Ngành điện của Việt Nam có tiềm năng phát triển rất lớn trong tương lai bởi nó khơng những đem lại lợi nhuận cho nhà đầu tư mà cịn giúp hồn thiện hệ thống hạ tầng cơ sở, phục vụ cho phát triển kinh tế của đất nước. Bởi vậy, việc đưa ra những giải pháp hữu ích nhằm thu hút các dự án điện độc lập vào ngành này một cách hiệu quả là điều mà cả Chính phủ và các nhà đầu tư rất quan tâm. Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm của Ấn Độ về quá trình triển khai dự án điện IPP nói chung, kinh nghiệm của Vương quốc Bahrain về việc thực hiện dự án BOT nói riêng, cùng với thực tiễn thu hút FDI vào ngành điện Việt Nam, tác giả đưa ra
những giải pháp nhằm thu hút các dự án IPP vào ngành công nghiệp điện ở Việt Nam như sau:
1. Giải pháp đối với Nhà nƣớc
1.1. Xây dựng mơ hình thị trường điện lực Việt Nam
Trên thế giới, khái niệm “độc quyền” khơng cịn xa lạ. Về bản chất, độc quyền là một tình huống trong đó một cơng ty hoặc một tập đồn, một nhóm các cơng ty chiếm lĩnh gần như tồn bộ thị trường đối với một loại hàng hóa hoặc dịch vụ nào đó. Khái niệm độc quyền hiểu theo nghĩa hẹp là việc chiếm lĩnh thị trường của một công ty. Thị trường độc quyền là thị trường khơng có sự cạnh tranh, do đó dẫn đến một hệ quả tất yếu là mức giá cao hơn và sản phẩm chất lượng thấp hơn. Độc quyền là một ví dụ điển hình khi nhắc tới chủ nghĩa tư bản. Thị trường sẽ khơng hoạt động nếu chỉ có một người duy nhất cung cấp hàng hóa và dịch vụ vì họ sẽ khơng có động lực để tự hồn thiện và đáp ứng tốt nhu cầu của khách hàng. Vì độc quyền có những tác động tiêu cực đến nền kinh tế và gây hại cho xã hội nên Chính phủ ln nỗ lực để ngăn ngừa độc quyền bằng các đạo luật chống độc quyền. Ở Việt Nam trong thời gian gần đây, việc Công ty Xăng dầu Hàng không (Vinapco) – một công ty thuộc Tổng công ty Hàng không Việt Nam (Vietnam Airlines), bị tuyên phạt hơn 3 tỷ đồng vì đã đơn phương ngừng cấp nhiên liệu cho các chuyến bay của Jetstar Airlines vào ngày 1/4/200855 cho thấy Việt Nam đã có một bước tiến
quan trọng trong việc chống độc quyền, thực thi luật cạnh tranh56. Môi trường kinh doanh ở Việt Nam sẽ trở nên cạnh tranh, bình đẳng và minh bạch hơn nếu như việc xóa bỏ tính độc quyền này được nhân rộng ra những ngành kinh tế khác (trong đó có ngành cơng nghiệp điện với sự độc quyền của Tập đoàn Điện lực Việt Nam EVN), và điều này sẽ thúc đẩy nền kinh tế phát triển mạnh mẽ.
Ngành điện Việt Nam hiện đang nằm trong xu thế đa dạng hóa các thành phần kinh tế tham gia hoạt động điện lực cùng với nhu cầu về liên kết và hội nhập khu vực. Phương thức quản lý độc quyền Nhà nước của hoạt động sản xuất kinh doanh hiện nay còn nhiều bất cập. Việc nghiên cứu đưa ra mơ hình quản lý thị
55 Tổng hợp thông tin báo chí về ngành giao thơng vận tải, Bộ Giao thông Vận tải,
http://www.mt.gov.vn/Default.aspx?tabid=2&catid=137&articleid=4188 56
trường điện lực nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế trong đầu tư, phát triển, quản lý và vận hành hệ thống điện, đồng thời xem xét vấn đề giá điện và chất lượng dịch vụ điện cũng như huy động các nguồn tài chính mới cho nhu cầu phát triển điện lực là rất cần thiết và phù hợp với điều kiện phát triển của nền kinh tế thị trường. Từ đó giúp hồn thành những định hướng phát triển của ngành điện trong thời gian tới cũng như thúc đẩy thu hút nguồn vốn đầu tư nước ngoài vào ngành này.
