3. Cơ sở lý thuyết, câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu
1.1. Lý luận về chủ thể thực thi pháp luật phòng vệ thương mại trong điều
1.1.1. Khái niệm phòng vệ thương mại và pháp luật phòng vệ thương mại
Hội nhập kinh tế quốc tế và tự do hóa thương mại là xu thế phát triển của các nền kinh tế, khơng một nền kinh tế nào có thể phát triển nếu không mở cửa hợp tác với bên ngoài. Các quốc gia đã mở cửa giao thương, tham gia vào quá trình hội nhập kinh tế quốc tế từ khá sớm bằng việc thành lập, tham gia tổ chức WTO và ký kết các FTA, điều đó đã mở ra cơ hội cho ngành kinh tế trong nước phát triển, đặc biệt là ngành sản xuất hàng hóa, đồng thời đã thu hẹp các công cụ can thiệp truyền thống mà chính phủ các quốc gia sử dụng để hỗ trợ cho các doanh nghiệp trong nước như biện pháp thuế quan, phi thuế quan. Bởi lẽ, khi tham gia các FTA, buộc các quốc gia phải thực hiện các cam kết, trong đó chủ yếu là việc cắt giảm, tiến tới loại bỏ hàng rào thuế quan, phi thuế quan, khơng được có sự phân biệt đối xử giữa doanh nghiệp trong nước với doanh nghiệp nước ngoài. Điều này cũng đồng nghĩa với việc đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho hoạt động nhập khẩu vào thị trường nội địa một cách dễ dàng, gây nên hiện tượng hàng hóa nhập khẩu ồ ạt một cách bất thường hay nhà xuất khẩu có các chính sách giá khơng cơng bằng hoặc có trợ cấp bất hợp pháp từ chính phủ gây thiệt hại cho nền kinh tế, doanh nghiệp và người tiêu dùng. Như một phản ứng tất yếu, các doanh nghiệp và quốc gia nhập khẩu sẽ phải có các hành động để phịng vệ, nhằm bảo vệ cho mình và cho ngành sản xuất trong nước.
Theo cách hiểu phổ biến, PVTM được hiểu là việc áp dụng các biện pháp để tạm thời hạn chế nhập khẩu đối với một hoặc một số loại hàng hoá khi việc nhập khẩu chúng tăng nhanh gây ra hoặc đe doạ gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất trong nước. Một nghiên cứu khác cũng cho rằng, PVTM là việc sử
dụng các biện pháp chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ thương mại nhằm hỗ trợ hoặc bảo vệ cho ngành sản xuất trong nước bị thiệt hại từ hàng hóa nhập khẩu21. Hoặc theo WTO, PVTM chính là một phần trong chính sách thương mại quốc tế của mỗi quốc gia, bao gồm việc sử dụng các biện pháp: Chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ22. Hay một nghiên cứu khác cũng đã kết luận, biện pháp PVTM được hiểu là những biện pháp phi thuế quan mà các quốc gia nhập khẩu có thể áp dụng một cách hợp pháp trong những trường hợp hàng hóa nhập khẩu vào nước mình có những diễn biến bất thường có thể gây thiệt hại tới ngành sản xuất nội địa nước nhập khẩu đó23.
Tổng hợp thực tiễn nghiên cứu có thể hiểu, PVTM là việc sử dụng các biện chống bán phá giá, chống trợ cấp và biện pháp tự vệ để ngăn chặn hoặc hạn chế hàng hóa nhập khẩu từ nước ngoài nhằm bảo vệ cho ngành sản xuất trong nước trước những hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường gây thiệt hại đến từ doanh nghiệp nhập khẩu nước ngoài, trên cơ sở phù hợp với quy định của WTO và FTA mà quốc gia là thành viên.
Các biện pháp PVTM được nhắc tới chính là biện pháp chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ thương mại. Trong đó, biện pháp chống bán phá giá được sử dụng để chống lại hàng hóa nhập khẩu bán phá giá với biên phá giá được xác định, và là nguyên nhân làm thiệt hại đáng kể, đe dọa gây thiệt hại đáng kể, ngăn cản sự hình thành của ngành sản xuất trong nước. Biện pháp chống trợ cấp được sử dụng khi chứng minh hàng hóa nhập khẩu được xác định có trợ cấp và mức trợ cấp được xác định cụ thể, và là nguyên nhân làm ngành sản xuất trong nước bị thiệt hại đáng kể hoặc bị đe dọa gây ra thiệt hại đáng kể hoặc ngăn cản sự hình thành của ngành sản xuất trong nước. Hay biện pháp tự vệ thương mại được sử dụng để bảo vệ sản xuất trong nước khi có sự gia tăng của hàng nhập khẩu và sự gia tăng đó đã và đang gây ra (hoặc có thể gây ra) thiệt hại nghiêm trọng cho sản xuất trong nước. Có thể thấy, mỗi biện pháp PVTM được sử dụng nhằm mục đích chống lại các hành vi không giống nhau, nhưng dưới dạng khái qt nhất thì dù đó là hành vi bán phá giá
