các dự án PPP
Thu hút nguồn vốn tư nhân đầu tư vào các dự án cơ sở hạ đòi hỏi rất nhiều nỗ lực của Nhà nước và khu vực tư nhân, trong đó việc xây dựng chính sách về hỗ trợ và bảo lãnh của Nhà nước đối với các nhà đầu tư là rất quan trọng.
Ví dụ một dự án đầu tư được đánh giá là có hiệu quả về mặt kinh tế xã
hội, song lại thiếu tính hiệu quả về mặt tài chính thì trường hợp này việc hỗ trợ tài
chính cho các nhà đầu tư là thực sự cần thiết để đảm bảo cho các nhà đầu tư này thu
hồi được vốn và có lợi nhuận.
70
tài chính. Có nhiều hình thức hỗ trợ tài chính khác nhau từ phía Nhà nước cho các dự án PPP. Nhà nước có thể hỗ trợ đầu tư vào các dự án này bằng cách cung cấp vốn thơng qua hình thức cho vay hoặc góp vốn với các nhà đầu tư. Nhà nước cũng có thể hỗ trợ bằng cách bảo đảm về doanh thu của dự án (chia sẻ rủi ro) hoặc trả tiền mặt
để bổ sung vào doanh thu trong quá trình vận hành dự án. Nhà nước cũng có thể hỗ
trợ bằng cách đầu tư xây dựng các cơng trình phụ trợ phục vụ dự án...
3.2.5 Xây dựng cơ chế hỗ trợ và chia sẻ rủi ro với đối tác tư nhân
Bộ Kế hoạch và Đầu tư phải là cơ quan đầu mối xây dựng tài liệu, quy chế, phương thức phân chia rủi ro giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và đối tác
tư nhân được thể hiện cụ thể trong hợp đồng dự án đối với một số rủi ro lớn có ảnh hưởng quan trọng đến tính khả thi, tính hấp dẫn thu hút đầu tư, chi phí đầu tư…
của dự án và nêu rõ những loại rủi ro nào Cơ quan nhà nước có thẩm quyền đồng ý sẵn sàng gánh chịu thay Đối tác tư nhân hoặc cơ chế chia sẻ một phần rủi ro với
Đối tác tư nhân trong các giai đoạn khác nhau trong suốt quá trình thực hiện dự án.
Những quyết định về chia sẻ rủi ro giữa các bên trong hợp đồng hợp tác phải ln tính đến các yếu tố về thị trường, vai trò, quan điểm và đánh giá của
các nhà tài trợ, nhà tư vấn (bên cho vay, bên bảo hiểm, tư vấn luật...) đối với các rủi ro của dự án.
3.3 Những giải pháp tăng cường chia sẻ rủi ro trong hoạt động hợp tác nhà nước tư nhân về đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam
Sau khi xem xét, các rủi ro đầu tư về cơ sở hạ tầng theo hình thức BOT và các thỏa thuận tương tự đã triển khai ở Việt Nam trong giai đoạn 2001-2010, tuy có hạn chế là nhiều dự án vẫn đang trong quá trình xây dựng, nhiều dự án đã đưa vào khai thác kinh doanh nhưng cũng chưa có đánh giá sau đầu tư về các mặt ưu điểm, nhược điểm.
Qua bài viết, tác giả không đề cập đến các vấn đề tiêu cực trong quá trình quản lý các dự án BOT, cũng như khơng có ý định đánh giá tính thành cơng hay thất bại của các dự án BOT mà chỉ tập trung vào xem xét các rủi ro mà các dự án BOT và các thỏa thuận
tương tự đã gặp phải trong quá trình thực hiện dự án và các biện pháp chia sẻ rủi ro cụ
71
tầng theo hình thức hợp tác nhà nước tư nhân, nhằm thu hút khu vực tư nhân tham gia tích cực hơn. Sau khi nghiên cứu kinh nghiệm các nước và đặc thù của hoạt động đầu tư
cơ sở hạ tầng ở Việt Nam, tác giả xin đưa ra những khuyến nghị về vấn đề chia sẻ rủi ro và để thu hút khu vực tư nhân trong hoạt động đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác nhà nước tư nhân.
