2.2.1.1 Đối với đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản và đất làm muối
Tại điều 2 khoản 1 nghị quyết 1126, hạn mức đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản và đất làm muối được quy định như sau:
1.Đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản và đất làm muối:
a) Không quá sáu (06) ha đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thuộc khu vực Đông Nam Bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long;
b) Không quá bốn (04) ha đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương còn lại.
Trong quá trình thảo luận để thơng qua nghị quyết, hạn mức được phép nhận chuyển quyền của 3 loại đất này là một trong những nội dung nhận được nhiều ý kiến quan tâm của các đại biểu. Về loại đất cần quy định hạn mức, dự thảo nghị quyết của Chính phủ chỉ đề cập đến loại đất trồng cây hàng năm bởi theo hiện trạng sử dụng đất đai cả nước năm 2005, loại đất này có diện tích khá lớn 6370029.13 ha và chiếm tỷ lệ 25.66% đất nông nghiệp, 19.23% tổng diện tích tự nhiên. Trong đó có đến 4,165,276.60 ha đất trồng lúa - loại cây lương thực chính của nước ta và hiện đang đạt
mức xuất khẩu đứng thứ hai trên thế giới chỉ sau Thái Lan. Vì thế việc nhà nước đặt ra các quy định để kiểm sốt tình hình chuyển quyền đối với loại đất này là một nhu cầu cần thiết và không thể tránh khỏi. Trong khi đó, đất ni trồng thuỷ sản chỉ có 700060.62 ha. Đất làm muối cịn ít hơn với chỉ 14074.74 ha. Tổng diện tích của cả hai loại đất này chỉ ở mức 2.88% đất nơng nghiệp23. Vì vậy, tại phiên họp thứ 48 của UBTVQH khóa 11 ngày 19/4/2007, dự thảo nghị quyết không đặt vấn đề hạn mức đối với đất ni trồng thuỷ sản và đất làm muối vì hai loại đất này có diện tích khơng đáng kể trong cơ cấu đất nông nghiệp Việt Nam. Tuy nhiên, trong quá trình thảo luận, đại biểu Nguyễn Xuân Thiết đã đề nghị bổ sung thêm loại đất nuôi trồng thuỷ sản vì “lúc này tuy nhận chuyển nhượng chưa nhiều, nhưng sau này có thì căn cứ vào đâu để điều chỉnh”. Ý kiến này là hợp lý vì diện tích đất ni trồng thủy sản trong tương lai nhiều khả năng sẽ tăng thêm do mặt hàng thuỷ sản của nước ta hiện đang được người tiêu dùng ở nước ngoài ưa chuộng, rất có giá trị xuất khẩu. Bên cạnh đó, nghị quyết 1126/2007 của Uỷ ban thường vụ quốc hội là văn bản cụ thể hoá quy định tại điều 71 khoản 3 của luật đất đai 2003 nên cần có sự phù hợp với văn bản luật này. Vì vậy, bên cạnh việc điều chỉnh hạn mức nhận chuyển quyền đối với đất trồng cây hàng năm, nghị quyết đã bổ sung thêm đất nuôi trồng thủy sản và đất làm muối vào nhóm đối tượng điều chỉnh của văn bản này.
Ngoài ra, việc quy định hạn mức bao nhiêu cũng rất được các đại biểu quan tâm bởi lâu nay luật pháp không giới hạn người dân về diện tích đất nơng nghiệp nhận chuyển quyền nên người dân cứ làm. Nay hạn mức này được đưa ra thì vấn đề quan trọng nhất là hạn mức thế nào là vừa và phù hợp với từng địa phương, hạn chế đến mức thấp nhất những ảnh hưởng bất lợi đến hoạt động sản xuất và đời sống của người dân. Do vậy, có rất nhiều ý kiến khác nhau của các đại biểu xung quanh vấn đề này. Theo kết quả điều tra của Bộ tài nguyên và mơi trường, diện tích chủ yếu mà các hộ sử dụng do nhận chuyển quyền tại các khu vực có sự khác nhau. Tại khu vực Nam Bộ, số hộ sử dụng dưới 5 ha đất trồng cây hàng năm do nhận chuyển quyền chiếm trên 90%, tại các khu vực khác số hộ sử dụng dưới 3 ha đất trồng cây hàng năm do nhận chuyển quyền chiếm đến 98.67% trường hợp nhận chuyển quyền. Do đó, Chính phủ đã đề nghị mức 3 ha, 5 ha và 15 ha tuỳ theo từng tỉnh thành do Chính phủ phân nhóm chứ khơng quy định mức chung cho cả nước. Tuy nhiên, do quyền sử dụng đất là một loại tài sản theo quy định của pháp luật dân sự nên quyền nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất cũng
23
Quyết định số 272/2007/QĐ-TTg ngày 27/02/2007 của Thủ tướng Chính Phủ về việc phê duyệt kết quả kiểm kê đất đai năm 2005.
