Bảng 2 .3 Các phần mềm hiện đang sử dụng trong hoạt động Hải quan
5. Hình 2.2 Quy trình quản lý rủi ro của Hải quan Việt Nam
2.2 PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG CÁC ĐIỀU KIỆN CẦN THIẾT ĐỂ
2.2.4 Thực trạng về các điều kiện cần thiết hỗ trợ quản lý rủi ro
2.2.4.1 Tóm tắt q trình nghiên cứu.
Việc áp dụng phương pháp quản lý rủi ro của Hải quan Việt Nam chỉ mới ở
giai đoạn sơ khai, thực tế đến tháng 7 năm 2008 thì quy trình quản lý rủi ro mới được ban hành và đến tháng 6 năm 2009, Tổng Cục Hải quan mới ban hành quy trình thủ tục Hải quan đối với hàng hoá xuất nhập khẩu gắn với quản lý rủi ro. Chính vì thế, quản lý rủi ro cịn khá mới mẻ đối với công chức Hải quan Việt Nam. Việc áp dụng phương pháp nghiên cứu định lượng trong trường hợp này được cho là không phù hợp bởi vì kích cỡ mẫu khơng đạt. Hơn nữa nếu mở rộng đối tượng để đạt được
kích cỡ mẫu thì chất lượng của thơng tin thu thập được sẽ không đáng tin cậy, do mẫu không nắm được vấn đề, việc trả lời sẽ mang tính chủ quan, suy đoán.
Tác giả đã lựa chọn phương pháp phỏng vấn chuyên sâu để thực hiện việc nghiên cứu được xem là phù hợp, bởi vì khi mà quản lý rủi ro chưa được phổ biến thì chính những chun gia mới có thể đánh giá chính xác về thực trạng của Hải quan Việt Nam.
Tiến hành nghiên cứu: dựa trên lý thuyết về quản lý rủi ro được trình bày
trong chương 1, tác giả lên bảng câu hỏi (xem phần phụ lục) để chuẩn bị phỏng vấn
chuyên gia.
Tiến hành phỏng vấn các chuyên gia về quản lý rủi ro tại các lớp tập huấn về quản lý rủi ro.
Dựa trên biên bản phỏng vấn tiến hành thống kê, phân tích, lựa chọn để lấy ra những vấn đề phổ biến nhất (trên 50% chuyên gia đồng ý), loại những ý kiến (đạt thấp hơn 50% chuyên gia đồng ý).
Tổng hợp đưa ra những vấn đề đã được lựa chọn từ việc phỏng vấn chuyên gia, tiến hành nghiên cứu dựa trên số liệu thứ cấp của ngành Hải quan, thông tin từ nhiều nguồn khác để tìm ra thực trạng về các điều kiện để áp dụng phương pháp quản lý rủi ro vào hoạt động của Hải quan Việt Nam được trình bày dưới đây:
2.2.4.2 Thực trạng về cơ sở pháp lý cho việc áp dụng phương pháp quản lý rủi ro. ro.
Khảo sát môi trường pháp lý của Việt Nam bao gồm Luật Hải quan và các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật Hải quan cho thấy:
- Luật Hải quan số 29/2001/QH10 ngày 29/06/2001; Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Hải quan số 42/2005/QH11 ngày 14/06/2005.
Khoản 1a Điều 15 quy định: “Kiểm tra hải quan được thực hiện trên cơ sở
phân tích thơng tin, đánh giá việc chấp hành pháp luật của chủ hàng, mức độ rủi ro về vi phạm pháp luật hải quan để bảo đảm quản lý nhà nước về hải quan và khơng gây khó khăn cho hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu.”
Trên cơ sở đó, tại Điều 30 của Luật có quy định các trường hợp hàng hoá xuất
khẩu nhập khẩu thuộc diện miễn kiểm tra thực tế hàng hoá và phải kiểm tra thực tế hàng hoá dựa trên việc phân loại hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu và chủ hàng hoá thuộc diện chấp hành tốt pháp luật hay khơng. Ngồi các đối tượng được quy định tại Điều này thì phải dựa trên kết quả phân tích thơng tin từ cơ sở dữ liệu, từ trinh sát Hải quan, tổ chức, cá nhân và Hải quan các nước mà xác định có khả năng vi phạm pháp luật về Hải quan phải được kiểm tra thực tế.