21 Lương Kim Thanh (2020), “Biện pháp phòng vệ thương mại trong các hiệp định thương mại tự do”.
http://trungtamwto.vn/downloadreq/2143?s=637274651117599928. Truy cập ngày 11/6/2020.
22 Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (2019), “Hướng dẫn thực thi các cam kết về phòng vệ
thương mại và giải quyết tranh chấp”. http://trungtamwto.vn/an-pham/12828-cam-nang-huong-dan-thuc-thi-
cac-cam-ket-ve-hang-rao-phi-thue-quan-tbt-va-sps. Truy cập 5/5/2020.
23 Vũ Thị Phương Lan (2012), “Pháp luật về chống bán phá giá trong thương mại quốc tế và những vấn đề
hay hành vi trợ cấp từ chính phủ nhập khẩu hoặc hành vi nhập khẩu một cách ồ ạt, bất thường gây thiệt hại cho ngành sản xuất của nước nhập khẩu thì chúng đều là những hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường gây thiết hại, cần phải được ngăn chặn, loại bỏ khỏi thị trường.
Một vài ý kiến cho rằng, việc thực thi các biện pháp PVTM về bản chất có tác động hạn chế thương mại, có thể trở thành lực cản cho q trình tự do hóa thương mại. Bởi lẽ, các quốc gia sẽ sử dụng các biện pháp như thuế quan, phi thuế quan để cản trở hoạt động luân chuyển hàng hóa giữa các quốc gia, trong khi WTO đang hướng đến xây dựng một mơi trường tự do hóa thương mại. Minh chứng, Alan Macek khi lý giải về lý do thực thi các công cụ PVTM của các quốc gia thành viên đã cho rằng, việc sử dụng công cụ tự vệ thương mại là đi ngược lại với tự do thương mại toàn cầu, và vị thế quốc gia trên trường quốc tế là yếu tố quyết định vì sẽ bị quốc gia xuất khẩu trả đũa24. Hay một nhận xét khác cũng cho rằng, vào khoảng những năm 80 của thế kỷ XX, Ủy ban Thương mại Quốc tế (International Trade Commission – ITC) đúng là đã có dấu hiệu bị tác động bởi những áp lực cho chủ nghĩa bảo hộ, các phán quyết về chống bán phá giá nhằm tới bảo hộ cho ngành công nghiệp trong nước25.
Tuy nhiên, thực tiễn đã chứng minh, sự tồn tại của các biện pháp PVTM trong pháp luật của mỗi quốc gia đều được giải thích từ cơ sở pháp lý phù hợp với pháp luật quốc tế, dựa trên các nguyên tắc được WTO quy định. Vòng đàm phán Uruguay dẫn đến việc thành lập WTO vào ngày 01/01/1995 để thay thế cho GATT. WTO có hai chức năng chính: (i) Góp phần bảo đảm trật tự và khả năng dự báo bằng cách giám sát và quản lý việc áp dụng các luật lệ về thương mại đã được các nước thống nhất và đưa ra các giải pháp đa dạng để giải quyết các tranh chấp; (ii) Trên tinh thần tn thủ mục đích tự do hóa thương mại thế giới, WTO xây dựng một diễn đàn để các quốc gia có thể thảo luận các vấn đề thương mại và đàm phán nhằm tháo bỏ những rào cản để đạt được những thỏa thuận thương mại tự do hơn. Thực hiện nhiệm vụ của mình, tại vịng đàm phán Uruguay lần 1, các quốc gia thành viên đã thống nhất thông qua các Hiệp định về chống bán phá giá (Anti Dumping Agreement – ADA) và Hiệp định về trợ cấp và các biện pháp đối kháng (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures – SCMA) được đàm phán lại và một thỏa thuận mới điều XIX liên quan đến các biện pháp tự vệ được áp
24 Alan Macek (2003),“The political Argument for safeguard Measures”.www.alanmacek.com, tr.38-41.
25 R.Baldwin and J.Steagall (1991), “An analysis of factors influencing ITC decisions in antidumping, countervailing and safeguards cases”. Carleton University – University of Wiscosin, Ohawa, Canada.
dụng. Những hiệp định này giờ đây được biết đến rộng rãi như ba điểm cốt lõi trong hệ thống các biện pháp đảm bảo công bằng thương mại của WTO.