là một quyền dân sự. Nếu quy định hạn mức được phép nhận chuyển quyền khác nhau tại các tỉnh thành thì vơ hình chung việc thực hiện quyền của người dân bị phân biệt theo vùng miền, là khơng bình đẳng. Khơng chỉ vậy, mức 3 ha, 5 ha và 15 ha do Chính phủ đưa ra cũng nhận được nhiều ý kiến lo ngại như phó chủ nhiệm Ủy ban Đối ngoại Nguyễn Ngọc Trân là “Khơng hiểu cơ sở nào để Chính phủ định ra hạn mức khơng q 15ha đối với đồng bằng sông Cửu Long, cũng như 3ha, 5ha đối với các vùng khác”. Bên cạnh đó, việc dự thảo nghị quyết đưa ra hạn mức cụ thể đến từng tỉnh trong khi chưa có tổng kết đánh giá thật thấu đáo về tình hình quản lý, sử dụng đất của người nhận chuyển nhượng đất để phát triển sản xuất cũng như về tình trạng đất đai, việc làm, thu nhập và đời sống của người dân sau khi chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp sẽ khơng tránh khỏi bất cập thiếu sót, ảnh hưởng đến hiệu quả điều chỉnh của nghị quyết. Do vậy, đa số đại biểu đã đồng tình với quan điểm cần bảo đảm mối quan hệ hợp lý giữa hạn mức giao đất tại quy định tại Điều 70 của Luật Đất đai với hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của nghị quyết về loại đất được điều chỉnh, về các loại hạn mức và việc phân chia các tỉnh theo nhóm khu vực. Cụ thể là không nên quy định hạn mức nhận chuyển quyền quá cao so với hạn mức giao đất mà trước mắt chỉ nên quy định bằng hoặc tương tự với hạn mức giao đất hiện hành và việc phân chia theo tỉnh nên thống nhất với nghị định 181 hướng dẫn thi hành luật đất đai. Khi thông qua nghị quyết, quan điểm này đã được các đại biểu thống nhất và được cụ thể hố qua quy định chính thức của nghị quyết:
Kể từ ngày 01/7/2007, hạn mức đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản và đất làm muối mà hộ gia đình, cá nhân được phép nhận chuyển quyền bằng hai lần hạn mức giao những loại đất này. Ở những tỉnh thành thuộc khu vực Đông Nam Bộ và đồng bằng sơng Cửu Long - nơi có hạn mức giao các loại đất này khơng quá 3 ha, diện tích tối đa đối với từng loại đất này mà người dân có được do nhận tặng cho, nhận chuyển nhượng và xử lý nợ theo thoả thuận trong hợp đồng thế chấp bảo lãnh quyền sử dụng đất là 6 ha. Tương tự, ở những tỉnh thành mà người dân chỉ được giao không quá 2 ha đối với từng loại đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản và đất làm muối, họ chỉ được nhận chuyển quyền tối đa là 4 ha với từng loại đất này dưới các hình thức chuyển quyền nêu trên.