- Nghị định số 154/2005/NĐ-CP ngày 15/12/2005 hướng dẫn thực hiện một số
Điều của Luật Hải quan
Điều 10 và 11 quy định về việc kiểm tra hồ sơ Hải quan và mức độ kiểm tra thực tế hàng hoá dựa trên quy định của Luật Hải quan và chi tiết hơn đối với những lô hàng phải kiểm tra thì chỉ kiểm tra theo 3 mức độ là kiểm tra toàn bộ, kiểm tra 10% lô hàng và kiểm tra 05% lô hàng.
Điều 72 quy định về thông tin Hải quan và việc khai thác thông tin phục vụ cho mục đích quản lý rủi ro.
Điều 73 quy định việc xây dựng, thu thập, xử lý, khai thác hệ thống thông tin
Hải quan.
Điều 74 Quy định trách nhiệm cung cấp thông tin giữa cơ quan Hải quan và các cơ quan khác.
Điểm 2 Phần A quy định: “Thủ tục Hải quan, kiểm tra Hải quan, giám sát Hải quan được thực hiện trên cơ sở đánh giá quá trình chấp hành pháp luật của người khai Hải quan, có ưu tiên và tạo thuận lợi đối với chủ hàng chấp hành tốt pháp luật về Hải quan; hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu của chủ hàng đã nhiều lần vi phạm pháp luật về Hải quan không được ưu tiên khi làm thủ tục Hải quan.”
Tại Thông tư này cũng đưa ra khái niệm về chủ hàng chấp hành tốt pháp luật Hải quan và chủ hàng nhiều lần vi phạm pháp luật hải quan làm cơ sở để áp dụng chế độ ưu tiên khi làm thủ tục Hải quan.
Căn cứ vào các quy định như trên, Bộ Tài Chính đã ban hành Quyết định số 48/2008/QĐ-BTC ngày 04/7/2008 ban hành quy định áp dụng quản lý rủi ro trong
hoạt động nghiệp vụ Hải quan, có thể nói đây là văn bản pháp lý đầu tiên chỉ quy
định riêng về áp dụng quản lý rủi ro.
Luật Hải quan và các văn bản quy phạm pháp luật chưa xác định rõ việc áp dụng phương pháp quản lý rủi ro vào hoạt động của ngành Hải quan mà chỉ dừng lại
ở việc yêu cầu cơ quan Hải quan khi thực hiện nhiệm vụ phải xét đến đối tượng
quản lý của mình để đưa ra quyết định ưu tiên cho một số đối tượng quản lý.
Do bối cảnh xây dựng quản lý rủi ro trong ngành Hải quan Việt Nam nhằm đáp
ứng triển khai Luật Hải quan, trong khi Luật không quy định cụ thể khi áp dụng
quản lý rủi ro cơ quan Hải quan có quyền và trách nhiệm gì, thực hiện những nhiệm vụ gì, doanh nghiệp và các đối tượng liên quan được hưởng các quyền và trách nhiệm gì trong cơ chế này và các cơ quan chức năng có quan hệ gì trong hoạt động này. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến sự lúng túng trong việc đưa ra
các quyết định của cơ quan Hải quan thời gian vừa qua, trước những phản ứng khơng tích cực từ phía doanh nghiệp.
Ví dụ: khi áp dụng quản lý rủi ro, cơ quan Hải quan phải thu thập những
ngân hàng, tài sản bất động sản…để phục vụ cho quản lý rủi ro, trong khi các doanh nghiệp chưa biết quản lý rủi ro là gì và họ xem việc cơ quan Hải quan đề nghị cung cấp các thông tin như trên, giống như việc điều tra những thông tin cá nhân về họ nên họ thường cố gắng né tránh hoặc cung cấp thông tin không trung thực.
Hoặc đôi khi các cơ quan chức năng khác và doanh nghiệp muốn hợp tác với
cơ quan Hải quan thì họ cũng không xác định được họ cần phải làm gì? Đối với
công chức Hải quan chưa thực sự an tâm khi áp dụng quy trình quản lý rủi ro vào nghiệp vụ do tâm lý vẫn còn lo sợ trách nhiệm nếu để rủi ro xảy ra.
Như vậy, mặc dù Luật Hải quan và các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật có đề cập đến vấn đề cơ quan Hải quan phải đánh giá rủi ro để thực hiện việc quản lý
Hải quan, tuy nhiên quy định như trên là chưa đầy đủ. Cơ sở pháp lý về áp dụng
phương pháp quản lý rủi ro vào hoạt động quản lý của cơ quan Hải quan chưa cao,
chỉ dừng lại ở một văn bản cấp Bộ.
