Đảm bảo doanh thu
tối thiểu Từ năm 1999 Từ năm 2003 Từ năm 2006
Mức đảm bảo tối đa 80%
- 5 năm đầu 90% - 5 năm kế tiếp 80% - 5 năm cuối 70% - 5 năm đầu 75% - 5 năm kế tiếp 65%
Điều kiện Không
Không áp dụng nếu doanh thu thực tế < 50%
doanh thu dự kiến
Nguồn: Jay Hyung Kim – 2008
Kinh nghiệm: Mơ hình PPP của Hàn Quốc được coi là thành công nhờ vào
các yếu tố sau: khung chính sách rõ ràng, nhất quán và tạo thuận lợi cho phương thức đối tác cơng – tư, vai trị đầu tàu của PIMAC trong việc thúc đẩy phát triển thị
trường PPP, cơ chế chia sẻ rủi ro nhà nước gánh phần rủi ro nhiều hơn cho khu vực tư nhân để đổi lại nỗ lực khuyến khích khu vực tư có thêm lợi nhuận khuyến
khích tư nhân đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng.
1.5.4 Ấn Độ [31.8]
Hợp đồng BOT để đầu tư, điều hành và duy trì tuyến đường thu phí dài 32 km tại Gujarat, Ấn Độ bao gồm việc thiết kế và hoàn thành dự án xây dựng đường, bao gồm cả vỉa hè, các cơng trình vượt qua mương nước, các cây cầu, các cơ sở thu
34
phí, các tuyến phân cách và dải phân cách.
Một công ty xây dựng độc lập và một cơng ty kiểm tốn độc lập được th
để giám sát thoả thuận hợp đồng và báo cáo với Chính phủ và nhà thầu. Trong q
trình thực hiện dự án các bên cùng đánh giá các rủi ro, trở ngại khi thực hiện dự án, và các rủi ro được giảm nhẹ bằng các cách sau:
+ Rủi ro đối với việc giải phóng mặt bằng: Chính phủ chịu hoàn toàn trách nhiệm đối với việc hoàn thành giải phóng mặt bằng.
+ Rủi ro về doanh thu: nhà thầu tự chịu nhưng mức phí được tự động điều chỉnh hàng năm thông qua một công thức tính trên các chỉ số được thoả thuận trước (căn cứ để điều chỉnh là lấy sự thay đổi của chỉ số giá tiêu dùng CPI)
+ Rủi ro về lạm phát: nhà thầu tự chịu vì tính chất giá cả cố định của hợp
đồng.
+ Rủi ro về lượng xe cộ lưu thơng khơng cao: có điều khoản gia hạn hợp
đồng trong trường hợp không đạt được tỷ suất lợi nhuận 20% trong khoảng thời
gian 30 năm. Doanh thu cũng có thể được bổ sung thêm tuỳ theo quyết định của Chính phủ.
+ Các rủi ro bất khả kháng: các điều khoản bảo hiểm toàn diện và một điều khoản rà sốt phí tạm thời cho phép giảm bớt những tổn thất về doanh thu trong một khoảng thời gian ngắn do các lý do bất khả kháng.
Kinh nghiệm: Chính phủ, nhà đầu tư cùng nhau xác định rõ các rủi ro và
trở ngại liên quan đến thực hiện hợp tác công tư và cùng nhau thỏa thuận chia sẻ rủi ro và trở ngại đó trong hợp đồng hợp tác và có sự tham gia của cơ quan chuyên môn
độc lập ( thuế cơ quan xây lắp, kiểm tóan đánh giá lại)
1.5.5 Philippines [13,4]
Mơ hình của Philippines được đánh giá là có thành cơng và có thất bại. Tại Philippines, Luật BOT được ban hành vào năm 1991 và sửa đổi năm 1994. Cơ quan có quyền quyết định cao nhất đối với các dự án PPP ở Philippines là Ủy ban điều
phối đầu tư (Investment and Co-ordination Committee - ICC). Đây là một ủy ban liên ngành, thành viên gồm các Bộ trưởng và chủ tịch là Tổng thống Philippines.
