1.4 Vấn đề về rủi ro và chia sẻ rủi ro trong đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác
1.4.2.1 Lý thuyết về chia sẻ rủi ro
Khi phối hợp giữa nhà nước và tư nhân trong cung cấp hàng hóa dịch vụ cơng, cơ chế chia sẻ rủi ro là cần thiết để sự hợp tác mang lại thành công lớn nhất. Chia sẻ rủi ro trong đầu tư cơ sở hạ tầng gồm hai yếu tố: i) phân loại các rủi ro có thể xảy ra trong hợp đồng PPP; ii) chia sẻ rủi ro và cơ chế bù đắp rủi ro.
PPP làm gia tăng sự nhận thức về những rủi ro dự án theo nhiều cách
khác nhau mà dự án đầu tư truyền thống (nhà nước đầu tư tồn bộ) ít chú ý để đề cập được. Kết quả là sự nhận diện, phân bổ và điều chỉnh những rủi ro trở thành một phần khơng thể thiếu trong tiến trình thực hiện PPP.
Liên quan đến điều chỉnh rủi ro, có hai cách tiếp cận chính trong các tài
liệu lý thuyết. Đầu tiên và có thể là phương pháp thơng thường hơn điều chỉnh rủi ro trong suất chiết khấu thông qua việc bổ sung một biên độ rủi ro trong suất chiết khấu phi rủi ro (risk-free discount rate) phù hợp.
Một cách tiếp cận khác là đánh giá rủi ro trong những dịng tiền vì thế suất chiết khấu phi rủi ro được áp dụng đối với dòng tiền được dự báo mà đã được điều chỉnh từ những dạng rủi ro của chúng được gọi là những dòng tiền “tương đối -
chắc chắn”. Brealey và Myers đã thiết lập 2 cách đánh giá dòng tiền rủi ro C1:
Cách 1: Chiết khấu dòng tiền bằng một suất chiết khấu đã bù đắp rủi ro r
(risk - adjusted discount rate) lớn hớn rf (risk-free discount rate). Suất chiết khấu đã
bù đắp rủi ro điều chỉnh cho cả thời gian và rủi ro.
Cách 2: Tìm dịng tiền tương đối chắc chắn và chiết khấu theo tỷ suất lợi nhuận chưa bù rủi ro rf (tỷ suất phi rủi ro). Khi sử dụng cách này, chúng ta cần hỏi, số tiền nhỏ nhất cần đánh đổi để có thể thay đổi dịng tiền rủi ro C1 là gì?
Điều này được gọi là dòng tiền tương đối chắc chắn của C1 ký hiệu là
CEQ1. Kể từ khi CEQ1 là giá trị tương đương của dịng tiền an tồn, nó được chiết khấu theo tỷ suất phi rủi ro. Cách dựa vào dòng tiền tương đối chắc chắn làm tách bạch những điều chỉnh về rủi ro và thời gian.
26
Như vậy, có hai cách tính giá trị hiện tại (PV):
Trong đó:
PV : Hiện giá dòng tiền đầu tư C1 : Dòng tiền rủi ro
CEQ1 : Dòng tiền tương đối chắc chắn của C1 (Dòng tiền phi rủi ro) r : Tỷ suất rủi ro
rf : Tỷ suất phi rủi ro
1.4.2.2 Vấn đề chia sẻ rủi ro trong đầu tư cơ sở hạ tầng thơng qua hình thức hợp tác công tư
Để thực hiện PPP được thành cơng, Chính phủ cần phải xây dựng quy trình
nhận diện rủi ro, đánh giá rủi ro và cơ chế chia sẻ rủi ro (Xem hình 1.6 ),
Nguồn: Mơ hình quản lý rủi ro của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2010
Hình 1.6 : Mơ hình xác định và hành động giải quyết rủi ro
Kiểm soát, rà soát và báo cáo các hoạt động và phương thức khắc phục các rủi ro hiệu quả Trao đổi thông tin và hợp tác Xác lập các mục tiêu của hợp tác
Phát hiện và nhận diện các rủi ro ảnh
hưởng đến mục tiêu
Đánh giá ảnh hưởng và khả năng xảy
ra rủi ro
Đánh giá rủi ro theo thứ tự ưu tiên
Hành động khắc phục các rủi ro
Phản hồi lại rủi ro
f r CEQ r C PV 1 1 1 1 (1.3)
27
Sự khác biệt trong điều kiện để triển khai quan hệ hợp tác công - tư về đầu tư cơ sở hạ tầng là việc chuyển giao hiệu quả và rủi ro của khu vực cơng và khu vực tư thường phụ thuộc vào hình thức quản lý, vận hành, sở hữu và lợi ích thu được từ người sử dụng khi sử dụng dịch vụ, các rủi ro về phát sinh đàm phán hợp đồng (về
