3. Cơ sở lý thuyết, câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu
1.2. Lý luận pháp luật về chủ thể thực thi pháp luật phòng vệ thương mạ
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm pháp luật về chủ thể thực thi pháp luật phòng vệ
trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm pháp luật về chủ thể thực thi pháp luật phòng vệ thương mại thương mại
Trước thực tế nhiều hành vi như bán phá giá, trợ cấp chính phủ, hàng hóa nhập khẩu một cách ồ ạt gây thiệt hại cho nền kinh tế khi tham gia các FTA, nhiều quốc gia đã sớm tính tốn và ban hành các quy định về các biện pháp để đối phó lại với những hành vi vi phạm để bảo vệ cho ngành sản xuất nội địa, nhưng đồng thời vẫn duy trì chính sách mở cửa để hội nhập kinh tế. Phân tích lịch sử hình thành và phát triển có thể thấy, từ năm 1904, Canada đã ban hành các quy định đầu tiên về chống bán phá giá. Những quy định chống bán phá giá này được hình thành từ việc sửa đổi Đạo luật Thuế Hải quan năm 1897 của nước này. Tiếp theo đó, vào năm 1905 và năm 1906, các quy định chống bán phá giá đã lần lượt được New Zealand và Australia áp dụng. Tại Hoa Kỳ năm 1890, nước này đã áp dụng một mức thuế chống trợ cấp chung đối với đường nhập khẩu được nước ngoài trợ cấp vào Hoa Kỳ118. So với các quốc gia kể trên, ở khu vực Đông Nam Á, pháp luật về PVTM ra đời khá muộn, vào năm 2000, Philippines ban hành Đạo luật Cộng hòa số 8800, lấy tên Đạo luật về các biện pháp tự vệ, hay Thái Lan năm 2007 mới ban hành Đạo luật về các biện pháp tự vệ chống lại việc nhập khẩu gia tăng, hoặc Indonesia năm 2011 ban hành Quy định số 34 năm 2011 liên quan đến các biện pháp chống bán phá giá, các biện pháp đối kháng và các biện pháp tự vệ. Ở Việt Nam, bắt đầu từ năm 2002, Pháp lệnh số 42/2002/PL-UBTVQH10 về tự vệ đối với hàng nhập khẩu nước ngoài vào Việt Nam được ban hành vào ngày 25/5/2002 (Pháp lệnh số 42/2002/PL- UBTVQH10), tiếp đến năm 2004, Pháp lệnh số 20/2004/PL-UBTVQH 11 về chống bán phá giá hàng nhập khẩu vào Việt Nam được ban hành ngày 29/4/2004 (Pháp lệnh số 20/2004/PL-UBTVQH 11) và Pháp lệnh số 22/2004/PL-UBTVQH11 về chống trợ cấp hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam được ban hành ngày 20/8/2004 (Pháp lệnh số 22/2004/PL-UBTVQH11). Có thể được ban hành vào những thời điểm khác nhau, nhưng vấn đề các quốc gia “quan ngại” là việc thực thi quy định
118 Đinh Thị Mỹ Loan (2007), “Xây dựng mơ hình cơ quan quản lý Nhà nước về cạnh tranh, chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ trong thương mại quốc tế. Kinh nghiệm quốc tế và đề xuất cho Việt Nam”. Đề tài
về chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ thương mại có gây hạn chế thương mại, trở thành lực cản cho q trình tự do hóa thương mại. Bởi lẽ, các quốc gia sẽ sử dụng các biện pháp như thuế quan, phi thuế quan để cản trở hoạt động luân chuyển hàng hóa giữa các quốc gia trong khi WTO đang hướng đến xây dựng một mơi trường tự do hóa thương mại. Tuy vậy, sự nghi ngại đó đã được giải thích từ cơ sở pháp lý phù hợp với pháp luật quốc tế, dựa trên các nguyên tắc được WTO quy định.
Trên cơ sở quy định khung của WTO về các biện pháp PVTM, trong các FTA
song và đa phương ngày nay, các quốc gia đều cùng nhau thỏa thuận cho phép việc thực thi các biện pháp PVTM để đối phó với các hành vi bán phá giá, hành vi trợ cấp và nhập khẩu ồ ạt gây thiệt hại cho nước nhập khẩu trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc của WTO. Bởi lẽ, khi tham gia FTA các ngành sản xuất cạnh tranh với hàng nhập khẩu cần phải được đảm bảo rằng, họ có cơng cụ để bảo vệ chính mình trước những hệ quả chưa lường trước được khi thực hiện các cam kết. Việc duy trì các biện pháp PVTM trong FTA sẽ hỗ trợ hữu ích cho q trình tìm kiếm sự ủng hộ của các doanh nghiệp đối với quá trình đàm phán và thực thi hiệp định. Tuy nhiên, căn cứ từng FTA cụ thể (thành viên, mục tiêu…của việc tham gia đàm phán) mà các biện pháp PVTM sẽ được quy định ở các mức độ và loại hình khác nhau. Điển hình, tại EVFTA giữa Việt Nam và EU, trong đó đã dành một chương riêng để nhắc đến các biện PVTM bao gồm các điều khoản liên quan đến việc sử dụng các công cụ PVTM truyền thống trong WTO (bao gồm các biện pháp: chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ)119.