Những hạn chế về hành lang pháp lý hiện nay cần phải được xem xét giải quyết ổn thoả trong khoảng thời gian sớm nhất. Q trình này, địi hỏi sự tham gia tích cực của các Bộ, Ngành liên quan trong việc xây dựng và hoàn thiện cơ chế hoạt
động đồng bộ, thống nhất và có hiệu quả. Chính trong quá trình này, những bất cập
từ hệ thống pháp luật và quy trình nghiệp vụ Hải quan sẽ được xem xét giải quyết để khơng cịn là những cản trở lớn cho áp dụng phương pháp quản lý rủi ro vào hoạt
động của Hải quan Việt Nam.
Áp dụng quản lý rủi ro làm thay đổi căn bản về mục tiêu phương pháp cơ chế và chính sách áp dụng…ảnh hưởng một cách toàn diện đến các hoạt động có liên quan của các tổ chức, cá nhân và các ngành chức năng. Những tác động này đặt ra yêu cầu cho việc xây dựng các hệ thống pháp luật và quy trình thủ tục hải quan hồn chỉnh. Những quy định này phải bảo đảm thống nhất, minh bạch, cơ sở đảm bảo thực thi tuân thủ pháp luật Hải quan.
2.2.4.3 Thực trạng về nhận thức của cán bộ công chức Hải quan đối với việc áp dụng quản lý rủi ro. dụng quản lý rủi ro.
Có thể nói khái niệm quản lý rủi ro trong hoạt động của cơ quan nhà nước còn khá mới mẻ đối với công chức ở Việt Nam nói chung và cơng chức Hải quan nói riêng. Thực tế, một số ngành cũng đã áp dụng phương pháp này vào hoạt động nghiệp vụ của mình mặc dù họ khơng gọi là phương pháp quản lý rủi ro, như ngành Công An chẳng hạn. Công An không thể quản lý tất cả địa bàn, lĩnh vực mà phải phân loại đối tượng, địa bàn để tập trung quản lý.
Thực tế hiện nay, việc hiểu và vận dụng khái niệm quản lý rủi ro trong một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức Hải quan cịn khơng đúng hoặc chưa đầy đủ;
Qua các đợt thảo luận khi tập huấn, nhận thấy, công chức Hải quan cho rằng:
- Quản lý rủi ro là một phương pháp độc lập, việc quản lý rủi ro là do đơn vị, công chức chuyên trách thực hiện; quản lý rủi ro khơng phải là nghiệp vụ Hải quan
mà nó đơn thuần chỉ là công việc gián tiếp, phụ trợ cho công tác nghiệp vụ;
- Quản lý rủi ro là một hoạt động đơn lẻ của việc phát hiện ra những vi phạm và xử lý chung, bởi họ cho rằng chỉ những người làm công tác xử lý vi phạm mới biết được doanh nghiệp nào đã từng vi phạm về pháp luật Hải quan để phân loại. Việc phân loại đối tượng chấp hành tốt pháp luật Hải quan để được hưởng chế độ ưu tiên là thuộc trách nhiệm của bộ phận theo dõi, xử lý vi phạm. Cách hiểu này là do hệ quả của giai đoạn tiền áp dụng quản lý rủi ro ở Việt Nam do chúng ta chỉ thiên về việc dựa trên tiêu chí vi phạm để xác định tiêu chí ưu tiên mà hồn tồn khơng xét
đến rủi ro tiềm năng và rủi ro dự đốn. Cách hiểu này hồn tồn khơng đúng vì việc
phân loại đối tượng khơng chỉ dựa vào duy nhất thơng tin mang tính lịch sử mà còn phải kết hợp với nhiều thơng tin khác mang tính dự báo và những thơng tin thời sự khác mà những thông tin này sẽ được thu thập trước và trong quá trình đối tượng
- Quản lý rủi ro đã được chuẩn hóa dựa trên ứng dụng công nghệ thông tin; chỉ cần đưa vào áp dụng theo các chuẩn mực đó là thành cơng. Điều này hoàn tồn
khơng đúng bởi vì đối với quản lý rủi ro thì thơng tin là quan trọng nhất, thơng tin được thu thập ở mọi cấp và mọi cán bộ công chức, thông tin là cơ sở để đưa ra các
quyết định, máy móc chỉ hỗ trợ về kỹ thuật để phân tích, xử lý số liệu để từ hỗ trợ
cho con người đưa ra các quyết định phù hợp hơn, chính xác hơn. Hơn nữa trong giai đoạn hiện nay, trình độ cơng nghệ thơng tin của Việt Nam cịn rất hạn chế so
với các nước trên thế giới.
