3. Cơ sở lý thuyết, câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu
1.1. Lý luận về chủ thể thực thi pháp luật phòng vệ thương mại trong điều
1.1.4.2. Các loại chủ thể thực thi pháp luật phòng vệ thương mại
Như trên đã đề cập, để pháp luật PVTM phát huy được uy quyền, vai trị chống lại các hành vi thương mại khơng cơng bằng hoặc bất thường gây thiệt đến từ hàng hóa nhập khẩu, hướng tới bảo vệ hiệu quả cho doanh nghiệp, người tiêu dùng trong nước, duy trì trật tự của nền kinh tế thì cần sự hợp lực của nhiều loại chủ thể
58 Trích dẫn lại của Nguyễn Qúy Trọng (2013), “Pháp luật về tự vệ trong nhập khẩu hàng hóa nước ngồi
vào Việt Nam, những vấn đề lý luận và thực tiễn”. Nxb. Hà Nội, tr.76-88.
59 Mai Xuân Hợi (2021), “Một số mơ hình cơ quan điều tra phòng vệ thương mại trên thế giới – Kinh nghiêm
cho Việt Nam”. Tạp chí Pháp luật và Phát triển, số tháng 5+6.
60 Mục 13, chương 2 Đạo luật về Biện pháp Tự vệ đối với Đạo luật Nhập khẩu gia tăng B.E. 2550 (2007) của Thái Lan.
để thực thi, mỗi vị trí được trao quyền tổ chức thực hiện và áp dụng pháp luật không giống nhau.
Theo cách nhận diện phổ biến, dựa vào tiêu chí quyền lực nhà nước, pháp luật PVTM được thực thi bởi chủ thể công quyền và phi công quyền. Chủ thể công quyền là chủ thể được nhà nước trao quyền lực để thực thi pháp luật PVTM. Bên cạnh đó, doanh nghiệp, ngành sản xuất nội địa, cá nhân, tổ chức có quyền và lợi ích liên quan là các chủ thể không mang quyền lực nhà nước, với vai trò là chủ thể khởi kiện hoặc hỗ trợ trong việc thực thi pháp luật PVTM. Mỗi chủ thể có những đặc thù, khơng chỉ ở chức năng thẩm quyền mà cịn là phương thức thực thi pháp luật. Nếu cơ quan nhà nước có nhiệm vụ điều tra, phối hợp điều tra, áp dụng, rà soát việc áp dụng pháp luật PVTM, cơ quan tư pháp xét xử giải quyết tranh chấp về PVTM thì doanh nghiệp là chủ thể khởi kiện, còn các cá nhân, tổ chức có liên quan là những chủ thể có tính chất hỗ trợ cho q trình điều tra, áp dụng, rà sốt việc áp dụng các biện pháp PVTM. Ví dụ, ở Philippine, theo Đạo luật về các biện pháp tự vệ thương mại thì Ủy ban thuế quan, Bộ Thương mại và Công nghiệp, Ủy ban giám sát thuộc Quốc hội và các bộ có liên quan là những chủ thể được quốc gia này trao quyền lực trong thực các biện pháp tự vệ thương mại61. Bên cạnh đó, quốc gia này cũng quy định người tiêu dùng, các nhà sản xuất trong nước có liên quan, v.v, là các chủ thể không mang quyền lực nhà nước, có nghĩa vụ trong việc cung cấp các chứng cứ liên quan cho hoạt động điều tra của Ủy ban thuế quan62. Cách nhận diện này giúp xác định được khá cơ bản những chủ thể có vai trị nòng cốt trong việc thực thi pháp luật PVTM, nhưng cũng cần lưu ý rằng, theo quy định của pháp luật Việt Nam, các cơ quan quản lý ngành như hải quan, thuế, v.v, hay chính quyền địa phương và thậm chí là tịa án cũng có trách nhiệm trong chuỗi các hoạt động xử lý vụ kiện PVTM. Hơn nữa, cách nhận diện nêu trên chưa xác định rõ chủ thể nào có vai trị điều tra, chủ thể nào có thẩm quyền ra quyết định áp dụng hay có chức năng giám sát, rà sốt áp dụng biện pháp PVTM.
Dựa vào tính chất, có thể nhận diện chủ thể thực thi pháp luật PVTM bao gồm chủ thể hành chính bán tư pháp, chủ thể hành pháp, chủ thể tư pháp. Tuy thuộc vào
61 Xem tại Mục 33, 34 chương IV của Đạo luật Cộng hịa số 8800, có tên “Đạo luật về các biện pháp tự vệ”, kèm theo Quy tắc và Quy định thực hiện của nó được nêu trong Lệnh Hành chính chung số. 03 (2000) của Philippines.