Có thể thấy, sự ra đời và tồn tại của pháp luật PVTM là nhằm chống lại các hành vi thương mại không công bằng và sự gia tăng đột biến của hàng hóa đến từ doanh nghiệp nhập khẩu nhằm duy trì một nền thương mại cơng bằng, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của ngành sản xuất trong nước và góp phần bảo vệ lợi ích của người tiêu dùng. Tuy vậy, để mục tiêu đó trở thành hiện thực, khơng thể thiếu vai trị của các chủ thể thực thi. Nhận thức được tầm quan trọng đó, cùng với việc quy định nội dung các biện pháp PVTM, các quốc gia đồng thời quy định mơ hình chủ thể để thực thi mà đầu tiên và vai trị quan trọng nhất đó là xây dựng và hoàn thiện thiết chế điều tra, áp dụng biện pháp PVTM. Minh chứng vào năm 1916, Hoa Kỳ đã ban hành Luật chống bán phá giá (sau này được thay thế bởi Luật chống bán phá giá 1921 và cuối cùng được
119 Cục Phòng vệ Thương mại (2020), “Vấn đề PVTM và những câu hỏi thường gặp”.
https://congthuong.vn/van-de-phong-ve-thuong-mai-trong-evfta-va-nhung-cau-hoi-thuong-gap-123719.html. Truy cập ngày 11/6/2020.
hợp nhất với Đạo luật Thuế quan 1930), trong đó, Hoa Kỳ đã đồng thời lập ra Ủy ban Thuế quan để thực thi (sau này đổi tên thành Ủy ban Thương mại quốc tế Hoa Kỳ)120. Tại Canada, quốc gia này cũng thành lập Cục dịch vụ biên giới vào năm 1921, Nam Phi thành lập Ban Thương mại và Công nghiệp năm 1923121. Ở Việt Nam, thời gian đầu để điều tra áp dụng các biện pháp PVTM, Ban Quản lý cạnh tranh (tiền thân của Cục quản lý cạnh tranh) trực thuộc Bộ Thương mại đã được thành lập năm 2003122, sau nhiều lần thay đổi, cơ quan điều tra, rà soát PVTM hiện nay là CPVTM trực thuộc BCT và Bộ trưởng BCT là chủ thể ra quyết định có hay khơng áp dụng các biện pháp PVTM123.
Ngồi việc sớm thiết lập thiết chế điều tra, áp dụng PVTM, pháp luật các quốc gia cũng đồng thời quy định trách nhiệm phối hợp thực thi của các chủ thể khác liên quan như nguyên đơn, bị đơn, người có quyền và lợi ích liên quan, cơ quan nhà nước liên quan trong nước cũng như nước ngồi. Ví như Nhật Bản, quốc gia này đã sớm huy động vai trò của các hiệp hội công nghiệp và hiệp hội xuất khẩu cũng như thuê các luật sư nước ngoài để trợ giúp các doanh nghiệp theo kiện, đồng thời thành lập các Trung tâm Thương mại Bình đẳng để các doanh nghiệp tham gia, chia sẽ kinh nghiệm124. Hay như tại Việt Nam, bên cạnh vai trò điều tra, rà sốt PVTM là CPVTM thì pháp luật cịn quy định trách nhiệm thực thi và phối hợp thực thi của hải quan, chính quyền địa phương, các bộ ngành liên quan trong phối hợp, hỗ trợ điều tra, xử lý thông tin liên quan đến vụ kiện PVTM125.
Từ những phân tích trên, có thể kết luận: Pháp luật về chủ thể thực thi pháp
luật PVTM là hệ thống các quy định được nhà nước ban hành hoặc thừa nhận trong hệ thống pháp luật quốc gia hoặc trong các FTA trên cơ sở phù hợp với các nguyên
120 Cục Phòng vệ Thương mại (2020), “Quy định điều tra thiệt hại của Hoa Kỳ trong các vụ việc chống bán phá giá”. http://www.trav.gov.vn/default.aspx?page=news&do=detail&id=b8a77492-fdfd-4d30-835f-e02ae1b8a42e. Truy cập ngày 3/4/2021.