GATT 1994 và các hiệp định về các biện pháp PVTM vẫn bảo lưu các quy định của GATT 1947, đồng thời cũng có những sửa đổi, bổ sung cho phù hợp nhằm đảm bảo cho việc trao đổi, giao lưu thương mại giữa các quốc gia diễn ra thuận lợi, đảm bảo cho các quốc gia nhập khẩu không phải chịu những thiệt hại do tác động khi tham gia thương mại tồn cầu. Bên cạnh đó, các hiệp định cũng có quy định việc bảo vệ quyền lợi của các nước cung ứng hàng hoá khi bị nước nhập khẩu áp dụng các biện pháp PVTM. Do đó, cho dù pháp luật các quốc gia quy định được phép áp dụng các biện pháp PVTM thì việc áp dụng cũng phải tuân thủ những quy định trong các hiệp định về trợ cấp, chống bán phá giá và tự vệ thương mại của WTO.
Tuy nhiên, WTO khơng phải là một chính phủ tồn cầu và không phải chịu trách nhiệm một cách dân chủ trước cơng dân của các nước thành viên. Vì vậy, các quốc gia phải nỗ lực vận dụng những quy định dành cho thành viên trong tổ chức này để xây dựng và sử dụng các biện pháp PVTM một cách hợp pháp nhằm bảo vệ lợi ích tốt nhất cho ngành sản xuất trong nước. Để phát huy tác dụng của các biện pháp PVTM, đa số các quốc gia từ sớm đã quy định các biện pháp này trong các văn bản pháp luật của mình. Trong đó, phải kể đến Luật chống bán phá giá của Canada là văn bản đầu tiên được ban hành vào năm 1904. Sau đó, mơ hình này được du nhập vào Nam Phi năm 1914 và Hoa Kỳ năm 1916, Ôxtrâylia năm 1921, Vương quốc Anh năm 1921, Niu Dilân năm 192126. Ở Việt Nam, trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản của WTO, nhiều quy phạm thực định được ban hành để điều chỉnh điều kiện áp dụng cũng như trình tự, thủ tục để khởi xưởng, yêu cầu điều tra, áp dụng các biện pháp PVTM, hiện hành là Luật Quản lý ngoại thương số 5/2017/QH14 của Quốc Hội ban hành ngày 12/6/2017 (Luật Quản lý ngoại thương) và các văn bản khác liên quan.
Ngoài ra, quy định về các biện pháp PVTM còn được các quốc gia đưa vào trong các FTA. Bởi lẽ, khi tham gia FTA các ngành sản xuất cạnh tranh với hàng nhập khẩu cần phải được đảm bảo rằng, họ có cơng cụ để bảo vệ chính mình trước những hệ quả chưa lường trước được khi thực hiện các cam kết. Việc duy trì các
26 Đinh Thị Mỹ Loan (2007), “Xây dựng mơ hình cơ quan quản lý Nhà nước về cạnh tranh, chống bán phá
giá, chống trợ cấp và tự vệ trong thương mại quốc tế. Kinh nghiệm quốc tế và đề xuất cho Việt Nam”. Đề tài
biện pháp PVTM trong FTA sẽ có thể hỗ trợ hữu ích cho q trình tìm kiếm sự ủng hộ của các doanh nghiệp đối với đàm phán, thực thi hiệp định. Tuy nhiên, căn cứ từng FTA cụ thể (thành viên, mục tiêu…của việc tham gia đàm phán) mà các biện pháp PVTM sẽ được quy định ở các mức độ và loại hình khác nhau. Một thống kê cho thấy, tính đến tháng 4 năm 2020, Việt Nam đã có quan hệ thương mại với 55 đối tác thương mại thông qua việc đàm phán và ký kết 16 FTA, tất cả các FTA đều có các điều khoản chứa đựng việc cam kết và sử dụng các biện pháp PVTM ở những mức độ khác nhau27. Hơn nữa, thực tiễn thương mại thế giới những năm gần đây cho thấy, doanh nghiệp nội địa không chỉ bị tác động bởi các hành vi bán phá giá hay trợ cấp từ chính phủ nước xuất khẩu, mà cịn bị tác động bởi các hành vi thương mại tinh vi như lẩn tránh các biện pháp PVTM, đặc biệt là hành vi gian lận về nguồn gốc xuất xứ. Đây là hành vi thay đổi nguồn gốc hoặc loại hàng hóa của doanh nghiệp xuất khẩu nước ngoài để tránh biện pháp PVTM đang áp dụng, từ đó làm giảm hiệu quả của biện pháp này. Vì lẽ đó, khơng chỉ ghi nhận các biện pháp PVTM, Việt Nam và các quốc gia trên thế giới còn đưa các quy định cấm hành vi lẩn tránh PVTM vào trong hệ thống pháp luật quốc gia cũng như các cam kết tại các FTA28.