62 Xem Điều 1 Chương 1 của Đạo luật Cộng hịa số 8800, có tên “Đạo luật về các biện pháp tự vệ”, kèm theo Quy tắc và Quy định thực hiện của nó được nêu trong Lệnh Hành chính chung số. 03 (2000) của Philippines.
vị thế kinh tế cũng như mục tiêu chính trị mà mỗi quốc gia bố trí chủ thể thực thi pháp luật PVTM mang tính chất khơng giống nhau, trong đó có chủ thể mang tính chất hành chính bán tư pháp, có nghĩa là cơ quan ở nhánh hành pháp nhưng lại có chức năng áp dụng pháp luật để phân định đúng sai như tịa án. Đại diện cho kiểu mơ hình này là Hoa Kỳ, USITC là cơ quan liên bang độc lập, phi đảng phái, bán tư pháp, tức là cơ quan trực thuộc hệ thống hành pháp nhưng lại có chức năng gần như tịa án và có vị trí hồn tồn độc lập với các bộ trong chính phủ, kể cả USDOC63. Hay Thái Lan, theo pháp luật của quốc gia này thì Ủy ban về các biện pháp tự vệ là cơ quan thuộc nhánh hành pháp, nhưng có thẩm quyền áp dụng pháp luật để ra quyết định có hay không áp dụng biện pháp tự vệ thương mại64. Nhưng cũng có những chủ thể là cơ quan nằm trong hệ thống cơ quan hành pháp, và cơ quan tư pháp đó chính là tịa án. Ở Việt Nam điều này thể hiện khá rõ, bên cạnh vai trò trọng tâm của CPVTM, pháp luật đã quy định trách nhiệm của các cơ quan trong nhánh hành pháp như các bộ, UBND trong phối hợp, hỗ trợ cho CPVTM, hay tòa án trong giải quyết khiếu nại và tranh chấp về PVTM65. Cách nhận diện này, phần nào giúp xác định được đa số các chủ thể là cơ quan nhà nước và tính chất, vị trí pháp lý của từng chủ thể, nhưng lại khơng bao qt được các chủ thể có quyền yêu cầu cũng như trách nhiệm hỗ trợ trong quá trình thực thi pháp luật PVTM như doanh nghiệp, hiệp hội ngành hàng, cá nhân và các tổ chức khác có quyền và nghĩa vụ liên quan.
Việc phân biệt và khẳng định này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, bởi lẽ để bảo vệ cho doanh nghiệp, người tiêu dùng trong nước trước các hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường gây thiệt hại đến từ hàng hóa nhập khẩu, cần phải xác định đầy đủ, rõ ràng và chính xác vai trị của từng loại chủ thể, gắn liền với từng hoạt động cụ thể, xuyên suốt quá trình xử lý một vụ kiện PVTM. Có như thế, mới có cơ sở để đánh giá đầy đủ và toàn diện hiệu quả hoạt động cũng như quy định liên quan đối với từng loại chủ thể. Vì thế, cần dựa vào vai trò trong chuỗi các hoạt động PVTM, để nhận diện các loại chủ thể thực thi pháp luật PVTM như sau:
63 AgroInfor (2007), “Cơ chế thực thi chính sách thương mại Hoa Kỳ”. http://agro.gov.vn/vn/tID4049_Co- che-thuc-thi-chinh-sach-thuong-mai-tai-Hoa-Ky.html. Truy cập ngày 19/3/2020.
64 Quy định tại chương 1, phần 5 của đạo luật Nhập khẩu gia tăng B.E. 2550 (2007) thì Ủy ban về các biện pháp tự vệ.
65 Quy định tại Điều 9 Nghị định 10/2018/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn chi tiết Luật Quản lý ngoại thương về các biện pháp Phòng vệ Thương mại.
Thứ nhất, thiết chế điều tra PVTM. Tùy đặc thù kinh tế, chính trị mà mỗi
quốc gia có thể bố trí một hoặc một số các cơ quan để tiến hành điều tra. Đây là chủ thể mang quyền lực nhà nước, có thể trực thuộc bộ, trực thuộc chính phủ hoặc tổng thống hay là cơ quan trực thuộc quốc hội. Nhiệm vụ chủ yếu của chủ thể này là tiến hành khởi xướng và trực tiếp điều tra trong các vụ kiện PVTM. Ngoài ra, tuy theo điều kiện, đặc điểm mỗi quốc gia mà chủ thể này có những nhiệm vụ tiếp theo. Đánh giá chung, chủ thể điều tra PVTM có những điểm chung sau đây:
Một là, là chủ thể mang quyền lực nhà nước. Thực thi pháp luật về PVTM là
một trong những nội dung phức tạp nhất trong hệ thống pháp luật thương mại, nó khơng chỉ phức tạp ở nội dung các quy phạm, mà vì đây là các biện pháp được áp dụng xuyên biên giới và đôi khi đi ngược lại với quan điểm thương mại tự do của các quốc gia. Vì vậy, thiết chế điều tra cần được thiết kế vừa phải đủ mạnh để ứng phó hiệu quả với các hành vi vi phạm của doanh nghiệp nhập khẩu, nhưng đồng thời đảm bảo được vị thế quốc gia trên bàn đàm phán, hài hịa được mối quan hệ hợp tác, khơng đi ngược lại với những nguyên tắc cơ bản của WTO. Để đáp ứng thực tiễn đó, quan sát lịch sử phát triển cho thấy, các quốc gia đã xây dựng một hoặc một số các cơ quan mang quyền lực nhà nước để tiến hành điều tra PVTM. Mơ hình hai cơ quan điển hình như Hoa Kỳ, năm 1916, quốc gia này lập ra Ủy ban Thuế để điều tra PVTM, sau những sự thay đổi, hiện nay cơ quan điều tra PVTM của Hoa kỳ là USDOC và USITC66, hoặc Thái Lan, pháp luật quốc gia này bố trí mơ hình một cơ quan mang quyền lực nhà nước để tiến hành hoạt động điều tra là Bộ Ngoại thương67.