chính sách, mục tiêu....) hoặc các vấn đề liên quan đến khả năng chi trả hoặc giá trị so với chi phí bỏ ra. Thất bại của chính phủ để giảm thiểu những rủi ro này có thể dẫn đến khơng chỉ ở hậu quả tài chính cho chính phủ, mà cịn ảnh hưởng đến cung cấp dịch vụ và sự tham gia của khu vực tư nhân vào đầu tư cơ sở hạ tầng. (Xem hình 1.7)
Nguồn: Dedicated Public-Private Partnership Units A Survey of Institutional and Government Ance Structures, OECD 2010, Page 21
Hình 1.7: Phương thức tham gia và chia sẻ rủi ro của khu vực công và khu vực tư Nguyên tắc chính yếu trong chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và đối tác tư nhân Nguyên tắc chính yếu trong chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và đối tác tư nhân là: “Bên nào quản lý và giải quyết tốt rủi ro nào thì để bên đó nhận và giải quyết
rủi ro đó” [22,281] nhằm đảm bảo đơi bên cùng có lợi. (Xem bảng 1.6)
100% 0% 0% Rủi ro khu vực tư nhân Rủi ro của khu vực cơng Chính phủ hoàn toàn sản xuất và cung cấp dịch vụ Mua sắm công truyền thống (PPP) Hợp tác công tư Cho thuê hoặc nhượng quyền Khu vực tư nhân cung cấp 100%
28
Bảng 1.6: Phân bổ ro giữa Nhà nước và đối tác tư nhân trong hợp tác công - tư
Rủi ro Nhà nước Đối tác tư nhân
- Giải phóng mặt bằng x
- Thiết kế, xây dựng x
- Nhu cầu (Doanh thu) x x
- Tài Chính x
- Kinh tế vĩ mơ (lạm phát, dịng tiền) x
- Điều kiện bất khả kháng x x
Nguồn: Tác giả
Để dự án đầu tư cơ sở hạ tầng được thành cơng, ngồi cơng tác thẩm tra xác
nhận của các chuyên gia, các đơn vị tư vấn lập dự án, đơn vị triển khai, quản lý,
kinh doanh dự án có năng lực, trình độ chuyên môn, kinh nghiệm để nhận diện
những rủi ro có thể xảy ra dẫn đến thất bại của dự án thì cơng việc phân chia, xây dựng thỏa thuận và cơ chế chia sẻ rủi ro cũng là một yếu tố rất quan trọng quyết định sự thành công và đảm bảo lợi ích của các bên tham gia trong hợp tác đầu tư cơ
sở hạ tầng theo hình thức nhà nước tư nhân.
Các biện pháp chia sẻ rủi ro trong dự án đầu tư cơ sở hạ tầng giữa khu vực
công và đối tác tư nhân như:
Chia sẻ rủi ro giải phóng mặt bằng: Cơng tác giải phóng mặt bằng trong
dự án đầu tư cơ sở hạ tầng là giai đoạn phức tạp nhất liên quan đến chế độ chính sách về đất đai, chính sách giải phóng mặt bằng (quy hoạch, tái định cư, đơn giá đất bồi thường...), dễ dẫn đến khiếu kiện của dân cư trong diện bị giải tỏa nếu chính sách khơng thỏa đáng, gây ảnh hưởng lớn đến tiến độ bàn giao mặt bằng thi công xây dựng, nên rủi ro này được chuyển giao cho Cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ làm đầu mối thực hiện giải phóng mặt bằng; hỗ trợ bố trí địa điểm, quỹ đất tái định cư. Đối tác tư nhân có thể hỗ trợ cùng chính phủ như chia sẻ kinh phí đền bù giải tỏa.
29
Chia sẻ rủi ro về thiết kế và xây dựng: trong mô hình hợp tác nhà nước tư
nhân, nhà nước chuyển giao rủi ro về thiết kế - xây dựng sang đối tác tư nhân.
Trong dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác cơng tư Cơ quan nhà nước có thẩm quyền muốn khắc phục những hạn chế và thiếu xót do chủ quan, duy ý chí,
do thiếu kinh nghiệm hay do thiếu kinh phí trong cơng tác thiết kế và xây dựng, đối với rủi ro này khu vực tư nhân có thể sử dụng kinh nghiệm, trình độ quản lý, tài
chính của mình để thể lựa chọn tốt hơn các đối tác về thiết kế, về nhà thầu xây dựng thông qua chỉ định thầu hay đấu thầu rộng rãi, tuân thủ theo đúng mục đích, các tiêu chuẩn, quy định đảm bảo chất lượng và hiệu quả của cơng trình.
