Nguyên nhân từ chính sách đất đai

1.2 .Những vấn đề cơ bản về tiếp cận quyền sử dụng đất

1.2.2 .Hình thức tiếp cận quyền sử dụng đất

2.4. Nguyên nhân của sự hạn chế khả năng tiếp cận QSDĐ các của NĐT

2.4.1. Nguyên nhân từ chính sách đất đai

Sau đổi mới năm 1986, Việt Nam đã có nhiều thay đổi trong chính sách kinh tế và thực tế đã giành được nhiều thành công lớn trong tăng trưởng và phát triển kinh tế. Chính sách đất đai là một trong những thay đổi lớn đó nhằm phù hợp với sự chuyển dịch của nền kinh tế, đáp ứng kịp quá trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa. Trong thời gian đầu của quá trình đổi mới, trước những khó khăn và yêu cầu về lương thực nên chính sách đất đai chủ yếu tập trung vào sản xuất nông nghiệp. Sau khi vượt qua khó khăn này và trở thành nước xuất khẩu lương thực có tầm cỡ trên thế giới, với mục tiêu đã chọn là phát triển công nghiệp và dịch vụ, giảm dần tỷ trọng nơng nghiệp, chính sách đất đai có xu hướng tạo điều kiện thuận lợi mở đường cho phát triển công nghiệp và dịch vụ. Trước q trình đơ thị hóa và phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế, các luật và chính sách liên quan tới đất đai đã liên tục được bổ sung, sửa đổi nhưng vẫn nhanh chóng trở lên lạc hậu và có nhiều điểm khơng phù hợp với thời cuộc. Điều này đã gây ra nhiều vấn đề như tham nhũng, lãng phí, tranh chấp, kiện cáo làm giảm hiệu quả SDĐ. Là quốc gia đang phát triển, đất đai là một nhân tố đầu vào quan trọng đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế, những tranh chấp và bất ổn trong chính sách đất đai sẽ có tác động xấu tới môi trường kinh doanh và gây ra những cản trở mạnh tới phát triển tổng thể kinh tế - xã hội.

Thứ nhất, về mặt pháp lý cũng như thực tiễn thừa nhận đất đai là một hàng

hóa đặc biệt, QSDĐ là có giá trị và được đem ra trao đổi, mua bán, chuyển nhượng trên thị trường. Tuy nhiên, các chính sách về đất đai, nhà ở lại chưa phù hợp với các

yêu cầu và các quy luật hoạt động của nền kinh tế thị trường vì cịn có nhiều hạn chế trong việc thực hiện các quyền của người SDD tùy theo từng chủ thể xác định, tạo nên sự bất bình đẳng giữa các chủ thể trong những trường hợp cụ thể cũng như tăng thêm sự phức tạp trong công tác quản lý điều hành của nhà nước. Hơn nữa, sự hạn chế này làm cho QSDĐ trong một số trường hợp đáng lý được xem là quyền tài sản nhưng không được đem ra giao dịch trên thị trường là đi ngược lại với quy luật và chủ trương chung đã được thừa nhận

Thứ hai, chính sách sẵn sàng về đất cho đầu tư nước ngoài vẫn chưa làm được. Theo ban quản lý các KCN, KCX, đầu tư vào các KCN giảm nguyên nhân chính là do các KCN khơng có sẵn đất để đáp ứng nhu cầu của NĐT do thiếu quỹ đất, mặc dù khách hàng không thiếu, trong khi quỹ đất còn nhiều nhưng lại không khai thác được do giá đền bù giải toả tăng mạnh, giá san lấp mặt bằng lớn. Đối với các NĐT nước ngồi thì rào cản lớn nhất cho quá trình đầu tư vẫn là thủ tục và tiếp cận đất đai.

Thứ ba, điểm bất cập nữa trong việc xác định khung giá đất dựa trên giá thị

trường là không nêu được cơ sở để xác định giá thị trường. Bởi vì khung giá do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố quy định chỉ được điều chỉnh vào tháng 1 hàng năm trong khi giá đất có thể thay đổi hàng tháng. Do đó xảy ra tình trạng trên thực giá đất do UBND cấp tỉnh quy định mới chỉ đạt từ 50% tới 70% giá thị trường. Dù trong năm 2006, nghị định số 17/2006/NĐ-CP ban hành đã cho phép UBND cấp tỉnh có thể linh hoạt điều chỉnh mức giá để phù hợp với giá thực tế trên thị trường, nhưng nó vẫn thực sự khơng phát huy được hiệu quả như mong muốn. Những khiếm khuyết đó đã gây ra sự khó khăn trong giải phóng mặt bằng vì mức tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất quá thấp thấp khiến người dân bị mất đất khơng thể nào có thể “mua” được QSDĐ khác tương tự để tiếp tục hoạt động thường nhật và nó kéo theo tình trạng trì trệ đồng thời đẩy chi phí của các dự án lên cao. Hạn chế này làm tăng mức độ khó khăn trong tiếp cận đất đai và làm giảm tính hấp dẫn của thị trường Việt Nam trong mắt các NĐT đặc biệt là NĐT nước ngoài.