3.3.1 Sử dụng mơ hình tài chính để hỗ trợ việc ra quyết định đầu tư
Sử dụng phần mềm Monte Carlo trên máy tính để mơ phỏng các kết quả tài chính khác nhau bằng cách lấy ngẫu nhiên 1000 lần hoặc 500 lần sự kết hợp các biến đầu vào để cho ra các kết quả NPV khác nhau để xác định phân phối xác suất, phân tích rủi ro tài chính của dự án. Nhận diện rủi ro có thể dự kiến và biện pháp hạn chế rủi ro quá mức (ví dụ nếu doanh thu dự án thực tế thấp hơn 50% so với dự kiến thì có thể đàm phán lại hợp đồng hoặc tự động kéo dài thời gian thu phí của cơng trình).
Mơ hình tài chính có thể mơ phỏng các khoản tăng trong chi phí xây dựng, những thay đổi trong nhu cầu hoặc thay đổi về lạm phát hay lãi suất. Mơ hình tài chính thường xuyên được sử dụng để đánh giá các đề xuất của nhà đầu tư
tư nhân để hạn chế rủi ro và làm cho dự án có tính khả thi hơn.
3.3.2 Kiểm tra khả năng thanh toán nợ hàng năm trên cơ sở chỉ số tài chính về thanh tốn nợ chính về thanh tốn nợ
Khi phân tích khả năng thanh tốn nợ vay và lãi theo dòng đời dự án: đối với khoản vay lớn, các bộ phận (về phía chính phủ) tham gia chọn lọc nhà đầu tư nên xem xét tính khả chi của dự án dựa trên phân tích độ nhạy trên cơ sở thay đổi những yếu tố làm thay đổi tỷ suất nợ khả chi hàng năm (ADSCR) và tỷ suất nợ khả chi trong thời gian vay nợ (LLCR) để loại trừ những nhà đầu tư tư nhân sử dụng địn bẩy tài chính q mạnh mẽ (vốn vay chiếm tỷ lệ khá lớn) làm rủi ro về thanh khoản lớn. (Xem Bảng: 3.2).
72
Bảng 3.2: Phân tích dịng tiền với việc giả định những thay đổi của một số yếu tố
Độ nhạy Thay đổi ADSCR LLCR
Hiện trạng tài chính cơ bản của dự án - 1,3 1,32
Chi phí xây dựng 3% 1,26 1,32
Chi phí hoạt động 10% 1,12 1,15
Dịng tiền vào hạn chế 1,07 1,12
Kết hợp dòng tiền vào hạn chế và
hiệu suất hoạt động giảm -2% 0,9 0,98
Khi cho thay đổi một số yếu tố như: chi phí xây dựng tăng hoặc chi phí
hoạt động tăng sẽ làm chỉ số ADSCR giảm (có nghĩa là tỷ suất nợ khả chi hàng năm giảm nhưng vẫn nằm trong mức an tồn >1,1); dịng tiền vào hạn chế so với dự kiến làm ADSCR<1,1 thì làm tăng nguy cơ về khả năng trả nợ của bản thân dự án.
Về phía nhà nước, sau khi xem xét các chỉ số tài chính này, nếu chỉ số
ADSCR hoặc LLCR không đạt yêu cầu, các bộ phận có trách nhiệm cần kiểm tra chặt chẽ khả năng tài chính của nhà đầu tư tư nhân và có thể loại ngay các những
nhà đầu tư có tiềm lực tài chính quá yếu để hạn chế rủi ro tài chính.
3.3.3 Khuyến nghị trong cơng tác giải phóng mặt bằng
Trong hầu hết các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, vấn đề giải phóng mặt bằng là khâu mất nhiều thời gian, phức tạp nhất, phải bảo đảm lợi ích chính đáng của
người dân khi phải di dời chỗ ở để giải phóng mặt bằng, nếu giải quyết tốt khâu này
sẽ giúp dự án được triển khai đúng tiến độ, sau đây là một vài khuyến nghị để giải quyết cơng tác giải phịng mặt bằng:
- Áp dụng nguyên tắc “just term compensation” (Giới hạn bồi thường)
Sự không thỏa mãn của người dân về giá bồi thường là vấn đề nổi cộm
trong công tác đền bù giải phóng mặt bằng ở Việt Nam. Để giải quyết triệt để vấn đề
này, chúng ta cần phải có những đổi mới nhất định trong chính sách bồi thường
trong đó việc áp dụng nguyên tắc “just term compensation” là giải pháp vô cùng
73
của đất bị thu hồi cùng với toàn bộ các thiệt hại về tài chính khác của người bị thu hồi đất như mất địa điểm kinh doanh, chi phí di dời chỗ cư trú, các chi phí chìm
khác... Ngồi ra, việc định nghĩa “giá thị trường” cần phải được xác định rõ trong
các văn bản quy phạm pháp luật và xây dựng cơ quan thẩm định giá chuyên nghiệp.
- Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với
rủi ro về bồi thường giải phóng mặt bằng
Khi ký các hợp đồng PPP, hợp đồng cần quy định rõ trách nhiệm của các bên
đối với rủi ro trong cơng tác bồi thường giải phóng mặt bằng, đây là rủi ro lớn đối với
các dự án cơ sở hạ tầng hiện nay. Vì rủi ro này hầu như các nhà đầu tư khơng có khả
năng quản lý, do đó trong hợp đồng ghi rõ mức phạt bồi thường cụ thể nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền chậm tiến độ giao mặt bằng cho dự án.
3.3.4 Xác định năng lực tài chính của Chủ đầu tư để hạn chế rủi ro về cung cấp tài chính cho dự án cung cấp tài chính cho dự án
- Đánh giá cẩn thận và nghiêm túc năng lực tài chính của các nhà đầu
tư Việc xác định năng lực tài chính của các nhà đầu tư hiện nay thường dựa vào việc
đánh giá tỷ lệ vốn chủ sở hữu trên tổng mức đầu tư của dự án, đánh giá này là cần
thiết, song nhiều khi khơng đảm bảo chính xác do chỉ căn cứ trên các báo cáo tài chính của chủ đầu tư. Theo các tác giả, để đánh giá năng lực tài chính của các nhà
đầu tư cần dựa vào đánh giá mức độ rủi ro của từng dự án, và quan trọng hơn là
dựa vào kế hoạch ứng phó rủi ro với từng tình huống xảy ra, uy tín, kinh nghiệm của từng nhà đầu tư, xác định số vốn thực tế có xác nhận của bên thứ ba (khơng chỉ đơn vị kiểm tóan báo cáo tài chính) và kế hoạch cung ứng tài chính cụ thể.
- Sử dụng “Đáng giá đồng tiền” làm cơ sở để đánh giá lựa chọn nhà đầu tư Như đã đề cập, các nước như Ốt-x-trây-li-a và Hàn Quốc sử dụng chỉ tiêu
“Đáng giá đồng tiền” để xem xét một dự án nên được thực hiện theo hình thức PPP hay không; chỉ tiêu “ Đáng giá đồng tiền” còn được sử dụng để so sánh, đánh giá hồ
sơ dự thầu của các nhà đầu tư mà theo đó mỗi một hồ sơ dự thầu sẽ được đánh giá cả trên cơ sở định tính, định lượng về các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, chỉ tiêu tài chính và
74
Nhà đầu tư được lựa chọn là nhà đầu tư có chỉ tiêu “Giá trị đồng tiền” đem lại
hiệu quả cao nhất, tiêu chí này giúp xác định các dự án mang lại hiệu quả cao cho xã hội, nhưng cũng đảm bảo hài hồ lợi ích cho nhà đầu tư tư nhân.
3.3.5 Khuyến nghị về vấn đề khu vực công chia sẻ rủi ro về nhu cầu với khu vực tư nhân
Nhà nước chia sẻ rủi ro về nhu cầu với khu vực tư nhân để giúp tăng tính khả
thi của dự án và nâng cao khả năng thu hồi vốn. Nhà nước có thể sử dụng các biện
pháp sau để hạn chế rủi ro về nhu cầu chó khu vực tư nhân:
+ Hỗ trợ hay tạm ứng trước chi phí giải phóng mặt bằng (có thể đến 50% hoặc tồn bộ chi phí) giúp đẩy nhanh tiến độ triển khai thi công dự án, sớm đưa dự
án vào khai thác để thu hồi vốn. (giải phóng mặt bằng là một khâu phức tạp và mất
nhiều thời gian nhất).
+ Cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể thỏa thuận với Nhà đầu tư về
mức Doanh thu tối thiểu của dự án theo từng giai đoạn dự án có thể ban đầu đảm bảo mức Doanh thu đến 90% theo dự kiến (thời hạn 5 năm/lần điều chỉnh), sau đó tùy tình hình kinh doanh của dự án để điều chỉnh mức đảm bảo theo hướng để
Doanh nghiệp dự án chủ động nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ công để tăng doanh thu .( học tập kinh nghiệm của Hàn Quốc), thực hiện biện pháp này để khuyến khích và tạo niềm tin cho nhà đầu tư tư nhân triển khai dự án (nhất là đối với những dự án mà rủi ro về nhu cầu dễ xảy ra).
+ Cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể tạo điều kiện hỗ trợ đối tác tư nhân tiếp cận nguồn vốn vay ưu đãi của Ngân hàng Phát triển Việt Nam –VDB (tổ chức tài chính có tiềm lực lớn >10.000 tỷ đồng vốn, vay với lãi suất ưu đãi, như : dự án BOO Thủ Đức được vay với mức lãi suất trung hạn 11%/năm), thông qua phát
hành thư bảo lãnh.
Chính phủ thực hiện các biện pháp chia sẻ trên sẽ giúp dự án đầu tư có
tính thương mại hơn, khuyến khích nhà đầu tư tư nhân có động lực triển khai sớm
75
3.3.6 Thành lập quỹ hạ tầng đô thị
Một giải pháp nữa để tăng cường năng lực tài chính của các nhà đầu tư đó là khuyến khích việc tạo lập các quỹ hạ tầng. Quỹ hạ tầng đô thị do Nhà nước (Bộ Tài chính) và khu vực tư nhân (các Tập đồn, Tổng cơng ty, Doanh nghiệp tư nhân) cùng lập dưới hình thức doanh nghiệp cổ phần, có mục đích là huy động nguồn vốn nhàn rỗi của các tổ chức có nhu cầu đầu tư về cơ sở hạ tầng; hut hút nguồn vốn nhỏ lẻ, nhàn rỗi trong dân chúng thông qua phát hành cổ phiếu, trái phiếu và cho các Doanh nghiệp dự án vay lại;
Lợi nhuận từ hoạt động của quỹ sẽ được phân phối cho các cổ đơng. Quỹ có thể được quản lý và điều hành bởi các nhà quản lý quỹ chuyên nghiệp (có thể
th chun gia nước ngồi). Để khuyến khích việc tạo lập các quỹnày, nhà nước
cần xây dựng các quy định về pháp lý, cơ chế hoạt động đặc thù của quỹ đầu tư cơ sở hạ tầng; cần có những ưu đãi nhất định như sử dụng các ưu đãi về thuế thu nhập
doanh nghiệp, thuế thu nhập các nhân... Bên cạnh đó, quỹ này có thể liên kết huy
động vốn từ các tổ chức như các công ty bảo hiểm, các quỹ tài chính… để cho
doanh nghiệp dự án vay lại.
Các địa phương có thể thành lập các công ty đầu tư phát triển hạ tầng ( như mơ hình Cơng ty cổ phần đầu tư hạ tầng kỹ thuật TP Hồ Chí Minh – CII) để làm đầu mối thu hút vốn (có thể phát hành cổ phiếu, trái phiếu ra thị trường chứng khoán) đầu tư cơ sở hạ tầng.
3.3.7 Rút ngắn thời gian đàm phán hợp đồng PPP
Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đối tác tư nhân thường phải đàm
phán hợp đồng mất rất nhiều thời gian, kéo dài qua nhiều năm dẫn đến dự án chậm
được triển khai. Để giải quyết vấn đề này, nên chuẩn bị tốt về mặt số liệu tài chính, các điều khoản của hợp đồng, sự trao đổi thông tin và thỏa thuận hợp lý trên nguyễn
tắc: “đơi bên cùng có lợi, chia sẻ lợi nhuận và chia sẻ rủi ro” giữa các bên là vấn
đề quan trọng để rút ngắn thời gian đàm phán hợp đồng. (ví dụ: dự án thành công
nhất về điện là nhà máy BOT Phú Mỹ 2.2 chủ đầu tư là Công ty điện lực Pháp cùng
76
khoản: điều chỉnh giá bán điện cho EVN).
3.2.8 Tăng cường chức năng quản lý thực hiện hợp đồng PPP của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
Quản lý hợp đồng bao gồm toàn bộ các hoạt động quản lý, giám sát thực hiện các nghĩa vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ khi ký kết hợp đồng dự án
cho đến khi kết thúc hợp đồng, để đảm bảo nhà đầu tư thực hiện đúng các nghĩa vụ
trong hợp đồng hoặc để đàm phán lại hợp đồng trong trường hợp một trong hai bên tự phát hiện ra mình khơng có khả năng thực hiện các nghĩa vụ đã cam kết trong hợp