3. Cơ sở lý thuyết, câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu
1.1. Lý luận về chủ thể thực thi pháp luật phòng vệ thương mại trong điều
1.1.3. Khái niệm về chủ thể thực thi pháp luật phòng vệ thương mại
Thực thi pháp luật PVTM chính là kết quả tích cực của q trình điều chỉnh pháp luật PVTM, điều chỉnh pháp luật PVTM thì hướng tới hai yêu cầu, thực thi hành vi hợp pháp hoặc không thực thi hành vi trái pháp luật. Quá trình và kết quả của việc thực thi pháp luật PVTM chính là thước đo hiệu quả điều chỉnh pháp luật PVTM. Hiệu quả thực thi pháp luật PVTM đến đâu, phụ thuộc nhiều yếu tố, trong đó yếu tố chi phối và quyết định đầu tiên là năng lực và hiệu quả thực thi của các chủ thể (con người). Bởi lẽ, nói đến cùng thì con người là chủ thể “trung chuyển” pháp luật vào đời sống, dù pháp luật có hồn thiện đến đâu nếu khơng có con người
“trung chuyển” vào thực tiễn đời sống thì các quy định đó cũng chỉ là lý thuyết
suông. Chứng minh điều này, một nghiên cứu đã kết luận: “Sức sống pháp luật
được thể hiện ở chỗ thi hành pháp luật, uy quyền pháp luật cũng thể hiện ở chỗ thi hành, nếu như có luật mà khơng thi hành, hoặc thi hành khơng hiệu quả, thì dù luật nhiều đến mấy cũng chỉ là văn bản suông, quản lý đất nước theo pháp luật cũng trở
thành lời nói sng”33.
Vì lẽ đó, để chống lại các hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường gây thiệt hại đến từ hàng hóa nhập khẩu để bảo vệ cho doanh nghiệp, người tiêu dùng trong nước, duy trì trật tự của nền kinh tế buộc các quốc gia phải thực thi hiệu quả pháp luật PVTM. Làm được điều đó, cần sự hợp lực của nhiều loại chủ thể, mỗi vị trí được trao quyền tổ chức thực hiện và áp dụng pháp luật không giống nhau. Đối với pháp luật PVTM, để xác định một cách đầy đủ và rõ ràng các loại chủ thể thực thi cần dựa vào vai trò của các chủ thể trong chuỗi các hoạt động từ yêu cầu điều tra, hoạt động điều tra, hoạt động phối hợp điều tra cho đến hoạt động giám sát điều tra cũng như hoạt động áp dụng, rà soát áp dụng biện pháp PVTM và giải quyết tranh chấp. Trong đó, đầu tiên phải kể đến vai trò của thiết chế điều tra. Bởi lẽ, điều tra là giai đoạn quan trọng và quyết định đến kết quả có hay khơng áp dụng các biện pháp PVTM, biện pháp chống lẩn tránh PVTM. Trong giai đoạn này,
33 Lưu Kỳ Bảo (2015), “Thúc đẩy toàn diện quản lý đất nước theo pháp luật nỗ lực xây dựng Trung Quốc
pháp trị” (Báo cáo là đề dẫn tại Hội thảo Lý luận lần thứ 10 giữa Đảng Cộng sản Việt Nam và Đảng Cộng
chủ thể được giao trách nhiệm điều tra PVTM phải tiến hành một chuỗi các hoạt động như thu thập chứng cứ, tính tốn xác định biện độ thiệt hại của ngành sản xuất trong nước, thẩm định chứng cứ, chứng minh có hay khơng hành vi vi phạm của doanh nghiệp nước ngồi, v.v. Vì thế, thiết chế điều tra khơng thể giao cho bất cứ ai, nó phải là chủ thể mang quyền lực nhà nước. Bởi lẽ, chỉ có mang quyền lực nhà nước thì mới có đầy đủ các quyền lực trong quá trình thực thi nhiệm vụ. Chứng minh điều này, học phái Chigago từ sớm đã nhấn mạnh sự cần thiết phải có sự tồn tại của cơ quan kiểm soát độc quyền được nhà nước xây dựng để chống lại các hành vi độc quyền. Và thực thi pháp luật PVTM suy cho cùng là để chống lại các hành vi thương mại không công bằng của doanh nghiệp nhập khẩu với ý định tạo dựng vị thế độc quyền, vị thế thống lĩnh thị trường34.