- Quản lý rủi ro làm mất đi vai trị và một số lợi ích của một bộ phận cán bộ, công chức Hải quan; do vậy họ thờ ơ, khơng ủng hộ thậm chí tìm cách gây cản trở hoặc lợi dụng để làm sai lệch kết quả nhằm mục đích lợi ích cá nhân. Bởi vì, khi áp dụng quản lý rủi ro thì việc kiểm tra, kiểm soát của cơ quan Hải quan cũng như việc tiếp xúc giữa công chức Hải quan và đối tượng làm thủ tục Hải quan giảm đi đáng kể. Cán bộ Hải quan nhận thấy quyền lực của mình giảm đi và họ cảm thấy khơng hài lịng về điều đó. Điều này chính do tàn dư của phương pháp quản lý truyền thống
để lại.
Tình trạng thiếu liêm chính Hải quan vẫn cịn là vấn đề báo động trong đội ngũ cán bộ, cơng chức Hải quan, tình trạng này sẽ vơ hiệu hố ngay chính hệ thống quản lý rủi ro của ngành Hải quan thông qua những kẽ hở trong quản lý rủi ro, lợi dụng để trục lợi hoặc thông đồng với doanh nghiệp để buôn lậu, gian lận thương mại.
Như số báo thanh niên ra ngày 20/10/2009 có đăng bài: “cán bộ chống buôn
lậu đi buôn lậu” do phóng viên Đàm Huy viết, phản ánh trường hợp 1 cán bộ thuộc
đội chống buôn lậu của Hải quan Hải Phịng bn lậu, do lực lượng Quản lý thị trường Tp.HCM bắt giữ. Rõ ràng trường hợp này đã thoát ra khỏi tầm kiểm sốt của cơ quan Hải quan hay nói cách khác rủi ro đã xảy ra và nguyên nhân là do chính cán
bộ Hải quan thiếu liêm chính, lợi dụng kẽ hở trong quản lý rủi ro để thực hiện hành vi buôn lậu trục lợi cho cá nhân.
Ngồi ra, chế độ, chính sách đối với đội ngũ cán bộ làm công tác này chưa
được thoả đáng, dẫn đến tình trạng nhiều cán bộ công chức không chuyên tâm công
việc, có tâm lý ngồi chờ hết thời gian để luân chuyển sang các đơn vị khác.
Tư duy trì trệ không muốn thay đổi theo chiều hướng phát triển, hiện đại hố
vẫn cịn tồn tại trong một bộ phận lãnh đạo và cơng chức Hải quan. Tình trạng này
đến từ một bộ phận cán bộ, công chức do những động cơ cá nhân khơng muốn có sự
xáo trộn hoặc thay đổi vị trí cũng như cơng việc mình đang làm, khơng muốn mất đi quyền hành hoặc đặc quyền, đặc lợi.
Trình độ của cán bộ công chức hải quan, người quyết định sự thành công của việc áp dụng quản lý rủi ro nhưng được đánh giá là chưa đáp ứng được yêu cầu. Đối với mỗi quốc gia, để đảm bảo sự nghiệp cải cách, hiện đại hố thành cơng họ ln
quan tâm trước đến việc đào tạo nguồn nhân lực. Ở Việt Nam, công tác đào tạo chưa được quan tâm thoả đáng và cịn mang nặng tính hình thức. Khi ban hành quản lý rủi
ro mới tổ chức tập huấn, điều này đi ngược lại với quy luật, dẫn đến hiệu quả ứng dụng khơng cao. Trình độ của cán bộ công chức chưa phù hợp với việc ứng dụng phương pháp quản lý rủi ro về chuyên ngành đào tạo, đa số cán bộ công chức Hải
quan được đào tạo từ các chuyên ngành kinh tế, trong khi đó quản lý rủi ro địi hỏi
phải có kiến thức chuyên sâu về xác suất thống kê, về điều tra, về thu thập xử lý thông tin, tâm lý… công tác đào tạo tập huấn nghiệp vụ thu thập xử lý thông tin và
quản lý rủi ro chưa được quan tâm đúng mức, còn tình trạng đào tạo khơng đúng đối
tượng hoặc nhiều trường hợp cán bộ công chức sau khi được cử đi đào tạo ở trong nước hoặc nước ngoài nhưng lại bố trí việc khác.
Do những hạn chế trên, dẫn đến cách tiếp cận và áp dụng quản lý rủi ro khơng
đầy đủ, tồn diện, tình trạng phân tán không đồng bộ, không thống nhất của các lĩnh
vực, quy trình và biện pháp của ngành cịn phổ biến.
Như vậy, để áp dụng quy trình quản lý rủi ro đạt kết quả, những yếu tố liên