Có thể xem xét biến động của từng đối tượng tham gia vào thị trường điện trong giai đoạn tới, cụ thể như sau:
- Đối với Tập đoàn EVN: do đặc thù của ngành điện Việt Nam trong điều
kiện hiện nay là mức cung khó có thể đáp ứng được cầu điện năng trong giai đoạn này. EVN cần chủ động điều tiết các nguồn phát đảm bảo cân bằng hệ thống, do vậy có thể trở thành người mua duy nhất của các nhà máy điện.
- Đối với các nhà máy điện: Từng bước thực hiện cổ phần hóa các nhà máy điện, chuyển các nhà máy điện thuộc EVN thành các nhà máy điện độc lập. Nhờ đó mà các nhà đầu tư nước ngồi sẽ có thêm nhiều cơ hội tham gia quản lý hoạt động sản xuất kinh doanh ở các công ty cổ phần này theo tỷ lệ cổ phần nắm giữ. Các nhà máy điện độc lập này cùng với những nhà máy IPP khác chỉ bán điện trực tiếp cho EVN thông qua chào giá cạnh tranh. Tuy nhiên, trong điều kiện phát triển hơn của hệ thống lưới điện, các khách hàng lớn cũng có thể mua trực tiếp từ các nhà máy điện.
- Đối với các công ty truyền tải: với bản chất là độc quyền tự nhiên, do vậy
Nhà nước vẫn nắm giữ thực hiện các hoạt động truyền tải điện từ người mua duy nhất (EVN) đến các công ty điện lực.
- Đối với các công ty phân phối điện năng: thực hiện chuyển đổi trở thành
đơn vị độc lập với EVN dưới hình thức Cơng ty mẹ – Công ty con. Do việc chuyển đổi thị trường điện thực tế không ảnh hưởng nhiều đến hoạt động của các công ty phân phối điện do vậy vẫn giữ nguyên chức năng kinh doanh là độc quyền phân phối điện năng cho khách hàng.
- Do cần đảm bảo tính phù hợp của một số hoạt động độc quyền trong mơ hình như: EVN độc quyền mua điện từ các nhà máy điện độc lập, độc quyền bán
điện cho các công ty phân phối điện năng, các công ty phân phối độc quyền bán điện cho khách hàng cuối cùng do vậy cần thiết phải có một cơ quan đứng ra kiểm sốt hoạt động này với tư cách hồn toàn độc lập.
- Đối với khách hàng: Tiếp tục chịu mua điện từ một công ty phân phối điện duy nhất trong phạm vi địa lý do bởi các cơ sở hạ tầng của ngành điện trong giai đoạn này có thể chưa đáp ứng được yêu cầu của khách hàng mua điện trực tiếp từ nhà sản xuất theo mơ hình của thị trường điện cạnh tranh hoàn toàn. Tuy nhiên, đối với các khách hàng có phụ tải lớn có thể mua điện trực tiếp từ các nhà máy điện hoặc thông qua lưới truyền tải của EVN.
Qua tham khảo một số mơ hình quản lý kinh doanh điện năng của các nước trên thế giới gắn với việc xem xét thực trạng mơ hình quản lý độc quyền Nhà nước cũng như hoạt động sản xuất kinh doanh ngành điện Việt Nam, ta có thể xây dựng mơ hình quản lý thị trường điện lực như sau:
Hình 5: Mơ hình quản lý thị trƣờng điện lực
Nguồn: Các mơ hình quản lý thị trường điện lực và khả năng áp dụng tại Việt Nam,
http://www.hiendaihoa.com/electricity_detail.php?id=4398
1.2. Cải cách thủ tục hành chính
- Chính phủ cần đơn giản hóa, cơng khai quy trình và các loại thủ tục hành chính đối với đầu tư nước ngồi. Đảm bảo sự thống nhất các quy trình, thủ tục tại
địa phương, đồng thời phù hợp với điều kiện cụ thể. Thực hiện tốt việc phân cấp quản lý đầu tư nước ngoài, đặc biệt trong phê duyệt, cấp Giấy chứng nhận đầu tư, quản lý các dự án điện có vốn nước ngoài, gắn với tăng cường hợp tác, phối hợp hiệu quả công tác kiểm tra, giám sát thi hành pháp luật về đầu tư. Xử lý dứt điểm, kịp thời các vấn đề vướng mắc trong quá trình cấp và điều chỉnh Giấy chứng nhận đầu tư.
- Xây dựng khung tiêu chuẩn về đấu thầu cho các dự án IPP, thủ tục đấu thầu cạnh tranh nhằm lựa chọn được nhà thầu tốt nhất cần phải đảm bảo tuân thủ đầy đủ quy tắc các bước một cách công khai, minh bạch và rõ ràng. Trước khi ký kết hợp đồng với nhà thầu thích hợp, phải có sự chấp thuận của nhà cho vay nếu khơng thì việc vay vốn sẽ gặp rất nhiều khó khăn.