Vì lẽ trên, hiện nay các quốc gia đều thiết kế hệ thống nhiều chủ thể để thực thi pháp luật PVTM, trong đó thiết chế điều tra là chủ thể thuộc hệ thống cơ quan nhà nước và được nhà nước trao quyền trong quá trình thực thi nhiệm vụ. Tại Hoa Kỳ, cơ quan có thẩm quyền trực tiếp trong điều tra là Bộ Thương mại Hoa Kỳ (United States Department of Commerce – USDOC) và Ủy ban Thương mại Quốc tế Hoa Kỳ (United States International Trade Commission – USITC)35, hoặc Nhật Bản, các cơ quan có thẩm quyền trực tiếp trong điều tra PVTM là Bộ Tài chính (Ministry of Finance of Japan – MOF)36, hay tại Thái Lan, Bộ Ngoại thương là cơ quan trực tiếp điều tra biện pháp tự vệ thương mại37, và Indonesia cơ quan có thẩm quyền điều tra là Ủy ban chống bán phá giá38. Ở Việt Nam, ngay từ thời điểm hình thành các quy định về PVTM, nhà lập pháp thiết kế Cơ quan điều tra PVTM trực thuộc hệ thống cơ quan hành pháp, mang quyền lực nhà nước, đó chính là Cục Quản lý cạnh tranh (CQLCT) thuộc Bộ Công thương (BCT). Sau nhiều thay đổi, hiện nay cơ quan điều tra PVTM ở Việt Nam là Cục Phòng vệ thương mại (CPVTM) thuộc BCT, mang quyền lực nhà nước để tiến hành khởi xướng, điều tra các biện pháp PVTM cũng như điều tra hành vi chống lẩn tránh PVTM39.
34 Fikentscher (1998), “Chigago – get the government off the back of business”.
35 Hội đồng Tư vấn về các biện pháp Phòng vệ Thương mại (2010), “Ấn phẩm: Cẩm nang kháng kiện chống
bán phá giá và chống trợ cấp tại Hoa Kỳ”. https://trungtamwto.vn/chuyen-de/1026-cam-nang-khang-kien-
chong-ban-pha-gia--chong-tro-cap-tai-hoa-ky. Truy cập ngày 4/3/2019, tr.21-22.
36 Xem tại: https://chongbanphagia.vn/japan-n237.html. Truy cập ngày 5/3/2019.
37 Chương 1 Đạo luật về Biện pháp Tự vệ đối với Đạo luật Nhập khẩu gia tăng B.E. 2550 (2007) của Thái Lan.
38 Theo Điều 21 của Quy định số 34 năm 2011 của Chính phủ liên quan đến Biện pháp Chống bán phá giá, Biện pháp Đối kháng và Biện pháp Tự vệ của Indonesia.
Có thể thấy, việc bố trí thiết chế điều tra mang quyền lực nhà nước là hợp lý, giúp tạo vị thế đủ mạnh, đủ quyền để thực thi một cách hiệu quả pháp luật PVTM trong bối cảnh các quốc gia đẩy mạnh hội nhập thương mại quốc tế. Tuy vậy, để kiểm sốt hiệu quả một hành vi thương mại khơng cơng bằng hoặc bất thường nào đó đến từ doanh nghiệp nhập khẩu, một mình thiết chế điều tra không thể giải quyết được tất cả các cơng việc, cần có sự vào cuộc của nhiều chủ thể khác. Chứng minh điều này, một nghiên cứu đã kết luận: “Để kiểm soát hiệu quả một hành vi vi phạm
pháp luật (hành vi độc quyền) cần tới nhiều thiết chế đa dạng…có thể kể tới các
hiệp hội doanh nghiệp, hiệp hội người tiêu dùng, các cơ quan lưu trữ, v.v”40. Do
đó, ngồi bố trí thiết chế điều tra, các quốc gia cịn quy định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể liên quan trong quá trình điều tra, áp dụng các biện pháp PVTM, biện pháp chống lẩn tránh PVTM, trong đó phải kể đến là quyền yêu cầu áp dụng pháp luật của doanh nghiệp hoặc nhóm doanh nghiệp bị tác động bởi hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường từ hàng hóa nhập khẩu (sau đây gọi chung là doanh nghiệp).