Thứ tư, giá đất cao đẩy chi phí sản xuất kinh doanh lên cao. Theo đánh giá

của các chuyên gia kinh tế quốc tế, giá hầu hết các sản phẩm xuất khẩu chủ lực của Việt Nam đều cao hơn các đối thủ cạnh tranh, làm giảm khả năng cạnh tranh của sản phẩm. Mặt khác giá thuê đất cao nhất trong khu vực đã tác động không thuận lợi đến vốn cho sản xuất, đến xây dựng các dự án công nghiệp, dịch vụ, buộc các công ty kể cả các cơng ty có vốn đầu tư nước ngồi chuyển đến các nước khác có giá đất rẻ hơn. Giá cả đất đai của các thành phố của nước ta cao hơn so với các nước trong khu vực,

giá thuê đất TP.HCM gấp 4-6 lần Trung Quốc, 6 lần Thái Lan. Giá nhà đất của VN không thể đắt hơn các nước phát triển, nơi cơ sở hạ tầng hoàn hảo hơn 100 lần44.

Thứ năm, sự thiếu phù hợp và nhất quán giữa quy hoạch tổng thể phát triển

kinh tế xã hội và thời hạn giao đất cho người sử dụng dẫn tới những mâu thuẫn phát sinh và gây ra những khó khăn cho các doanh nghiệp. Theo như quy định tại Điều 25 Luật Đất đai thì quy hoạch tổng thể là 10 năm và có thể được xem xét sửa đổi 5 năm 1 lần, trong khi thời hạn giao đất cho các dự án đầu tư của doanh nghiệp là 50 năm. Với thời gian thay đổi quy hoạch như vậy thì đã có rất nhiều doanh nghiệp phải di dời do thay đổi quy hoạch. Điều này thường gây ra các thiệt hại và rủi ro cho các doanh nghiệp do đền bù thường khơng đủ bù đắp chi phí mà doanh nghiệp phải gánh chịu. Quan trọng hơn, nó làm mất cơ hội kinh doanh vì doanh nghiệp sẽ phải mất một thời gian dài để xây dựng cũng như ổn định sản xuất kinh doanh. Những thay đổi như vậy sẽ làm cho các doanh nghiệp có tâm lý lo ngại và sẽ phải lựa chọn phương án đầu tư ngắn hạn, dẫ tới tình trạng SDĐ thiếu hiệu quả. Bên cạnh đó, theo quy định hiện nay cơ quan nhà nước có thẩm quyền lập quy hoạch, kế hoạch SDĐ (trừ chính quyền cấp xã) có quyền giao đất, cho thuê đất đồng thời cũng có quyền ra quyết định thu hồi đất. Như vậy, kết hợp với việc lập quy hoạch SDĐ hiện nay chủ yếu cịn bị bó gọn theo địa giới hành chính, quy hoạch chạy theo dự án, manh mún, chưa tính tốn đầy đủ về hiệu quả kinh tế và chưa khai thác hết nguồn lực từ đất thì hậu quả của các yếu tố đó gây lãng phí đất đai rất lớn và phân phối đất đai khơng bình đẳng là điều dễ hiểu.

Thứ sáu, mâu thuẫn giữa Luật Đất đai với những luật, chính sách phát triển

kinh tế khác cộng với những điểm còn chưa rõ ràng của Luật này đã tạo nhiều bất ổn trong phát triển kinh tế tổng thể và gây ra những lãng phí và tranh chấp khơng đáng có. Mặc dù chính sách đất đai được thay đổi liên tục nhưng những kẽ hở và sự thiếu rõ ràng của nó khơng những làm cho số vụ tranh chấp, khiếu nại, tố cáo của người dân, doanh nghiệp liên quan tới đất đai giảm xuống mà ngược lại ngày càng tăng. Theo Bộ Tài ngun và Mơi trường, số đơn có nội dung tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai năm 2003 là 5.211 lượt, nhưng sau khi Luật Đất đai được ban hành thì đến năm 2005, số đơn khiếu kiện đã tăng lên gần gấp đôi là 10.500 lượt và chỉ trong 8 tháng đầu năm 2006 đã là 7.130 lượt, trong đó có tới 70% số đơn có nội dung khiếu nại, tố cáo về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và nội dung đơn thể hiện

