Đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất rất quan trọng vì đó khơng những là nền tảng cơ sở không thể thiếu được đối với lao động của con người để tạo ra các sản phẩm nông nghiệp phục vụ nhu cầu thiết yếu cho sự tồn tại của mình mà cịn là nguồn nguyên liệu cho việc phát triển các ngành công nghiệp chế biến thực phẩm. Đối với Việt Nam ta thì đất đai càng trở nên quan trọng hơn vì nước ta là một quốc gia có bề dày truyền thống hoạt động nơng nghiệp. Do đó, hạn mức giao đất nông nghiệp cần được nghiên cứu nghiêm túc và quy định hợp lý để vừa đảm bảo đời sống đối với những người sản xuất nông nghiệp, phát huy hiệu quả sử dụng đất đồng thời tiến lên công nghiệp hố hiện đại hố nơng nghiệp nông thôn vào năm 2020. Theo pháp luật đất đai hiện hành, vấn đề này được quy định khá cụ thể tại Luật đất đai 2003 và được hướng dẫn tại nghị định số 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29 thánh 10 năm 2004 về thi hành luật đất đai (Nghị định 181).
2.1.1.1 Trường hợp giao từng loại đất
Tại Điều 70 khoản 1 Luật Đất đai 2003, hạn mức giao đất nông nghiệp được quy định như sau:
1.Hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối cho mỗi hộ gia đình cá nhân khơng q ba héc ta đối với mỗi loại đất.
2.Hạn mức giao đất trồng cây lâu năm cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 10 héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá ba mươi héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi.
3.Hạn mức giao đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất cho mỗi hộ gia đình, cá nhân khơng q ba mươi héc ta đối với mỗi loại đất.
5. Hạn mức giao đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước thuộc nhóm đất chưa sử dụng cho hộ gia đình cá nhân đưa vào sử dụng theo quy hoạch để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối không quá hạn mức giao đất quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều này và khơng tính
vào hạn mức giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều này.
Theo hướng dẫn của nghị định 181 về phân loại đất tại Điều 6 khoản 4 thì: Nhóm đất nơng nghiệp được chia thành các phân nhóm sau:
a) Đất sản xuất nông nghiệp bao gồm đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm.
b) Đất lâm nghiệp bao gồm đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng.
c) Đất nuôi trồng thuỷ sản. d) Đất làm muối.
Quy định trên cho thấy hạn mức giao đất nơng nghiệp khơng hồn tồn dựa vào các phân nhóm đất nông nghiệp theo hướng dẫn của nghị định 181 mà căn cứ vào đặc điểm sử dụng và vai trò của từng loại đất.
Các loại đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối tuy
không thuộc cùng một phân nhóm nhưng lại được quy định hạn mức giao đất như nhau. Điều này có thể lý giải là do chức năng chung của các loại đất này chủ yếu là đáp ứng nhu cầu thiết yếu của con người về lương thực thực phẩm như lúa gạo, ngũ cốc, rau đậu, các loại thuỷ sản và muối ăn, … Các loại đất này cũng không cần đầu tư quá lớn hay q nhiều nhân cơng nên mỗi hộ gia đình cá nhân có thể tự túc về số vốn sản xuất và tận dụng các lao động trong gia đình. Bên cạnh đó, thời gian thu hoạch khi canh tác những loại đất này thường dao động từ vài tháng cho đến một năm, cá biệt có một số loại thuỷ sản phải hơn một năm mới đến kỳ thu hoạch. Tuy nhiên, thời gian thu hồi vốn nhìn chung là tương đối ngắn. Vì vậy, Luật đất đai 2003 quy định hạn mức giao đất đối với những loại đất này ở mức không quá lớn là không quá 3 ha để số đơng hộ gia đình, cá nhân sản xuất nơng nghiệp đều có thể được giao đất nhằm giúp họ tự mình đảm bảo lương thực, tạo thu nhập, ổn định cuộc sống. Bên cạnh đó, đây cũng là hạn mức đối với các loại đất trống, đất có mặt nước chưa sử dụng nhưng được quy hoạch để sử dụng vào các mục đích trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối. Những loại đất chưa sử dụng này mặc dù có tiềm năng khai thác nhưng cũng đòi hỏi nhiều công sức khai phá cải tạo bồi bổ hơn so với những loại đất đang sử dụng. Nếu quy định hạn mức giao quá lớn thì người dân sẽ khơng dám nhận đất vì vượt quá khả năng của họ. Tuy nhiên nếu hạn mức q thấp lại khơng kích thích họ vì phải bỏ ra nhiều công sức tu bổ nhưng với diện tích canh tác nhỏ thì hiệu quả kinh tế sẽ không được bao nhiêu. Do vậy hạn mức giao các loại đất chưa sử dụng được quy hoạch để
trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối được quy định bằng hạn mức giao của những loại đất đang được sử dụng vào các mục đích trên. Hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối cụ thể đối với từng vùng tại Điều 69 khoản 1 và khoản 2 Nghị định 181 do Chính phủ quy định theo sự phân công của Quốc hội như sau:
1. Hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối của mỗi hộ gia đình, cá nhân khơng q ba (03) ha cho mỗi loại đất đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thuộc khu vực Đông Nam Bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long; không quá hai (02) ha cho mỗi loại đất đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khác.
2. Hạn mức giao đất nông nghiệp trồng cây hàng năm, trồng cây lâu năm, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối thuộc vùng đệm của rừng đặc dụng cho mỗi hộ gia đình, cá nhân được thực hiện theo quy định tại Điều 70 của Luật đất đai và khoản 1 Điều này.
Như vậy, hạn mức tối đa đối với từng loại đất mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền được phép giao cho mỗi hộ gia đình, cá nhân được chia thành 2 mức tương ứng với 2 vùng sau:
02 ha: đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thuộc vùng 1 là khu vực Đông Nam Bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long.
03 ha: đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thuộc vùng 2 gồm 6 khu vực địa lý kinh tế còn lại là khu vực đồng bằng Bắc Bộ, khu vực Bắc Trung Bộ, khu vực Tây Bắc, khu vực Đông Bắc, khu vực duyên hải Nam Trung Bộ, khu vực Tây Nguyên.
Sự chênh lệch trong việc quy định hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối không phải ngẫu nhiên mà thể hiện kế hoạch quy hoạch sử dụng đất của Nhà nước ta xuất phát từ sự phân bố các loại đất, hiện trạng sử dụng đất, sự phù hợp của yếu tố địa chất của những loại đất với mục đích sản xuất cũng như điều kiện tự nhiên như khí hậu, độ màu mỡ…Tại thời điểm soạn thảo và ban hành Luật đất đai 2003 thì kết quả kiểm kê đất đai năm 2000 là một căn cứ quan trọng để quy định hạn mức khác nhau cho từng vùng như trên. (xem Phụ lục 1)
Bảng số liệu ở Phụ lục 1 cho thấy đồng bằng sông Cửu Long, Tây Nguyên và Đơng Nam Bộ là 3 khu vực có bình qn diện tích đất có thể đưa vào sử dụng trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối cao nhất nước ta. Với lợi thế của khu vực đồng bằng có diện tích canh tác lớn nhất nước, hàng năm đều nhận được nhiều phù
sa bồi đắp nhờ hệ thống sơng ngịi kênh rạch chằng chịch và vị trí giáp biển, đồng bằng sơng Cửu Long là khu vực có tiềm năng rất lớn để hình thành các vùng chuyên canh trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản và giữ vai trò vựa lúa của cả nước. Đối với khu vực Tây Nguyên, mặc dù mức bình quân ở đây đứng thứ nhì cả nước và cao hơn hẳn khu vực Đông Nam Bộ nhưng phần lớn diện tích đất ở Tây Nguyên là đất đỏ bazan, nguồn nước tưới tiêu không dồi dào nên phù hợp phát triển cây lâu năm hơn so với cây hàng năm. Hơn nữa, Đông Nam Bộ có phần lớn đất nơng nghiệp thuộc địa hình bằng phẳng, đất đai khá màu mỡ, hệ thống thuỷ lợi đảm bảo cho nhu cầu tưới tiêu và diện tích đất có mặt nước ni trồng thuỷ sản vượt trội hơn Tây Nguyên (16607 ha/ 2880 ha) nên thích hợp để tập trung phát triển ni trồng thuỷ sản và cây hàng năm, nhất là các loại hoa màu. Do vậy hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối ở Đông Nam Bộ và đồng bằng sông Cửu Long được quy định cao hơn 1 ha so với các khu vực khác trong cả nước.