1.3. Ban hành các chính sách ưu đãi, khuyến khích đầu tư
- Chính phủ cần nhanh chóng xây dựng và ban hành cơ chế khuyến khích các thành phần kinh tế ngoài Nhà nước tham gia phát triển những cơng trình nhà máy điện độc lập thơng qua các hình thức đầu tư BOT, BOO, liên doanh (JV) hoặc công ty cổ phần (JSC). Điều này nhằm hạn chế bớt vai trị của Tập đồn Điện lực Việt Nam với tư cách là người mua duy nhất nên vẫn còn thể hiện tính chất độc quyền cao. Việc mở cửa cho nhiều nhà đầu tư tham gia mới có khả năng giải quyết tình trạng thiếu điện. Có đủ điện thì thị trường mới cạnh tranh một cách minh bạch, vừa đảm bảo lợi nhuận cho các nhà đầu tư, mang đến nhiều sự lựa chọn cho khách hàng sử dụng, vừa giảm áp lực tăng giá. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Bên cạnh việc ban hành các Văn bản, Quyết định nhằm tạo ra những chính sách ưu đãi, cơng bằng để khuyến khích đầu tư nước ngoài hơn nữa vào các dự án điện độc lập, thì Chính phủ cần hệ thống hóa các ưu đãi, tránh sự dàn trải và khó khăn cho các nhà đầu tư trong việc tiếp cận với các ưu đãi, đảm bảo rằng các chính sách Nhà nước đưa ra phải thống nhất cho tất cả các loại dự án điện IPP để tạo ra sự công bằng, bình đẳng.
- Đẩy mạnh nghiên cứu xây dựng chính sách khuyến khích sản xuất, sử dụng điện từ, các loại năng lượng mới (sức gió, thủy triều, năng lượng mặt trời) nhằm tận dụng có hiệu quả tiềm năng về các nguồn năng lượng khác của Việt Nam. Trước
hết, cần tổ chức điều tra đánh giá tiềm năng nguồn năng lượng mới và tái tạo; xây dựng quy hoạch sử dụng năng lượng mới. Nhà nước khuyến khích việc khai thác, sử dụng năng lượng mới và tái tạo; hỗ trợ kinh phí cho các chương trình điều tra, nghiên cứu, chế tạo thử, xây dựng các điểm điển hình sử dụng năng lượng mới, tái tạo; miễn thuế nhập khẩu, thuế sản xuất, lưu thông các thiết bị, công nghệ năng lượng mới và tái tạo. Lựa chọn cơng nghệ thích hợp với điều kiện của Việt Nam, đưa nhanh vào đời sống, đặc biệt là ở các vùng nông thôn và miền núi.
- Bên cạnh các dự án nhà máy điện IPP quan trọng như mang ý nghĩa quân sự hay ngoại giao, Nhà nước cũng nên ban hành các chính sách khuyến khích đầu tư hỗ trợ vốn xây dựng một phần cơ sở hạ tầng tiếp cận tới các dự án BOT như đường nối các nhà máy điện BOT với trục đường chính để có thể chia sẻ phần nào chi phí đầu tư xây dựng cơ bản quá lớn ban đầu, tạo điều kiện cho nhà đầu tư an tâm tập trung vốn vào dự án của mình.
- Chính phủ cùng các bộ ngành có liên quan cần thiết lập cơ chế giá bán điện một cách hợp lý nhằm hạn chế sự độc quyền của EVN trong việc mua điện của các nhà đầu tư nước ngoài vào các dự án nhà máy điện IPP (dưới hình thức BOT, BOO,...), đồng thời đảm bảo lợi nhuận cho họ. Ngồi ra, Chính phủ nên quy định một cơ chế điều chỉnh giá linh hoạt, tức là có sự liên hệ nhất định giữa giá mua đầu vào (giữa các nhà máy điện với EVN) và giá bán đầu ra nhằm tiết kiệm thời gian và tiền bạc do mỗi lần giá nguyên liệu đầu vào thay đổi thì lại 2 bên lại phải ngồi vào đàm phán với nhau để quy định một mức giá bán mới.
- Chính phủ nên xem xét để có thể cam kết với Chính phủ một số nước tạo điều kiện cho nhà đầu tư có thể vay Chính phủ nước họ với lãi suất thấp để đầu tư vào dự án IPP bởi huy động được vốn với lãi suất thấp là một trong những điều kiện tiên quyết để các nhà đầu tư nước ngồi có thể triển khai dự án ngành điện thành cơng.