Quy định trên chính là giới hạn đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản và đất làm muối mà mỗi hộ gia đình, cá nhân có thể tích tụ một cách chủ động qua các hình thức nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, xử lý nợ theo thoả thuận trong hợp đồng thế chấp bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất để từ chỗ đáp ứng cơ bản nhu cầu cuộc
sống đến chỗ nâng cao chất lượng cuộc sống của mình. Nếu các hộ nơng dân chỉ sử dụng lao động chân tay thì hạn mức 4 ha/ 6 ha được xem là khá lớn. Để canh tác được hết diện tích này thì các hộ phải huy động tối đa nguồn lao động gia đình (quy mơ trung bình mỗi hộ )và có thể phải th mướn thêm nhân công. Mặt khác, nếu sản xuất theo phương thức công nghiệp quy mô lớn, sử dụng các loại máy móc để giảm bớt lao động của con người thì hạn mức này lại q nhỏ, khơng phù hợp với yêu cầu của cơ giới hoá cần diện tích đất lớn và liền nhau. Bên cạnh đó, với hạn mức này thì hiệu quả kinh tế mà nhà nông thu được khơng tương xứng với sự đầu tư máy móc mà họ đã bỏ ra, khiến cho tiến trình cơ giới hố nơng nghiệp bị chậm lại. Tuy nhiên, hạn mức nhận chuyển quyền đối với 3 loại đất này không chỉ phục vụ cho mục đích tích tụ đất để hướng đến sản xuất nông nghiệp quy mơ lớn – trong đó có cây lúa – mà cịn phải đảm bảo cho người sống chủ yếu bằng nghề nơng có việc làm. Tích tụ đất nơng nghiệp và cơ giới hố khơng những khơng gây nguy hại cho vấn đề an ninh lương thực của đất nước mà còn làm tăng sản lượng các loại nông sản thu hoạch được nhưng đồng thời sẽ khiến cho khơng ít lao động nông nghiệp bị mất việc làm. Do vậy, bước đầu nhà nước ta chỉ quy định giới hạn đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản và đất làm muối ở mức tương đối để việc tích tụ đất đai phù hợp với tốc độ chuyển dịch cơ cấu việc làm tại nơng thơn vốn cịn khá chậm hiện nay. Về lâu dài, trên cơ sở các vấn đề phát sinh trong quá trình áp dụng, các hạn mức này sẽ được điều chỉnh bổ sung theo hướng tăng lên để ngày càng phù hợp hơn với thực tế sử dụng 3 loại đất nông nghiệp này của người dân.
2.2.1.2 Đối với đất trồng cây lâu năm
Với 3045538.87 ha, đất trồng cây lâu năm chiếm diện tích khá khiêm tốn trong tổng quỹ đất nông nghiệp 24,822,559.48 ha của nước ta. Tuy vậy, sự khiêm tốn về diện tích khơng làm giảm đi tính quan trọng của loại đất này đối với việc phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Điều này được khẳng định qua việc loại đất này đã được đưa vào nhóm những loại đất nơng nghiệp cần điều chỉnh trong dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình và được điều chỉnh trong Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ quốc hội về hạn mức đất nông nghiệp mà hộ gia đình, cá nhân được phép nhận chuyển quyền để cụ thể hóa Điều 71 khoản 3 Luật đất đai 2003. Trong Nghị quyết này, hạn mức đối với đất trồng cây lâu năm được quy định tại điều 1 khoản 2 với nội dung sau:
2.Đất trồng cây lâu năm:
b) Không quá năm mươi (50) ha đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi.
Về tiêu chí phân loại khu vực để xác định hạn mức đất trồng cây lâu năm cụ thể, hạn mức giao đất và hạn mức đất được phép nhận chuyển quyền được quy định giống nhau. Khu vực 1 là các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng còn khu vực 2 là các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi. So với tiêu chí phân loại khu vực của dự thảo nghị quyết là các tỉnh thuộc đồng bằng sông Hồng và đồng bằng sông Cửu Long cùng một nhóm cịn nhóm kia là các tỉnh thành cịn lại thì tiêu chí của nghị quyết là phù hợp và mang tính khả thi cao hơn. Nguyên nhân là tại các tỉnh thành thuộc đồng bằng sông Hồng và đồng bằng sơng Cửu Long vẫn có thể có một số nơi có địa hình trung du miền núi như trường hợp của Tỉnh Vĩnh Phúc hay tỉnh Ninh Bình hoặc ngược lại tại các tỉnh thành khơng thuộc hai đồng bằng trên lại có những địa phương là đồng bằng như đồng bằng Thanh Nghệ Tĩnh ở duyên hải Nam Trung Bộ hay tỉnh Bình Dương thuộc vùng Đông Nam Bộ. Do vậy, phân loại khu vực đến cấp xã theo yếu tố địa hình hợp lý hơn so với việc phân loại theo cấp tỉnh và khu vực địa lý.