Quyền thực thi pháp luật PVTM của doanh nghiệp xuất phát từ quyền tự do kinh doanh. Quyền tự do kinh doanh là một bộ phận hợp thành quyền con người. Quyền con người (nhân quyền) là mối quan tâm của nhân loại, nhà nghiên cứu ở mọi thời kỳ lịch sử. Giải thích nội hàm của quyền con người, chúng ta cần bắt đầu từ tư tưởng, nhà cải cách lỗi lạc vào thế kỷ XVII, XVIII như Locke, Rousseau, v.v., đã đưa ra học thuyết “Pháp luật tự nhiên nhân”. Theo quan niệm của học thuyết
này thì quyền con người là đặc quyền tự nhiên, “pháp luật tự nhiên” đứng trên, cao hơn pháp luật nhà nước. Loke cho rằng, các quyền cơ bản, tự nhiên của con người bao gồm: quyền sống, quyền được tự do, và quyền tài sản. Xét về mặt lịch sử, thuyết pháp luật tự nhiên mang giá trị nhân bản, nhân đạo về con người. Nó đưa ra những tư tưởng, nguyên tắc bảo vệ quyền con người trước quyền lực của nhà nước41. Bàn về quyền con người, chủ nghĩa Mác – Lênin luôn đặt con người trong tổng hòa các mối quan hệ xã hội. Quyền tự do của con người luôn mang tính lịch sử, hình thành và phát triển trong cuộc đấu tranh giai cấp và tiến bộ xã hội. Quyền tự do con người không thể đặt trừu tượng bên ngoài nhà nước và pháp luật. Quyền
40 Phạm Duy Nghĩa (2004), “Luật Kinh tế”. Nxb. Công an nhân dân, tr.549.
41 Bùi Ngọc Cường (2004), “Một số vấn đề về quyền tự do kinh doanh trong pháp luật kinh tế hiện hành ở Việt
con người phải được nhà nước ghi nhận và đảm bảo thực hiện bởi pháp luật42. Tiếp thu quan điểm này, Điều 3 Hiến pháp 2013 ghi nhận: “Nhà nước bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện”.
Từ những quan niệm trên cho thấy, quyền tự do kinh doanh là một bộ phận của quyền con người, được nhà nước đảm bảo thực thi bằng pháp luật. Quyền tự do kinh doanh được hiểu là hệ thống các quyền gắn liền với chủ thể kinh doanh, mà chủ yếu và trước hết: (i) Quyền được đầu tư tài sản để kinh doanh; (ii) Quyền tự do thành lập doanh nghiệp; (iii) Quyền tự do hợp đồng; (iv) Quyền được tự do cạnh tranh lành mạnh; (v) Quyền được định đoạt cách thức giải quyết thiết hại. Như vậy, nhà nước đảm bảo cho các chủ thể được tự do đầu tư, quyền được cạnh tranh lành mạnh trên thị trường, quyền được định đoạt phương thức khởi kiện. Vì lẽ đó, trước các hành vi thương mại khơng công bằng hoặc bất thường đến từ hàng hóa nhập khẩu, các doanh nghiệp có quyền yêu cầu nhà nước thực thi pháp luật PVTM để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của mình và quyền này được các quốc gia đảm bảo thực thi bởi pháp luật, song song với đó, doanh nghiệp cũng phải thi hành những nghĩa vụ mà nhà nước đặt ra. Minh chứng điều này, trong một nghiên cứu đã viện dẫn quy định của pháp luật Hoa Kỳ rằng: “…Đạo luật Clayton Act cho phép
các tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật về chống độc quyền được khởi kiện tại Tòa án để đòi bồi thường gấp ba lần thiệt hại đã chịu và tất cả các chi phí kiện tụng, kể cả chi phí luật sư hợp lý”43. Hay một nghiên cứu khác cũng đã kết luận, cá nhân, tổ chức đại diện cho ngành sản xuất trong nước có quyền nộp đơn yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp; cơ quan có thẩm quyền điều tra là CQLCT thuộc BCT; cơ quan xem xét, kiến nghị thuộc về Hội đồng xử lý vụ việc; và Bộ trưởng BCT ra quyết định có hay khơng áp dụng thuế chống trợ cấp đối với doanh nghiệp nhập khẩu44.
42 Bùi Ngọc Cường (2004), “Một số vấn đề về quyền tự do kinh doanh trong pháp luật kinh tế hiện hành ở Việt
Nam”. Nxb. Chính trị quốc gia, tr.17.