121 Đinh Thị Mỹ Loan (2007), “Xây dựng mơ hình cơ quan quản lý Nhà nước về cạnh tranh, chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ trong thương mại quốc tế. Kinh nghiệm quốc tế và đề xuất cho Việt Nam”. Đề tài
Nghiên cứu Khoa học cấp Bộ, Hà Nội.
122 Bộ Công Thương (2017), “Báo cáo về mơ hình cạnh tranh trên thế giới – kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt
Nam”. https://thongtinphapluatdansu.edu.vn/wp-content/uploads/2018/05/Mo_hinh_cq_canh_tranh_tren_the_gioi.pdf.
Truy cập ngày 5/5/2020.
123 Quy định tại Điều 73 Luật Quản lý ngoại thương.
124 Trung tâm Thông tin Cạnh tranh - Cục Quản lý Cạnh tranh (2021), “Kinh nghiệm của Nhật Bản trong các
tranh chấp liên quan tới thuế đối kháng”.http://vietnamexport.com/kinh-nghiem-cua-nhat-ban-trong-cac-
tranh-chap-lien-quan-toi-thue-doi-khang/vn2520141.html. Truy cập ngày 20/3/2021.
125 Về nội dung này, người nghiên cứu đã có dịp phân tích tại: Mai Xn Hợi (2019), “Trách nhiệm phối hợp
xử lý các biện pháp phịng vệ thương mại của chính quyền địa phương cấp tỉnh theo pháp luật Việt Nam”.
tắc của WTO, nhằm ghi nhận quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân để chuyển hóa các quy định vào trong thực tiễn nhằm chống lại hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường gây thiệt hại đến từ tổ chức, cá nhân nhập khẩu nước ngồi, từ đó duy trì một nền thương mại công bằng, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của ngành sản xuất trong nước, góp phần bảo vệ lợi ích của người tiêu dùng. Từ khái
niệm này có thể nhận diện pháp luật về chủ thể thực thi pháp luật PVTM qua những dấu hiệu cơ bản sau đây:
Thứ nhất, sự ra đời của pháp luật về chủ thể thực thi pháp luật PVTM. Tùy theo sự phát triển của nền kinh tế cũng như thái độ pháp lý của mỗi quốc gia mà sự ra đời của pháp luật về chủ thể thực thi pháp luật PVTM sớm, muộn khác nhau. Quan sát lịch sử phát triển có thể thấy điểm chung, hiện tượng bán phá giá hàng xuất khẩu là hiện tượng gắn liền với kỷ nguyên công nghiệp hóa diễn ra ở châu Âu ngày từ thế kỷ thứ XVII và nhanh chống trở thành một hiện tượng phổ biến của thế giới126. Vì thế, từ rất sớm các nước đã xây dựng luật chống bán phá giá cũng như tự vệ thương mại để bảo vệ cho ngành cơng nghiệp quốc gia mình. Cùng với việc ban hành quy định về chống bán phá giá hay tự vệ thương mại, các quốc gia ban hành các quy định về chủ thể tiến hành thực thi. Trong đó, phải kể đến thiết chế điều tra PVTM của Hoa Kỳ, cùng với ban hành Luật chống bán phá giá, quốc gia này đã tiến hành quy định giao quyền cho hai cơ quan có thẩm quyền liên quan là USDOC điều tra về hành vi bán phá giá và USITC điều tra về vấn đề thiệt hại127. Hay tại Trung Quốc, quốc gia cho phép áp dụng các biện pháp PVTM để bảo hộ cho ngành sản xuất nội địa vào năm 1997, tức là trước khi quốc gia này gia nhập WTO, sau đó vào năm 2002, quốc gia này ban hành các quy định mới về chống bán phá giá và tự vệ thương mại để thay thế các quy định có hiệu lực từ 1997128. Để thực thi các biện pháp chống bán phá giá và tự vệ thương mại, Trung Quốc thành lập và giao cho hai cơ quan là Bộ Ngoại thương & Hợp tác kinh tế và Uỷ ban Kinh tế & Thương mại129.
126 Trích dẫn lại của Vũ Thị Phương Lan (2012), “Pháp luật về chống bán phá giá trong thương mại quốc tế
và những vấn đề đặt ra đối với Việt Nam”. Nxb. Chính trị Quốc gia, tr.63.
127 Cục Phòng vệ Thương mại (2020), “Quy định điều tra thiệt hại của Hoa Kỳ trong các vụ việc chống bán phá giá”.http://www.trav.gov.vn/default.aspx?page=news&do=detail&id=b8a77492-fdfd-4d30-835f-
e02ae1b8a42e. Truy cập 3/3/2021.
128 Theo Thời báo Kinh tế của Việt Nam (2020), “Tự vệ và trả đũa trong thương mại – Việt Nam có thể học
kinh nghiệm từ Trung Quốc”. Số ra ngày 22/7/2002.