Đối với đất trồng cây lâu năm, loại đất này được sử dụng vào mục đích trồng
các loại cây có chu kỳ phát triển kéo dài trong nhiều năm như cây công nghiệp lâu năm (cao su, cà phê, chè, …), cây ăn quả lâu năm (sầu riêng, măng cụt, dừa, …). Không như các loại cây hàng năm, sản phẩm của các loại cây lâu năm không nhằm phục vụ nhu cầu về lương thực mà chủ yếu là đáp ứng nguyên liệu cho các ngành cơng nghiệp chế biến. Vì vậy việc phân bổ đất trồng cây lâu năm, nhất là đất trồng cây công nghiệp lâu năm - chiếm 73.4% tổng diện tích đất trồng cây lâu năm - khơng nên dàn trải trên diện rộng số lượng hộ gia đình, cá nhân được giao mà cần chú trọng về chiều sâu để nâng cao sản lượng thu hoạch. Để đạt được mục đích này, một diện tích đất tương đối lớn là cần thiết đối với quy mô canh tác công nghiệp cần kỹ thuật chăm sóc chun mơn và sử dụng máy móc hỗ trợ sản xuất. Chính vì lẽ đó, hạn mức giao đất đất trồng cây lâu năm được quy định mức tối đa là 10 ha hoặc 30 ha - lớn hơn rất nhiều so với hạn mức giao các loại đất trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối. Tuy nhiên điều này khơng có nghĩa là những hộ gia đình, cá nhân có năng lực sản xuất nhỏ không được giao đất để trồng cây lâu năm. Với hình thức quy định hạn mức giao đất trồng cây lâu năm chỉ giới hạn mức tối đa thì tuỳ theo năng lực sản xuất mà mỗi hộ gia đình, cá nhân sẽ được giao mức đất phù hợp trong giới hạn pháp luật đất đai cho phép. Mặc dù vậy, để đạt được hiệu quả kinh tế cao thì chỉ nên giao đất trồng cây lâu năm với mức thấp trong trường hợp trồng cây ăn quả lâu năm cịn với cây cơng nghiệp lâu năm thì nên giao mức đất cao là phù hợp hơn. Điều này đã được cụ thể hoá qua quy định là đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng thì hạn mức giao đất trồng cây lâu
năm không quá 10 ha cho mỗi hộ gia đình, cá nhân cịn đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi thì hạn mức này được quy định là khơng q 30 ha. Quy định này chịu sự tác động bởi đặc điểm địa hình Việt Nam và quy luật tự nhiên “đất nào trồng cây nấy”. Theo đó, hạn mức giao đất trồng cây lâu năm trên cả nước theo luật định cũng có sự khác biệt theo địa hình hay do loại cây trồng. Có thể nói như vậy là do cùng là cây lâu năm nhưng cây ăn quả lâu năm thích hợp với vùng đồng bằng cịn cây cơng nghiệp lâu năm lại sinh trường tốt ở khu vực đồi núi. Bên cạnh đó, đồi núi là bộ phận quan trọng nhất trong cấu trúc địa hình Việt Nam, chiếm đến 3/4 diện tích lãnh thổ. Trong khi đó đồng bằng chỉ chiếm 1/4 lãnh thổ đất liền và còn bị ngăn cách bởi đồi núi. Từ đó cho thấy hạn mức giao đất trồng cây lâu năm ở vùng trung du miền núi được quy định cao hơn gấp 3 lần ở vùng đồng bằng là tất yếu và hợp lý.
Đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất là hai loại đất thuộc phân nhóm đất lâm
nghiệp. Loại đất này là tài ngun đặc biệt vì đó là địa bàn để phát triển một loại tài nguyên khác rất quý giá là rừng. Từ vai trò quan trọng của rừng và tỷ lệ 35.16% tổng diện tích tự nhiên cả nước và 55.3% diện tích nhóm đất nơng nghiệp11, ta có thể khẳng định đất rừng là một bộ phận quan trọng trong cơ cấu đất đai. Sự kết hợp giữa giá trị về kinh tế cũng như về môi trường sinh thái và tỷ lệ lớn hơn nhiều so với những loại đất khác đặt ra yêu cầu đối với nhà nước trong việc phân phối và sử dụng đất lâm nghiệp sao cho vừa khoa học đồng thời cũng phải tận dụng tối đa tiềm năng của tài nguyên quý báu này.
Đối với đất rừng sản xuất, mục đích quy hoạch sử dụng loại đất này là hướng đến các lợi ích kinh tế nên chủ trương của nhà nước là trao quyền sử dụng cho các chủ thể sử dụng đất, trong đó có hình thức giao đất rừng sản xuất trong hạn mức không thu tiền sử dụng đất cho các hộ gia đình, cá nhân. Đối với đất rừng phòng hộ, đặc trưng quy hoạch sử dụng của loại đất này là vì mục đích mơi trường như phịng hộ đầu nguồn, chắn gió, chắn cát bay, chắn sóng, lấn biển, bảo vệ môi trường sinh thái nên Nhà nước không chủ trương giao đất cho các chủ thể sử dụng đất mà tập trung giao cho các tổ chức quản lý rừng phòng hộ nhằm thực hiện việc quản lý, bảo vệ và phát triển loại đất này theo kế hoạch phù hợp. Tuy nhiên ở những nơi có đất rừng phịng hộ nhưng chưa thành lập tổ chức quản lý rừng thì loại đất này có thể được giao khơng thu tiền sử dụng đất trong hạn mức giao đất cho những hộ gia đình, cá nhân tại chỗ để họ bảo vệ và phát triển rừng.
11
Quyết định 24/2001/QĐ/TTg của Thủ tướng chính phủ ngày 01/3/2001 về phê duyệt kết quả tồng kiểm kê đất đai năm 2001.
Với diện tích 11575429 ha, sau khi trừ đi 3870920.3 ha quy hoạch của các lâm trường thì diện tích đất lâm nghiệp cịn lại có thể giao cho các đối tượng sử dụng khác là 7704508.7 ha. Giả sử diện tích này được giao hết cho 26606 hộ lâm nghiệp12 thì bình quân mỗi hộ sẽ được giao gần 289.6 ha. Trong khi đó hạn mức giao đất rừng sản xuất và đất rừng phòng hộ theo Luật đất đai tối đa chỉ là 30 ha đối với mỗi loại đất, thấp hơn rất nhiều lần so với mức bình quân trên. Tuy nhiên chúng ta cần nhìn nhận tổng thể rằng bên cạnh việc giao cho hộ gia đình, cá nhân thì hai loại đất này còn được phân phối cho các chủ thể khác như tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức cá nhân nước ngoài, tổ chức quản lý rừng qua các hình thức giao, cho thuê để sử dụng hoặc giao quản lý. Bên cạnh đó, hạn mức giao đất quy định mức đất mà hộ gia đình, cá nhân được giao phải trả tiền sử dụng đất, phục vụ chính sách ưu đãi của nhà nước dành cho các đối tượng này trong lĩnh vực lâm nghiệp, giúp đỡ họ về điều kiện đất đai để họ sản xuất đảm bảo cuộc sống. Do vậy hạn mức này được quy định dựa vào bình quân mức sống cũng như bình qn năng lực sản xuất của nhóm đối tượng này. Với phần lớn địa hình khơng thuận lợi cho việc đi lại thì việc phải chăm sóc và quản lý một diện tích đất rừng lớn sẽ gây rất nhiều khó khăn cho các hộ lâm nghiệp, nhất là về nhân lực. Vì thế hạn mức tối đa 30 ha được xem là diện tích khởi đầu là khá phù hợp