Ngoài ra, so với hạn mức giao đất thì hạn mức đất trồng cây lâu năm mà hộ gia đình, cá nhân được phép nhận chuyển quyền đã được quy định mở rộng hơn rất nhiều. Tại vùng trung du miền núi, hạn mức nhận chuyển quyền đất trồng cây lâu năm (50 ha) nhiều hơn hạn mức giao loại đất này (30 ha) đến 20 ha. Ở khu vực đồng bằng, hạn mức nhận chuyển quyền gấp hai lần hạn mức giao đất, 20 ha so với 10 ha.
Với đặc thù cần sự đầu tư tương đối lớn, thời điểm thu hoạch kể từ khi gieo trồng và thời gian khai thác là khá lâu, việc canh tác các loại cây lâu năm cần được thực hiện trên diện tích lớn để đạt được hiệu quả kinh tế cao. Theo hạn mức tối đa 20 ha/ 50 ha được quy định tại nghị quyết, diện tích đất mà người dân có thể tích tụ do nhận chuyển quyền để sử dụng vào mục đích trồng cây lâu năm phần nào có thể đáp ứng được nhu cầu sản xuất của họ. Tuy nhiên, tại những vùng có diện tích đất trồng cây lâu năm lớn nhất nước như Tây Nguyên và Đông Nam Bộ, hạn mức này có thể không tương xứng với năng lực và nhu cầu canh tác của người dân. Tại những vùng này, một hộ gia đình cá nhân có thể canh tác đến hàng trăm ha đất trồng cây lâu năm nhưng với hạn mức nhận chuyển quyền này thì mỗi hộ gia đình, cá nhân chỉ được canh tác tối đa 80 ha bao gồm cả đất được nhà nước giao. Chỉ trong trường hợp được nhận thừa kế thì họ mới có thể có nhiều hơn 80 ha đất để sản xuất. Như vậy hạn mức này đã ít nhiều ảnh hưởng đến việc canh tác của người dân nơi đây. Mặt khác, việc giới hạn diện tích đất canh tác cây lâu năm của hộ gia đình, cá nhân lại có tác dụng hướng hoạt
động trồng cây lâu năm tập trung và có tổ chức hơn. Sản phẩm của các loại cây lâu năm chủ yếu là nguyên liệu cho các ngành công nghiệp chế biến. Do đó, trong q trình trồng trọt và khai thác cần sự chăm sóc theo đúng quy cách và áp dụng các biện pháp kỹ thuật để sản phẩm thu hoạch đáp ứng được các tiêu chuẩn nghiêm ngặt trong cơng nghiệp. Khi diện tích đất canh tác bị hạn chế, người dân sẽ hình thành xu hướng khơng sản xuất riêng lẻ mà hợp tác với nhau về vốn và đất thành lập tổ chức kinh tế hoặc góp vốn bằng quyền sử dụng đất vào các tổ chức kinh tế khai thác sản phẩm nông nghiệp như mơ hình cơng ty cao su để khắc phục sự giới hạn của các hạn mức đất. Khi đó, hoạt động sản xuất cây lâu năm được tiến hành theo khuôn mẫu hơn đồng thời lại khắc phục tình trạng manh mún trong sản xuất nông nghiệp. Không những vậy, việc liên kết sản xuất cây lâu năm với các doanh nghiệp sẽ đảm bảo đầu ra cho các sản phẩm nông nghiệp, tạo việc làm ổn định cho một bộ phận lao động tại nông thôn và thuận lợi cho các cơ quan nhà nước trong công tác quản lý đất đai và quản lý hoạt động sản xuất nông nghiệp của người dân.
2.2.1.3 Đối với đất rừng sản xuất là rừng trồng
So với đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối và đất trồng cây lâu năm; quy định về hạn mức được phép nhận chuyển quyền đất rừng sản xuất là rừng trồng có nhiều điểm khác với quy định về hạn mức giao đất tại Luật đất đai 2003. Tại Điều 2 khoản 3 của Nghị quyết 1126/2007/NQ-UBTVQH11, hạn mức này được quy định như sau:
3. Đất rừng sản xuất là rừng trồng:
a)Không quá năm mươi (50) ha đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng b) Không quá một trăm (100) ha đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi.
Về đối tượng điều chỉnh, hạn mức đất được phép nhận chuyển quyền không điều chỉnh đất rừng sản xuất nói chung bao gồm cả rừng tự nhiên và rừng trồng mà chỉ giới hạn diện tích đất rừng sản xuất là rừng trồng mà mỗi hộ gia đình, cá nhân có thể có