129 Nguyễn Khánh Ngọc (2004), “Một số kinh nghiệm của Trung Quốc trong q trình hồn thiện pháp luật
đáp ứng các yêu cầu của WTO”. http://www.lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=2088, 81. Truy
Thứ hai, chủ yếu điều chỉnh địa vị pháp lý của thiết chế điều tra cũng như quyền và nghĩa vụ của các chủ thể liên quan trong vụ kiện PVTM. Nếu xét trong
tổng thể chung các quy định về biện pháp PVTM, biện pháp chống lẩn tránh PVTM và chủ thể thực thi pháp luật PVTM là các bộ phận không thể tách rời, tạo thành hệ thống pháp luật PVTM. Tuy nhiên, khi tách ra để nghiên cứu, có thể thấy giữa chúng có những điểm khác biệt. Trong khi các quy định về các biện pháp PVTM, biện pháp chống lẩn tránh PVTM tập trung làm rõ các căn cứ xác định có hành vi nhập khẩu ồ ạt gây thiệt hại hay không; cách thức xác định biên độ giá xuất nhập khẩu, biên độ bán phá giá, biên độ giá thông thường ra sao hay các dấu hiệu xem xét có hay khơng hành vi trợ cấp của chính phủ nước ngồi cho hàng nhập khẩu, v.v, thì chế định về chủ thể thực thi pháp luật PVTM lại quy định về chức năng, nhiệm vụ, vị trí pháp lý, trình tự thủ tục để tiến hành điều tra, phối hợp điều tra nhằm xem xét có hay khơng hành vi bán phá giá, hành vi trợ cấp hay nhập khẩu ồ ạt gây thiệt hại đến từ doanh nghiệp nhập khẩu nước ngoài. Bên cạnh đó, các quy định cũng tập trung làm rõ quyền khởi kiện của các doanh nghiệp bị tác động bởi các hành vi thương mại không công bằng đến từ doanh nghiệp nhập khẩu; quy định nghĩa vụ hỗ trợ, phối hợp điều tra của các chủ thể liên quan đến vụ việc PVTM như nghĩa vụ của cơ quan hải quan, cơ quan tài chính và các hiệp hội ngành nghề, v.v.
Thứ ba, pháp luật về chủ thể thực thi pháp luật PVTM mang tính chất xuyên
quốc gia. Hành vi bán phá giá, trợ cấp, tự vệ thương mại và lẩn tránh PVTM bản
thân nó là một hoạt động mang tính chất xuyên quốc gia. Các quốc gia nhập khẩu ngay lập tức thấy lợi ích của mình bị tác động bởi hành vi bán phá giá hay hành vị trợ cấp cũng như hoạt động nhập khẩu một cách ồ ạt. Hay nói cách khác, hành vi bán phá giá, trợ cấp hay nhập khẩu ồ ạt gây thiệt hại luôn được thực hiện bởi doanh nghiệp nhập khẩu nước ngồi, liên quan đến chính phủ nước ngồi. Trong khi đó, lẩn tránh PVTM là hành vi do doanh nghiệp nước ngồi thực hiện, thơng qua quốc gia thứ ba để “lách” các loại thuế PVTM đang bị áp dụng. Do đó, việc điều tra, áp dụng các biện pháp PVTM, biện pháp chống lẩn tránh PVTM luôn hướng đến đối tượng là các doanh nghiệp nước ngồi. Vì thế, pháp luật về chủ thể thực thi PVTM các quốc gia luôn tập trung làm rõ hai nội dung: (i) Quy định cho phép chủ thể điều tra, áp dụng các biện pháp PVTM, biện pháp chống lẩn tránh PVTM đối với doanh nghiệp nước ngoài trên cơ sở phù hợp nguyên tắc của WTO; (ii) Quy định trách
nhiệm của doanh nghiệp nước ngoài và chủ thể liên quan trong điều tra, phối hợp điều tra liên quan đến các biện pháp PVTM, biện pháp chống lẩn tránh PVTM.
Thứ tư, pháp luật về chủ thể thực thi là một bộ phận của pháp luật quốc gia
về PVTM và không tách rời hệ thống pháp luật WTO. Các quy định của WTO là
những nguyên tắc pháp lý chung, từ đó các quốc gia vận dụng, chọn lọc để quy định phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội cụ thể, tránh rập khn, máy mốc. Chính vì vậy, ngồi nghĩa vụ mang tính ngun tắc thì các quốc gia thành viên đều có quyền xây dựng pháp luật PVTM nói chung và các quy định về chủ thể thực thi PVTM phù hợp những cam kết của riêng mình trên nền tảng các quy định của WTO. Tuy nhiên, để đảm bảo và khai thác hữu ích q trình thương mại tự do, đề cao lợi ích