Hai là, là chủ thể vừa mang tính chất hành chính bán tư pháp. Có thể có tên
gọi và vị trí pháp lý khơng giống nhau, nhưng chủ thể điều tra PVTM thường được thiết kế thuộc hệ thống cơ quan hành pháp, nhưng lại được trao quyền điều tra tương tự như cơ quan tư pháp. Ví dụ, tại Trung Quốc, trước đây để điều tra PVTM, nước này giao cho hai cơ quan là Bộ Ngoại thương, Hợp tác kinh tế và Ủy ban Kinh tế và Thương mại nhà nước Trung Quốc68. Hay tại đất nước Philippines, Ủy ban
66 Hội đồng Tư vấn về các biện pháp Phòng vệ Thương mại (2010), “Ấn phẩm: Cẩm nang kháng kiện chống
bán phá giá và chống trợ cấp tại Hoa Kỳ”. https://trungtamwto.vn/chuyen-de/1026-cam-nang-khang-kien-
chong-ban-pha-gia--chong-tro-cap-tai-hoa-ky. Truy cập ngày 4/3/2019, tr.21-22.
67 Chương 1 Đạo luật về Biện pháp Tự vệ đối với Đạo luật Nhập khẩu gia tăng B.E. 2550 (2007) của Thái Lan.
68 Trích dẫn lại của Nguyễn Qúy Trọng (2013), “Pháp luật về tự vệ trong nhập khẩu hàng hóa nước ngồi
Thuế quan là cơ quan thuộc nhánh hành pháp, nhưng được giao trách nhiệm điều tra có hay khơng hành vi gây ra thiệt hại cho ngành sản xuất nội địa, để đề xuất áp dụng biện pháp tự vệ thương mại đối với hàng hóa nhập khẩu từ nước ngồi69.
Ba là, tính độc lập trong hoạt động điều tra. Khi thiết lập chủ thể điều tra
PVTM, tất cả đều kỳ vọng nhằm kiểm sốt hiệu quả hành vi thương mại khơng cơng bằng hoặc bất thường từ các hành vi nhập khẩu bất hợp pháp. Tuy nhiên, trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế như hiện nay, không thể dám chắc rằng, các quyết định điều tra PVTM được đưa ra một cách khách quan, công bằng, không bị chi phối bởi các mệnh lệnh hành chính xuất phát từ vị thế kinh tế, chính trị của mỗi quốc gia trên trường quốc tế. Cảnh báo điều này, một nghiên cứu đã kết luận: “Chính sách điều tiết
kinh tế của nước ta về cơ bản vẫn bị ảnh hưởng bởi chủ nghĩa can thiệp mạnh mẽ, nhận thức chính trị này chưa tạo đà cho Cơ quan cạnh tranh trở thành một thiết chế
quan trọng”70. Hay một nghiên cứu khác cũng cho rằng: “Trong bối cảnh hội nhập
kinh tế sâu rộng, các Bộ và ơ quan ngang Bộ có thể bị ảnh hưởng về mặt ngoại giao do cùng tham gia FTA hoặc các dự án liên chính phủ. Trong trường hợp này chỉ có Thủ tướng Chính phủ mới có thể đưa ra quyết định một cách sáng suốt nhất để bảo
vệ ngành sản xuất trong nước trước sức ép ngoại giao từ nước ngồi”71. Khơng chỉ
các nghiên cứu ở Việt Nam, ở nước ngồi cũng đã có các nghiên cứu cảnh báo điều này, Michael Moore giải thích cho vấn đề thực thi biện pháp PVTM của chính phủ bằng một lý do khác nữa, Ông cho rằng: “Những đơn kiện từ những đơn vị bầu cử
có sự thiên vị cho nhóm lợi ích nào đó khi nhóm này địi phải được áp dụng thuế
chống bán phá giá đối với doanh nghiệp nhập khẩu nước ngoài”72.