35
Giúp việc cho ICC là Cơ quan phát triển kinh tế quốc gia (National Economic Development Agency - NEDA) – cơ quan này có chức năng lập kế hoạch phát triển kinh tế. NEDA là cơ quan soạn thảo và trình ban hành các chính sách về PPP, bao gồm cả quy trình lựa chọn nhà đầu tư. NEDA cũng là cơ quan điều phối giữa các cơ quan bộ, ngành có liên quan đến các dự án PPP cụ thể, kết nối với Bộ Tài chính để
đảm bảo phần tham gia của nhà nước trong dự án PPP về mặt tài chính là khả thi.
Bên cạnh đó, Chính phủ Philippines cũng thành lập Trung tâm BOT (BOT Center) thuộc Bộ Cơng thương, có chức năng cung cấp tư vấn cho các cơ quan thực hiện dự án PPP. Tuy nhiên, do chỉ là đơn vị tham vấn thuần túy, khơng có cơ chế trao thực quyền cho BOT Center nên vai trò của cơ quan này mờ nhạt.
Một mơ hình hợp tác cơng tư khá thành cơng của Chính phủ Philippines là
đã xây dựng được mơ hình Quỹ quay vịng. Mơ hình Quỹ quay vịng nước của Philippines mà trong đó Ngân hàng phát triển Philippines sử dụng vốn vay từ JBIC
và cơng cụ tăng cường tín dụng của USAID đã góp phần nâng chất lượng tín dụng của các dự án nước, kéo dài thời hạn cho vay của các khoản vay tư nhân từ 7 năm
lên thành 20 năm phù hợp với vòng đời của dự án.
Philippines cũng đã thu hút được đầu tư tư nhân cho 11 dự án về nước trong khuôn khổ của Quỹ quay vòng về nước trong thời gian kể từ tháng 10/2008 đến tháng 11/2009. Tuy nhiên cũng cần nhận rõ rằng PWRF là quỹ sử dụng chủ yếu cho các dự án nước tại địa phương với quy mô nhỏ, đặc thù đầu tư các dự án nước là
tương đối giống nhau.
Các dự án PPP giao thơng tại Philippines do Bộ Cơng trình cơng cộng và đường cao tốc chủ trì. Tuy nhiên, cơ quan này chỉ có kế hoạch phát triển theo định kỳ 6 năm một lần, thiếu quy hoạch dài hạn – yếu tố cần thiết cho việc phát triển các cơng trình PPP. Việc đầu tư PPP các dự án đường cao tốc bị cắt đoạn với tiến độ triển khai khác nhau, mức thu
phí khác nhau, khơng thực sự tạo thuận lợi cho người sử dụng.
Cơ chế BOT của Philippines quy định cho phép thực hiện dự án theo hình thức nhà đầu tư tư nhân tự đề xuất dự án, theo đó dự án do nhà đầu tư đề xuất được kiểm nghiệm qua cơ chế thị trường bằng cách mời các nhà đầu tư khác quan tâm và
36
đưa ra đề xuất mới. Đồng thời, cơ chế cũng cho phép nhà đầu tư đề xuất ban đầu được so sánh và điều chỉnh bản chào của mình sao cho cạnh tranh bằng hoặc hơn
bản chào của nhà đầu tư khác quan tâm. Điều này dẫn đến không cạnh tranh thực sự, không đem lại hiệu quả của PPP, thể hiện qua ví dụ điển hình là sân bay quốc tế mới ở Manila – do không đạt tiêu chuẩn thiết kế nên chỉ mở cho đường bay nội địa.