Chia sẻ rủi ro về nhu cầu: đây là rủi ro có ảnh hưởng lớn nhất đến doanh
thu (dịng tiền vào) của dự án đầu tư về cơ sở hạ tầng, rủi ro này tùy theo từng dự án cụ thể, có thể do khu vực nhà nước gánh chịu hoàn toàn như các dự án về nước sạch, vệ sinh môi trường.. hay khu vực tư nhân gánh chịu hoàn toàn đối với các dự
án đầu tư đường, cầu, cảng... có thu phí nếu báo cáo khả thi của dự án không đánh giá đúng nhu cầu thực tế của thị trường; hoặc cũng có trường hợp khu vực cơng và tư nhân cùng nhau chia sẻ rủi ro về nhu cầu để đảm bảo doanh thu cho dự án và
thực hiện chính sách xã hội của Chính phủ. Chính phủ có thể cam kết bảo lãnh tồn bộ doanh thu của dự án như dự án sản xuất nước sạch; hay Chính phủ có thể bảo lãnh mức doanh thu tối thiểu và có thời hạn xác định cho dự án để đảm bảo khả
năng thu hồi vốn cho nhà đầu tư như hỗ trợ phí cầu đường cho khu vực dân cư khó khăn.
Đối với đối tác tư nhân có thể cải thiện nhu cầu bằng cách: Phát triển chiến lược tiếp thị dịch vụ lấy tiêu chí “Cải thiện chất lượng” hướng mục đích phục vụ vào các đề xuất của người sử dụng dịch vụ, cung cấp thêm các hành hóa, dịch vụ
phụ trợ với dịch vụ thu phí (ví dụ: cung cấp thêm dịch vụ sửa chữa xe, điện thoại vệ
tinh trên đường cao tốc để nâng cao chất lượng phục vụ và thỏa mãn tiện ích của người tiêu dùng) để tăng thêm nhu cầu cho dự án.
Chia sẻ rủi ro về tài chính: Thực hiện mơ hình hợp tác PPP, Chính phủ chuyển
30
nên sẽ quản lý tốt hơn các nguồn lực để triển khai dự án với mức chi phí thấp nhất, tiến
độ sớm nhất có thể để đưa dự án vào hoạt động để sớm thu hồi vốn và có lợi nhuận. Để
hỗ trợ khu vực tư nhân hạn chế rủi ro về tài chính thì Chính phủ có thể thỏa thuận một bảo lãnh về bảo đảm nhu cầu tối thiểu (doanh thu) của dự án, điều này rất hữu ích để làm
tăng tính thương mại, hấp dẫn và tính khả thi của dự án; Chính phủ có thể tạo điều kiện cho đơn vị quản lý dự án tiếp cận các nguồn vốn tài trợ trong nước và quốc tế thuận lợi hơn; Chính phủ cũng có thể sử dụng nguồn vốn vay các tổ chức tài chính như vốn ODA để cho Doanh nhiệp dự án vay lại để tăng thêm nguồn lực tài chính cho dự án.
Chia sẻ rủi ro về kinh tế vĩ mô: Đối với các dự án đầu tư về cơ sở hạ tầng
có đặc điểm vốn đầu tư lớn, thời gian đầu tư kéo dài chịu nhiều tác động do sự thay đổi các điều kiện kinh tế vĩ mô, như khi kinh tế có lạm phát sẽ ảnh hưởng đến sự thay đổi của chỉ số giá tiêu dùng (CPI) tăng cao, dẫn đến sự thay đổi tăng chi phí đầu tư. Đối tác tư nhân sẽ hạn chế được rủi ro này trong khâu lập báo báo nghiên
cứu khả thi có dự tính chi phí phát sinh khi môi trường kinh tế vĩ mô không thuận lợi có tác động tiêu cực đến dự án, để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt các phương án đầu tư với mức rủi ro về kinh tế vĩ mơ khác nhau; về phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi lập dự án cũng phải xem xét và chấp nhận chỉ số lạm phát dự kiến, tỷ giá dự kiến (phù hợp với viễn cảnh kinh tế quốc gia) trong phân tích tài chính của dự án để đưa ra các dự kiến rủi ro hạn chế thiệt hại cho khu vực tư nhân.