Tổng kết thực tiễn nghiên cứu cho thấy, để đảm bảo tính khách quan, hiệu quả trong thực thi nhiệm vụ, chủ thể điều tra PVTM phải được thiết kế với một vị trí pháp lý độc lập hoặc được trao quyền hạn “đủ mạnh” để chủ động khi ra các quyết định. Ví dụ mơ hình ở Đức, tuy chịu sự quản lý về tổ chức của Bộ trưởng Bộ Kinh tế, song cơ quan chống độc quyền hoàn toàn độc lập khi ra phán quyết, chủ tọa các bang phải là công chức được bổ nhiệm suốt đời và có trình độ tương tự như thẩm
69 Điều 19 chương 2 Đạo luật Cộng hịa số 8800, có tên “Đạo luật về các biện pháp tự vệ”, kèm theo Quy tắc và Quy định thực hiện của nó được nêu trong Lệnh Hành chính chung số. 03 (2000).
70 Phạm Duy Nghĩa (2004), “Luật Kinh tế”, Nxb. Công an nhân dân, tr.553.
71 Phùng Gia Đức (2015), “Hoàn thiện pháp luật để chủ động áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại đối
với hàng hóa nhập khẩu”. Tạp chí Pháp luật và Phát triển của Hội Luật gia Việt Nam số tháng 7, tr.50.
72 Michael Moore (1990), “Rules or politics? An empirical analysis of ITC antidumping decisions”. George Washington, University. http://home.gwu.edu/~mom/ad_reform_doha.pdf. Truy cập ngày 12/3/2018.
phán73. Hay Hoa Kỳ và Trung Quốc đều bố trí cơ quan điều tra hành vi và thiệt hại độc lập, bảo đảm tính khách quan trong xác định quan hệ nhân quả74.
Bốn là, thiết chế điều tra PVTM có thể một hoặc nhiều cơ quan. WTO đưa ra
các nguyên tắc chung cho phép các quốc gia thành viên được phép sử dụng các biện pháp PVTM để bảo vệ cho ngành sản xuất trong nước cũng như người tiêu dùng. Tuy nhiên, tổ chức này lại khơng quy định một mơ hình chung cho vấn đề thực thi pháp luật PVTM, mà do các quốc gia thành viên tự xây dựng và vận hành. Vì thế, khơng có sự giống nhau giữa các quốc gia về vị trí pháp lý, tên gọi, chức năng nhiệm vụ cũng như số lượng cơ quan, có quốc gia thì tổ chức một thiết chế như Ấn Độ, Thái Lan, Philippines hay Việt Nam, nhưng có quốc gia lại tổ chức hai thiết chế như Hoa Kỳ, Nhật Bản75.
Mơ hình một hay hai cơ quan điều tra PVTM hoàn tồn tùy thuộc vào tình hình chính trị, kinh tế, văn hóa của mỗi quốc gia. Từ thực tiễn minh chứng trên nhận thấy, các nước xây dựng hai cơ quan điều tra PVTM thường là những nước có lịch sử lâu đời và giàu kinh nghiệm về lĩnh vực áp dụng PVTM như Hoa Kỳ hay Nhật Bản. Những nước đang phát triển, cịn ít kinh nghiệm trong thực thi pháp luật PVTM như Thái Lan, Ấn Độ, Philippin hay Việt Nam thì tổ chức xây dựng mơ hình một thiết chế điều tra PVTM sẽ là hợp lý. Bởi lẽ, xây dựng một hay hai cơ quan điều tra PVTM đòi hỏi các quốc gia phải dựa vào nguồn nhân lực và vật lực để vận hành. Ưu điểm của mơ hình hai thiết chế điều tra thể hiện tính chun mơn hóa cao, tuy vậy nhược điểm lớn nhất là làm cho hệ thống bộ máy kồng kềnh, việc bố trí nhân sự và vận hành phức tạp, tốn kém về mặt tài chính.
Thứ hai, chủ thể yêu cầu điều tra PVTM. Khi các quốc gia hợp tác kinh tế thông
qua các cam kết bằng các FTA là cơ hội để các nhà sản xuất trong nước mở rộng thị trường, tìm kiếm các cơ hội kinh doanh. Bên cạnh đó, các doanh nghiệp nội địa không tránh khỏi việc phải đối mặt với những rủi ro từ những hành vi kinh doanh bất hợp pháp mà các doanh nghiệp nước ngoài mang lại bởi nhiều lý do khác nhau76.
73 Fritz Ritter (1999), “Wettbewerbs – Und Kartellrecht”. C.F. Mueller.
74 Phùng Gia Đức (2015), “Hoàn thiện pháp luật để chủ động áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại đối