Kinh nghiệm: Thành lập cơ quan chuyên trách về PPP (tuy nhiên phải có
quyền quyết định thực sự chứ khơng phải chỉ làn chức năng tư vấn); phải xây dựng chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực có tầm nhìn dài hạn (hạn chế trong quy hoạch của Philippines); khuyến khích khu vực tư nhân đề xuất dự án đầu tư, sau đó tổ
chức đầu thầu cạnh tranh cho các nhà đầu tư khác quan tâm để đánh giá hiệu quả
đầu tư của dự án.
1.5.6 Indonesia [29,13]
Ngay từ những năm 1990 – 1995, Indonesia đã thực hiện thu hút đầu tư tư
nhân trong cơ sở hạ tầng. Trong giai đoạn đầu việc lựa chọn nhà đầu tư thơng qua
hình thức chỉ định nhà đầu tư là chính. Do tác động của khủng hoảng tài chính
1997, chính phủ phải thực hiện biện pháp chấm dứt hoặc đàm phán lại hợp đồng,
ảnh hưởng đến lòng tin của các nhà đầu tư lẫn cơ quan chính phủ trong việc theo đuổi chương trình PPP.
Từ năm 2005, Chính phủ Indonesia khởi động lại chương trình PPP với
Luật về PPP. Tuy nhiên nước này chưa thu được nhiều thành công, với các lý do chính sau:
- Thiếu sự cam kết, ủng hộ mạnh về chính trị
Indonesia có Ủy ban xúc tiến cơ sở hạ tầng (Committee for the Acceleration of Infrastructure Provision – KKPPI). Tuy nhiên, không giống Philippines với Chủ tịch Ủy ban là Tổng thống, KKPPI của Indonesia có hai đồng chủ tịch là Bộ trưởng Bộ Kinh tế và Bộ trưởng Bộ Kế hoạch. Cấu trúc “rắn hai đầu” này không thực sự tạo hiệu quả trong việc đưa ra quyết định cần thiết cho dự án PPP.
- Thiếu sự điều phối giữa các cơ quan: Ban thư ký của KKPPI là các thành viên của Bộ Kinh tế, Bộ Kế hoạch. Tuy nhiên, Ban này khơng có quyền quyết định
37
về cơ chế tham gia tài chính của nhà nước trong các dự án PPP mà phải phụ thuộc vào Bộ Tài chính. Kết quả là các dự án PPP do Ban thư ký đề xuất chỉ thực sự
chuyển động khi có quyết định về cơ chế tài chính cho dự án từ phía Bộ Tài chính.
Kinh nghiệm: Thiếu sự quản lý, điều phối và tư vấn của một cơ quan
chuyên trách thực hiện PPP; thiếu chiến lược , quyết định nhất quán về mục tiêu đầu
tư theo hình thức PPP của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Tóm lại, bài học kinh nghiệm từ các nước được rút ra như sau:
Thứ nhất, hình thành cơ quan đầu mối về phát triển PPP: Cơ quan này thường có nhiệm vụ hỗ trợ phát triển thị trường PPP cạnh tranh lành mạnh, với hạt
nhân là sự tham gia của các chuyên gia kinh tế, tài chính, pháp luật, đấu thầu và các chuyên ngành kỹ thuật khác (Vương quốc Anh, Úc, Hàn Quốc, Philippines,
Inđơnêxia..).
Thứ hai, sự ủng hộ chính trị từ cấp cao nhất đến chính quyền địa phương,
khả năng phối hợp liên ngành cũng là một yếu tố quan trọng bởi dự án PPP bao giờ
cũng liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực. Nếu không thực hiện được sự điều phối liên ngành sẽ không thể thực hiện thành công các dự án PPP ( Úc, Inđơnêxia..).
Thứ ba, phải có khung chính sách nhất quán và đủ hiệu lực thi hành: Ban
hành chính sách trước rồi sau đó mới triển khai dự án PPP cụ thể, trường hợp của
Trung Quốc, Philippines và Indonesia, tuy có đầy đủ quy định, nhưng quy định chưa phù hợp, lại là rào cản cho việc phát triển PPP.