43 Trần Đình Hảo & Nguyễn Như Phát (2001), “Cạnh tranh và xây dựng pháp luật cạnh tranh ở Việt Nam
hiện nay”. Nxb. Công an nhân dân, tr.307-310;
44 Nguyễn Thị Thu Huyền (2014), “Một số vấn đề pháp lý về chống trợ cấp đối với hàng hóa nhập khẩu vào
Có thể nhận thấy, để các quy định của pháp luật PVTM đi vào thực tiễn đời sống khơng thể thiếu vai trị của thiết chế điều tra với tư cách là chủ thể mang quyền lực nhà nước trực tiếp điều tra vi phạm và vai trò của doanh nghiệp là chủ thể bị tác động. Tuy nhiên, để điều tra có hay khơng sự tồn tại của hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường đến từ doanh nghiệp nhập khẩu, cần phải hành động đồng thời nhiều công việc như thu thập tài liệu, thẩm tra bị đơn, v.v, để làm được điều này cần phải có sự phối hợp của các thiết chế khác và toàn xã hội, đặc biệt là cơ quan quản lý nhà nước nơi có doanh nghiệp bị thiệt hại đóng trụ sở hay vai trò của các hiệp hội ngành nghề. Khẳng định điều này, một nghiên cứu về kinh nghiệm xây dựng cơ chế thực thi pháp luật của Hoa Kỳ đã kết luận: “Quyết định đến hiệu quả điều chỉnh của văn bản pháp luật đó là phải đảm bảo bộ máy, nguồn nhân lực ngân sách để thực thi pháp luật; sự phối hợp thực thi của cơ quan nhà nước và của
toàn xã hội”45. Tùy vào bộ máy nhà nước cũng như tính chất, địa vị của quốc gia
mà việc ghi nhận đối với hệ thống chủ thể phối hợp thực thi pháp luật PVTM là khác nhau. Ở Việt Nam, để xử lý vụ việc PVTM thì ngồi trách nhiệm trực tiếp thuộc về thiết chế điều tra mang quyền lực nhà nước thì pháp luật đều quy định trách nhiệm phối hợp trong quá trình điều tra, xử lý vụ việc PVTM của các cơ quan nhà nước khác liên quan như hải quan, cơ quan thuế, các bộ ban ngành liên quan và các hiệp hội ngành nghề nhằm tạo ra tính đồng bộ, toàn diện và chặt chẽ trong việc điều tra, áp dụng các biện pháp chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ thương mại46. Hoặc, tại Philippine, để thực thi biện pháp tự vệ thương mại, pháp luật quy định Bộ Nông nghiệp, Bộ Thương mại và Công nghiệp, và Ủy ban Thuế quan thực hiện các chức năng của mình một cách hiệu quả để đưa Đạo luật về các biện pháp tự vệ đi vào thực tế hiệu quả47, hay tại Canada, cơ quan có thẩm quyền điều tra, áp dụng biện pháp PVTM là Tòa án Thương mại quốc tế Canada và phối hợp là Cục dịch vụ Biên giới Canada48.
45 Nguyễn Văn Cường và Dương Thu Hương, “Cơ chế tổ chức thi hành pháp luật của Hoa Kỳ và giá trị
tham khảo cho Việt Nam”. tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/thi-hanh-phap-luat.aspx?ItemID=387. Truy cập
3/3/2019.
46 Điều 93 Nghị định 10/2018/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn chi tiết Luật Quản lý ngoại thương về các biện pháp Phòng vệ Thương mại.
47 Phần 34 chương IV Đạo luật Cộng hịa số 8800, có tên “Đạo luật về các biện pháp tự vệ”, kèm theo Quy tắc và Quy định thực hiện của nó được nêu trong Lệnh Hành chính chung số. 03 (2000) của Philippines (2000).
48 Trích dẫn lại của Nguyễn Qúy Trọng (2013), “Pháp luật về tự vệ trong nhập khẩu hàng hóa nước ngồi
Sau các hoạt động như yêu cầu điều tra, tiến hành điều tra và phối hợp điều tra, kết quả điều tra sẽ được chuyển hóa vào thực tiễn bằng quyết định áp dụng các biện pháp PVTM, cụ thể là áp dụng các loại thuế chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ thương mại, thuế chống lẩn tránh PVTM lên doanh nghiệp nước ngồi có hành vi vi phạm. Tuy vào mỗi quốc gia mà chủ thể tiến hành hoạt động này không giống nhau, như Thái Lan, Bộ Ngoại thương là cơ quan trực tiếp điều tra biện pháp tự vệ thương mại, nhưng Ủy ban về các biện pháp tự vệ là cơ quan có quyền ra các quyết định có hay khơng áp dụng biện pháp tự vệ thương mại49, hoặc theo pháp luật của Indonesia thì Bộ Tài chính sẽ ra quyết định có hay khơng áp dụng biện pháp chống bán phá giá trên cơ sở kết quả điều tra của Ủy ban chống bán phá giá50. Khác với các quốc gia trên đây, ở Việt Nam, Bộ trưởng BCT là chủ thể có thẩm quyền quyết định có hay khơng áp dụng các biện pháp PVTM trên cơ sở kết quả điều tra của CPVTM51.
Khi bị áp dụng các loại thuế PVTM, có khơng ít doanh nghiệp nhập khẩu tìm mọi cách để lẩn tránh các loại thuế này, với mục đích nhằm tiếp tục đưa hàng hóa vào thị trường và bán giá thấp, với số lượng lớn gây thiệt hại đến doanh nghiệp và