44 Phương Ngọc Thạch (2008), “tác động của chính sách đến thị trường bất động sản”, Tạp chí Phát triển kinh

một cách nhìn tiêu cực đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính của chính quyền các cấp ở địa phương. Nhiều vụ khiếu kiện số người tham gia lên tới hàng nghìn gây ra những bất ổn xã hội và khó giải quyết. Như vậy, hầu hết các khiếu kiện về đất đai đều có liên quan tới Nhà nước hoặc các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai và nó gây ra tâm lý thiếu tin cậy vào bộ máy hành chính các cấp ở địa phương45.

2.4.2. Nguyên nhân từ công tác quản lý nhà nước Nguyên nhân từ bất cập trong cơ chế quản lý:

Nguyên nhân này xuất lại chính là một hệ quả khác của hệ thống pháp luật khổng lồ, chồng chéo khó tiếp cận khơng chỉ đối với người SDĐ mà cịn đối với cả công tác quản lý đất đai.

Theo Luật Đất đai 2003, đất đai thuộc sở hữu toàn dân và do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Dù với tư cách đại diện chủ sở hữu nhưng Nhà nước gần như có tồn quyền trong việc định đoạt đối với đất đai, đây là căn nguyên chính nảy sinh những bất cập, tệ nạn (chủ yếu là tham nhũng) trong hoạt động quản lý đất đai dẫn đến sự phân hóa khả năng tiếp cận đất đai của các NĐT, nhất là khi đất đai trở thành một thứ hàng hóa có giá trị như hiện nay. Luật giao cho chính quyền địa phương tồn quyền quyết định đối tượng được giao đất, cho thuê đất cũng như toàn quyền xác định mức tiền phải trả cho QSDĐ đó, làm cho tham nhũng đất đai càng có cơ hội phát triển. Quy trình tiếp cận đất đai và cấp đất hiện nay chủ yếu theo cách NĐT trình dự án, thu hồi đất theo dự án, sau đó cấp đất trực tiếp cho NĐT. UBND tỉnh quyết định giá đất từ khâu bồi thường cho người bị thu hồi đất đến thu tiền thuê đất của NĐT. Đây là cơ hội lớn cho tham nhũng vì chỉ có UBND tỉnh vừa có quyền thu đất, vừa có quyền cấp đất, vừa có quyền quyết định giá đất. Tham nhũng xảy ra trong trường hợp chính quyền tỉnh tự định giá và khi giao đất cho NĐT, chính quyền tự quyết định giá NĐT phải nộp bao nhiêu. Trong khâu ra quyết định thu hồi, giao/cấp đất, có ba hình thức là giao đất thơng qua đấu giá, đấu thầu dự án SDĐ và chỉ định trực tiếp cho chủ đầu tư được lựa chọn. Hầu hết dự án hiện nay chọn cách giao đất cho NĐT được lựa chọn, bởi NĐT có thể “nhờ” chính quyền thu hồi, rồi trực tiếp giao đất cho mình, và chính quyền mới thể hiện được quyền lực của mình. Việc thu hồi đất sẽ do Nhà nước chịu trách nhiệm và tiền đền bù ln ln thấp vì áp theo khung giá của Nhà nước. Nói cách khác, người được giao đất được “cấp” đất với chi phí rẻ so với giá đất trên thị trường, ngược lại người bị thu hồi luôn phải chịu nhiều