Thứ tư, phải có cơ quan chuyên môn xác định các rủi ro, trở ngại của các
bên khi tham gia hợp tác công tư và cơ chế chia sẻ rủi ro. Trường hợp ví dụ của Hàn Quốc và Ấn Độ, chính phủ chia sẻ lợi ích và rủi ro với khu vực tư nhân để khuyến khích khu vực tư nhân đầu tư, quản lý, cung cấp dịch vụ tốt hơn, chi phí hợp lý cho
người tiêu dùng.
Thứ năm, xây dựng cơ chế đấu thầu công khai, minh bạch để đánh giá tính
khả thi và hiệu quả thương mại của dự án, cũng như đưa ra được các phương án thực hiện tốt nhất, trường hợp đề xuất dự án và tổ chức đầu thầu rộng rãi ở
38
CHƯƠNG 2 : CHIA SẺ RỦI RO VÀ NHỮNG TRỞ NGẠI KHI ÁP DỤNG
HÌNH THỨC HỢP TÁC NHÀ NƯỚC – TƯ NHÂN TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM
2.1 Những dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức BOT và các thỏa thuận tương tự đã triển khai ở Việt Nam giai đoạn 2001 – 2010
2.1.1 Cơ sở pháp lý đã ban hành liên quan đến hình thức BOT và các thỏa thuận tương tự ở Việt Nam
Các văn bản pháp lý ban hành liên quan đến hợp tác công tư
Căn cứ Luật đất đai số 13/2003/QH11 ngày 26 tháng 11 năm 2003;
Căn cứ Luật xây dựng số 16/2003/QH11 ngày 26 tháng 11 năm 2003;
Căn cứ Luật đầu tư số 59/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm 2005;
Căn cứ Luật Doanh nghiệp số 60/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm 2005;
Căn cứ Nghị định số 209/2004/NĐ-CP ngày 16/12/2004 của Chính phủ về quản lý
chất lượng cơng trình xây dựng;
Căn cứ Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi
hành Luật đất đai;
Căn cứ Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 của Chính phủ quy định bổ
sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khuyếu nại về đất đai;
Căn cứ Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình;
Căn cứ Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư
theo hình thức hợp đồng Xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT), Xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO), Xây dựng - chuyển giao (BT);
Căn cứ Thông tư 90/2004/TT-BTC ngày 7/9/2004 về việc hướng dẫn chế độ
thu, nộp, quản lý và sử dụng phí sử dụng đường bộ;
Căn cứ Thơng tư 130/2008/TT-BTC ngày 26/12/2008 của Bộ Tài chính về việc ưu đãi thuế TNDN đối với hoạt động đầu tư;
39
Căn cứ Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ
về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư, có hiệu lực từ ngày 15 tháng 01 năm 2011;
Các Quy chê, quy định về phân cấp đầu tư của Trung ương và địa phương khác
Mơ hình hợp tác nhà nước tư nhân ở Việt Nam được thực hiện thông qua hợp đồng giữa tổ chức thuộc khu vực Nhà nước (bao gồm cả chính quyền địa
phương) và bên tư nhân (thường là một Doanh nghiệp dự án – Doanh nghiệp dự án
có thể do một hoặc nhiều đối tác tư nhân góp vốn thành lập).
2.1.2 Danh mục dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức BOT và các thỏa thuận tương tự đã triển khai ở Việt Nam giai đoạn 2001–
2010
Theo báo cáo của Vụ đấu thầu Bộ Kế hoạch và Đầu tư năm 2011, từ năm 2001 đến 2010 Việt Nam có 35 tỉnh thành phố và 2 bộ đã thực hiện được hơn 110 dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức BOT, BTO, BT với tổng số vốn là:
291.631,64 tỷ đồng.
Trong đó, nổi bật là các dự án đầu tư về đường, cầu, cảng, năng lượng,
cấp thoát nước và vệ sinh môi trường. Sau đây là một vài dự án tiêu biểu cho các lĩnh vực đầu tư trên: (Xem bảng 2.1)
40