Chia sẻ rủi ro bất khả kháng: Cơ quan nhà nước có thẩm quyển và đối tác tư
nhân cùng nhau chia sẻ rủi ro về bất khả kháng do đây là rủi ro không lường trước được về thời điểm cũng như thiệt hại do nó gây ra, khi rủi ro bất khả kháng xảy ra thì sẽ được
xem xét trong các trường hợp cụ thể để chia sẻ rủi ro, và đề xuất các biện pháp thay thế, điều kiện về bảo hiểm cũng là một hình thức để hai bên cùng hạn chế thiệt do rủi ro bất
khả kháng gây. Chính phủ có thể tạo điều kiện thuận lợi cho các đối tác tư nhân tiếp cận các dịch vụ, các công ty bảo hiểm quốc tế (nếu cần thiết) có sự bảo lãnh của chính phủ.
31
1.5 Kinh nghiệm các nước áp dụng hình thức hợp tác nhà nước tư nhân nhân
Hình thức hợp tác cơng tư đầu tư về cơ sở hạ tầng đã được nhiều quốc gia trên thế giới triển khai. Sau đây là một số kinh nghiệm hợp tác công tư trong đầu tư
cơ sở hạ tầng ở các quốc gia trên thế giới.
1.5.1 Vương quốc Anh [25,5]
PPP đã được nhiều quốc gia trên thế giới triển khai. Từ năm 1992 đến nay, Vương quốc Anh đã thực hiện 913 dự án với tổng số vốn 115 tỷ bảng (tương đương
khoảng 200 tỷ USD), trải trên nhiều lĩnh vực công (cả hạ tầng kỹ thuật và xã hội). Từ năm 1992, Anh đã triển khai chương trình PPP. Mục tiêu ban đầu là để
thu hút đầu tư vào cơ sở hạ tầng, mà khơng làm tăng nghĩa vụ của chính phủ trong
bảng cân đối ngân sách. Sau đó, chương trình PPP được chuyển hướng thực hiện vì mục đích tăng hiệu quả đầu tư (VFM – Value for Money). Thực tế triển khai cho thấy, 80% số dự án PPP của nước này đều có chi phí bằng hoặc dưới mức dự toán, thời gian hồn thành thi cơng đúng tiến độ, trong khi đó bình qn ở các dự án cung cấp dịch vụ công truyền thống, số dự án vượt dự toán trên 30%.
Tại Anh, để thực hiện chương trình PPP, Bộ Kinh tế và Tài chính đã thành lập tổ chức đối tác Anh. Với nhiệm vụ tham vấn cho các chính sách, chiến lược
PPP quốc gia, tham vấn cho các dự án PPP cụ thể (như hỗ trợ cho các khâu trong quá trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư), tổ chức Đối tác Anh hoạt động trên cơ sở thu phí từ các dịch vụ mà họ cung cấp. Bên cạnh đó, tổ chức Đối tác Anh cũng là
đơn vị soạn thảo các tài liệu mẫu và hướng dẫn cho dự án PPP. Mặc dù được một cơ quan nhà nước thành lập, tổ chức Đối tác Anh hoạt động theo mơ hình tổ chức phi
lợi nhuận trong đó 51% sở hữu của tư nhân, 49% sở hữu của nhà nước.
Tổ chức Đối tác Anh góp phần rất lớn vào yếu tố thành cơng của chương trình PPP tại Anh. Tuy nhiên, phải kể đến những thuận lợi khác mà Anh – với vị trí là một nước phát triển – đã có như: khn khổ pháp luật và thể chế tương đối toàn diện và mang tính hỗ trợ mà khơng phải là áp đặt của cơ quan quản lý nhà nước, ngoài ra thị trường tài chính của nước này rất phát triển, thuận lợi cho việc thu hút
32
đầu tư tư nhân.
Kinh nghiệm: Thành lập đơn vị tư vấn PPP chuyên nghiệp làm đầu mối
kết nối chương trình PPP, tổ chức này hoạt động tư vấn có thu phí.
1.5.2 Úc [24,84]
Dự án tuyến đường vành đai M7 thu phí dài 40 km chạy vịng quanh khu vực phía tây Xít-ni (Ốt-xtrây-li-a) và giao với một số tuyến đường cao tốc và tuyến
đường chính khác. Là một mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân. Dự án trị giá 2,3
tỷ đô-la này được hoàn thành 8 tháng trước kế hoạch và sử dụng hồn tồn cơng
nghệ thu phí điện tử. Dự án này bao gồm cả việc đánh giá đầy đủ những tác động
môi trường cũng như xác định các tiêu chuẩn an toàn và hoạt động bảo dưỡng.
Sự phát triển của tuyến đường có sự liên quan của 3 cấp chính quyền (liên
bang, bang, địa phương), cùng với sự tham vấn kỹ càng với cộng đồng và một qui
trình đấu thầu cạnh tranh dựa trên những tiêu chuẩn thiết kế được qui định trước. Một cơ quan mang tên Cơ quan Quản lý Giao thông và Đường bộ chịu
trách nhiệm quản lý qui trình thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân này.