêm một năm so với thiết kế tính toán. Chủ đầu tư đóng vai trò cực kỳ quan trọng và có trách nhiệm rất lớn trong việc đảm bảo chất lượng công trình, nhưng hiện nay vẫn có một số chủ đầu tư lại coi mình đứng ngoài cuộc vì pháp luật cho phép được thuê tư vấn thẩm tra, thuê tư vấn giám sát còn chủ đầu tư chỉ chịu trách nhiệm giải ngân và tiến độ. Nhiều chủ đầu tư chỉ cần lấy ý kiến kết luận của tư vấn thẩm tra và tư vấn giám sát là nghiệm thu công trình không cần nghiên cứu xem các kết luận đó đúng hay sai. Việc các chủ đầu tư chưa thực hiện hết vai trò, chức trách
57
của mình có thể là do các chế tài chưa đủ mạnh, đủ nghiêm minh để xử lý các sai phạm. Chế độ thanh tra, kiểm tra, giám sát còn hình thức kém hiệu quả. Do đó cần xây dựng chế tài đủ mạnh để răn đe, phòng ngừa và xử lý nghiêm đối với các tổ chức, cá nhân vi phạm về công tác quản lý đầu tư và chất lượng công trình xây dựng.
2.4.1.4 Đơn vị tư vấn thiết kế
Chất lượng công trình xây dựng phụ thuộc nhiều vào phương án lựa chọn ban đầu trong quá trình lập dự án đầu tư. Sự yếu kém của tư vấn sẽ dẫn đến một sản phẩm không tốt cho xã hội, mà sản phẩm tư vấn có trình độ thấp thì xã hội chịu thiệt thòi hơn so với các loại sản phẩm khác do hậu quả để lại của nó, chất lượng công tác tư vấn cũng ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả đầu tư, một sai sót nhỏ của tư vấn chuẩn bị đầu tư cũng có thể dẫn đến quyết định đầu tư không hợp lý, vận hành khai thác kém hiệu quả, giá thành cao, có khi đưa dự án đến thua lỗ, phá sản.
Hiện nay, tỷ lệ thợ vẽ trong các đơn vị tư vấnchiếm phần lớn và đang thiếu các tư vấn chất lượng cao ở tầm vĩ mô để làm chủ nhiệm các công trình lớn có kỹ thuật phức tạp.
Nguyên nhân chính là do sự đào tạo và chuyển giao thế hệ tại các đơn vị tư vấn làm không tốt, không liên tục. Đội ngũ làm công tácthiết kế hiện nay chủ yếu là cán bộ trẻ, tuy có tri thức, ngoại ngữ, sử dụng công nghệ tin học và các phần mềm ứng dụng tốt nhưng lại thiếu kinh nghiệm, và ngược lại cán bộ có kinh nghiệm thì lại thiếu trình độ ngoại ngữ, sử dụng công nghệ tin học kém dẫnđến không đáp ứng tiến độ cung cấp hồ sơ và chất lượng hồ sơ thiết kế không cao. Do năng lực kém nên trong quá trình lập dự án, tư vấn còn lệ thuộc quá nhiều vào ý chí của cơ quan quản lý, nhất là các dự án đi qua nhiềuđịa phương, tư vấn đều lập theo đề nghị của địa phương về quy mô, phương án tuyến,...,mà không chủ động theo đề xuất của mình, dẫn đến khi lập thiết kế kỹ thuật phải điều chỉnh lại thiết kế cơ sở. Để có một sản phẩm tư vấn chất lượng cao, nhà nước cần phải có những chính sách khuyến khích tư vấn nâng cao năng lực, và trước mắt là bỏ ngay tư duy chọn thầu tư vấn giá rẽ như hiện nay vì không khuyến khích tư vấn sáng tạo, tìm tòi giải pháp tốt cho dự án. Cần bổ sung thêm thành phần công việc và nâng cao chi phí khảo sát, thiết kế cơ sở, thẩm tra,...,để phục vụ cho giai đoạn lập dự án đầu tư và coi đây là giai đoạn chính làm cơ sở cho các bước triển khai sau.
58 2.4.1.5 Tư vấn thẩm tra
Công tác thẩm tra thiết kế, dự toán giữ vai trò quan trọng nhằm phát hiện kịp thời sai sót và kiến nghị sửa đổi, bổ sung ngay từ giai đoạn thiết kế để hạn chế sai sót và giảm tình trạng sửa đổi, bổ sung trong quá trình triển khai. Với tầm quan trọng như vậy nhưng thực tế hiện nay vẫn còn nhiều trường hợp thẩm tra mang tính hình thức, chế độ trách nhiệm, chế tài còn thiếu cụ thể. Chưa có tổ chức chuyên về tư vấn thẩm tra mà chủ yếu vẫn dựa vào các tổ chức của Hội, Trường Đại học, nội dung thẩm tra mang nặng về phản biện, chưa đảm bảo sự tối ưu của phương án thiết kế về kinh tế-kỹ thuật.
Thực tế cũng cho thấy, để đáp ứng yêu cầu về tiến độ, nhiều tư vấn thiết kế bỏ qua một số công đoạn và giao nộp hồ sơ cho chủ đầu tư để chủ đầu tư giao cho tư vấn thẩm tra.
Nếu tư vấn thẩm tra làm tốt, sẽ phát hiện được sai sót của tư vấn thiết kế, nhưng thường tư vấn thẩm tra cũng bỏ qua những tồn tại này và đương nhiên chất lượng hồ sơ thiết kế không cao. Tuy nhiên, những sai sót của tư vấn thiết kế, tư vấn thẩm tra trong giai đoạn lập dự án đầu tưkhông gây hậu quả đổ vỡ công trình ngay tức thì, mà phải sau mười năm, hai mươi năm khi triển khai thi công hay đang trong giai đoạn khai thác sử dụng thì sự cố mới xảy ra, lúc này không còn ai để truy cứu trách nhiệm.