Như vậy, dưới dạng khái quát nhất có thể hiểu, pháp luật về PVTM là hệ thống các quy định được nhà nước ban hành hoặc thừa nhận trong hệ thống pháp luật quốc gia hoặc trong các FTA trên cơ sở các nguyên tắc của WTO, để đối phó với hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường gây thiệt hại đến từ doanh nghiệp nhập khẩu nước ngồi nhằm duy trì một nền thương mại cơng bằng, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của ngành sản xuất trong nước, góp phần bảo vệ lợi ích của người tiêu dùng.
Pháp luật PVTM có thể có các loại nguồn khác nhau, tùy thuộc vào văn hóa và truyền thống pháp luật của mỗi quốc gia. Đó có thể là điều ước quốc tế, văn bản quy phạm pháp luật hay các án lệ của tịa án (ví dụ: Hoa Kỳ, Anh và các nước theo hệ
27 Phạm Minh Giang (2020), “Cam kết về phòng vệ thương mại trong các FTA và vấn đề đặt ra đối với doanh nghiệp Việt Nam”. https://tapchitaichinh.vn/tai-chinh-kinh-doanh/cam-ket-ve-phong-ve-thuong-mai-
trong-cac-fta-va-van-de-dat-ra-doi-voi-doanh-nghiep-viet-nam-329202.html. Truy cập ngày 3/3/2019.
28 Luật Quản lý ngoại thương của Việt Nam quy định về hành vi lẩn tránh PVTM tại Điều 72. Hoặc, tại EVFTA giữa Việt Nam và EU vừa được Quốc Hội thơng qua, trong đó đã dành một chương riêng để nhắc đến các biện PVTM bao gồm các điều khoản liên quan đến việc sử dụng các công cụ PVTM truyền thống trong WTO và chống lẩn tránh biện pháp PVTM (nguồn: Cơ quan Ngôn luận của Bộ Công thương (2019),
“Vấn đề PVTM và những câu hỏi thường gặp”. https://congthuong.vn/van-de-phong-ve-thuong-mai-trong-
thống thơng luật). Nhìn chung, pháp luật PVTM của các quốc gia thường xoay quanh bốn chế định cơ bản sau: (i) Chế định về biện pháp chống bán phá giá: chế định này bao gồm các quy định về điều kiện xác định hành vi bán phá giá, cách thức xác định mức độ thiệt hại dẫn tới áp dụng biện pháp chống bán phá giá, thời hạn áp dụng biện pháp chống bán phá giá, thủ tục rà soát áp dụng biện pháp chống bán phá giá, v.v; (ii) Chế định về biện pháp chống trợ cấp thương mại: chế định này bao gồm các quy định về điều kiện xác định hành vi trợ cấp của hàng hóa nhập khẩu, cách thức xác định mức độ thiệt hại do hành vi trợ cấp gây ra, điều kiện và thời hạn áp dụng biện pháp chống trợ cấp, thủ tục rà soát áp dụng biện pháp chống trợ cấp, v.v; (iii) Chế định về biện pháp tự vệ thương mại: chế định này bao gồm các quy định về điều kiện áp dụng biện pháp tự vệ thương mại, cách thức xác định mức độ thiệt hại do hành vi nhập khẩu gây ra, điều kiện và thời hạn áp dụng và thủ tục rà soát áp dụng biện pháp tự vệ thương mại, v.v; (iv) Chế định về chống lẩn tránh PVTM: chế định này bao gồm các quy định về xác định các hành vi lẩn tránh PVTM của hàng hóa nhập khẩu, điều kiện áp dụng biện pháp chống lẩn tránh PVTM, cơ quan có thẩm quyền điều tra, áp dụng biện pháp chống lẩn tránh PVTM, v.v. Ngồi ra, để chuyển hóa các chế định nói trên vào trong thực tiễn, pháp luật các quốc gia không thể thiếu các quy định về trình tự, thủ tục cũng như cơ chế giải quyết tranh chấp như: Chế định về thủ tục khởi xướng, điều tra biện pháp PVTM: chế định này bao gồm các quy định về thủ tục khởi xướng, điều tra biện pháp PVTM, cơ quan có thẩm quyền điều tra, phối hợp điều tra và áp dụng biện pháp