- Do q trình thẩm định dự án mất khá nhiều thời gian nên Chính phủ cần sớm có sự cải tiến trong khâu thẩm định dự án, chẳng hạn như làm rõ ràng các tiêu chuẩn thẩm định đánh giá, để các nhà đầu tư sớm có được Giấy phép và dự án nhanh chóng đi vào hoạt động.
1.4. Điều chỉnh Hợp đồng BOT (hoặc BOO) với chủ đầu tư
Có thể thấy rằng, mẫu hợp đồng xây dựng ở Việt Nam cịn q sơ sài, như. chưa có quy định thời gian khai thác sử dụng của các dự án điện BOT trong Văn bản ký kết với nhà đầu tư nước ngồi dựa vào quy mơ của từng dự án nhằm đảm bảo tính cơng bằng, khả năng thu lại lợi nhuận của các chủ đầu tư nước ngoài; Bên cạnh đó, các điều khoản trong hợp đồng (thuế, giai đoạn ưu đãi và đặc quyền) cho việc gia tăng các rủi ro xác định (các Điều khoản không lường trước được) chưa được cho phép điều chỉnh để có thể chia sẻ rủi ro chi phí vượt dự tốn;… Chính vì vậy, Chính phủ cần áp dụng mẫu Điều kiện Hợp đồng chung của FIDIC (Hiệp hội quốc tế các kỹ sư tư vấn)57
trong quá trình xây dựng hợp đồng, xử lý tranh chấp khi triển khai dự án.
1.5. Lựa chọn chủ đầu tư dự án IPP thông qua đấu thầu cạnh tranh
Để đảm bảo tính hiệu quả và bền vững của mỗi dự án nguồn điện độc lập, có được một phương pháp hệ thống hơn, chắc chắn hơn, cạnh tranh và rõ ràng minh bạch hơn, thì việc lựa chọn chủ đầu tư thực hiện các dự án điện độc lập cần được tiến hành thông qua đấu thầu. Trình tự thực hiện đấu thầu thực hiện theo quy định của pháp luật về đấu thầu58. Việc chọn ra được nhà thầu có kinh nghiệm và nguồn lực đảm bảo sẽ giảm thiểu được rủi ro trong xây dựng. Do đó sẽ giảm thiểu được rủi ro nói chung, làm cho dự án hấp dẫn hơn với các ngân hàng cho vay vốn. Tuy nhiên, đối với các trường hợp đặc biệt như dự án có quy mơ nhỏ; dự án có mục tiêu cung cấp điện cho vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn; dự án chỉ có một nhà đầu tư đăng ký tham gia hoặc có lý do hợp lý khác, cơ quan có thẩm quyền cho phép đầu tư quy định tại Khoản 4, Điều 3 Quy định về quản lý đầu tư xây dựng các dự án điện độc lập, ban hành ngày 31/8/2006, quyết định lựa chọn chủ đầu tư theo hình thức chỉ định thầu.
57 Hợp đồng FIDIC đã được áp dụng từ mấy chục năm nay trên thị trường quốc tế, Lại bàn về FIDIC, Nguyễn Cảnh Chất,
http://www.giaothongvantai.com.vn/Desktop.aspx/News/du-an-dau-thau-nha-thau/Lai_ban_ve_FIDIC/ 58
Điều 4, Chương I, Quy định về quản lý đầu tư xây dựng các dự án điện độc lập (Ban hành kèm theo Quyết định số: 30/2006/QĐ-BCN ngày 31 tháng 8 năm 2006 của Bộ trưởng Bộ Công Thương).
1.6. Đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án nguồn điện
- Hiện nay, trong Hợp đồng BOT (hoặc BOO) được ký kết giữa Chính phủ và chủ đầu tư dự án điện chưa có các điều khoản khuyến khích đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án. Bởi vậy, Chính phủ nên quy định thêm một điều khoản trong Hợp đồng BOT (hoặc BOO) với chủ đầu tư là: Nếu nhà máy điện hoàn thành sớm hơn tiến độ đã đề ra thì sẽ nhận được sự ưu tiên của Chính phủ. Điều này sẽ khuyến khích họ đẩy nhanh tiến độ thi cơng và nhanh chóng cung cấp điện cho người tiêu dùng, đảm bảo nhu cầu sử dụng điện của quốc gia.
- Chính phủ cần phê duyệt các quy hoạch cịn thiếu, rà sốt để định kỳ bổ sung, điều chỉnh các quy hoạch khơng cịn phù hợp nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư trong việc xác định và xây dựng dự án. Tiếp theo, Chính phủ cần thực hiện quyết liệt hơn việc công bố rộng rãi quy hoạch sử dụng đất, tạo điều kiện