thua thiệt. Đó là chưa kể đến trường hợp giao đất theo hình thức chỉ định như trên thường bất công với các nhà thầu ngoại như thực tế đã xảy ra tại các khu đất vàng ở TP.HCM khi nó được giao cho các nhà thầu trong nước một cách khó hiểu (khơng quá đấu giá, đấu thầu hoặc có đấu thầu nhưng thủ tục đầu thầu có nhiều điều khuất tất)46. Hoặc có một dự án được cơ quan quản lý giao cho chủ đầu tư hồn tồn khơng đúng với quy định. Cụ thể, khuất tất xảy ra tại dự án nhà chính sách cho cán bộ huyện Thành Trì, Hà Nội. Theo Điều 5, Nghị định 153/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Kinh doanh Bất động sản, đối với dự án khu nhà ở quy mơ SDĐ dưới 20 ha, chủ đầu tư phải có vốn đầu tư thuộc sở hữu của mình khơng thấp hơn 15% tổng mức đầu tư dự án. Tuy nhiên, theo GCN đầu tư số 0112100867 do UBND thành phố Hà Nội cấp ngày 13/7/2010 cho CTCP Kinh doanh Phát triển Nhà và Đô thị Hà Nội (HANHUD), vốn tự có của chủ đầu tư là 133 tỷ đồng trong khi tổng vốn đầu tư dự án khu nhà ở chính sách huyện Thanh Trì dự kiến là 1.268 tỷ đồng, tức là vốn đầu tư của HANHUD chỉ chiếm 10,5% tổng vốn đầu tư. Dù khơng đủ năng lực tài chính, HANHUD lại được chỉ định thầu dự án không qua đấu thầu. Dự án với diện tích 14.470 m2, là khu đất sạch đã được giải phóng mặt bằng thuộc lơ đất CT trong khu dự án đấu giá QSDĐ tại xã Ngũ Hiệp và Tứ Hiệp, huyện Thanh Trì. Theo quy định, chủ đầu tư dự án phải qua đấu thầu chứ không thuộc diện chỉ định thầu. Theo quyết định số 15/2007/QĐ-UBND ngày 23/1/2007 của UBND thành phố Hà Nội quy định đấu thầu lựa chọn NĐT thực hiện dự án có SDĐ trên địa bàn Hà Nội (có hiệu lực đến ngày 30/8/2010), việc chỉ định NĐT nghiên cứu lập và thực hiện dự án được áp dụng trong các trường hợp: địa điểm dự án là đất hợp pháp của chủ đầu tư, NĐT đăng ký tham gia đầu tư dự án trong danh mục dự án công bố kêu gọi đầu tư và khơng có NĐT khác đăng ký tham gia sau 30 ngày kể từ ngày công bố danh mục đầu tư, NĐT đề xuất địa điểm nghiên cứu lập dự án đầu tư ngoài danh mục kêu gọi đầu tư và khơng có NĐT khác tham gia đầu tư sau 15 ngày…HANHUD không thuộc trường hợp nào theo quyết định trên. Tuy nhiên, tháng 4/2009, UBND huyện Thanh Trì đã ban hành quyết định số 998/QĐ-UBND chỉ định HANHUD là đơn vị lập hồ sơ đề nghị chấp thuận nghiên cứu lập và triển khai bước chuẩn bị đầu tư và cuối tháng 5/2009, UBND thành phố Hà Nội có cơng văn chấp thuận đề nghị của Huyện ủy Thanh Trì và UBND huyện Thanh Trì về việc đầu tư dự án và chấp thuận đề xuất HANHUD là đơn vị lập và thực hiện dự án47.

Mặc dù, Luật Đất đai năm 2003 quy định các trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất có thu tiền và khơng thu tiền SDĐ, cho thuê đất, cho phép

46 http://www.ncseif.gov.vn/sites/en/Pages/kehothamnhungtrongquy-nd-15945.html.

chuyển mục đích SDĐ, thu hồi đất. Song trên thực tế, khơng ít các cơ quan có thẩm quyền, người có thẩm quyền đã dựa vào những quy định đó để giao đất, cho thuê đất một cách tùy tiện, trái pháp luật; làm cho tình hình quản lý và SDĐ ở nhiều nơi diễn biến phức tạp, sai phạm xảy ra ở nhiều nơi. Tại quận Bình Tân, thành phố Hồ Chí Minh, nhiều tổ chức được giao đất nhưng lại cho thuê lại hạ tầng cơ sở để thu lợi hàng tỷ đồng như Công ty TNHH chế biến thực phẩm Việt Ân; Công ty sản xuất – kinh doanh Hai Thành cho 13 tổ chức khác thuê đất thu lợi trên 22 tỷ đồng; Chi cục trưởng Chi cục Thuế Bình Chánh trước đây ký quyết định không đúng thẩm quyền miễn tiền SDĐ thuê cho các tổ chức thuê đất lên tới 700 triệu đồng,… Bên cạnh đó, việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất…, ở nhiều điều phương vẫn thể hiện sự tùy tiện, khơng tn thủ các tiêu chí từ việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng, đến việc điều chỉnh lại quy hoạch, làm cho tình trạng quy hoạch “treo” diễn ra phổ biến. Theo thống kê của Bộ Tài nguyên và Môi trường năm 2006, tổng số quy hoạch “treo”, dự án “treo”, giải tỏa “treo” trong cả nước lên tới 4.239 trường hợp, tập trung chủ yếu tại các khu đô thị lớn ở thành phố Hồ Chí Minh, Cần Thơ, Long An, Đà Nẵng, Hà Tây,