III/ BÀI HỌC KINH NGHIỆM ÁP DỤNG CHO QUẢN LÝ NỢ CÔNG TẠ
3) Đề xuất Giải pháp tăng cường quản lý nợ công bền vững ở Việt Nam
3.2) Nhóm các biện pháp tác động trực tiếp đến tính bền vững của nợ cơng Việt
công Việt Nam
a) Các công cụ quản lý nợ công
Theo Nghị định về nghiệp vụ quản lý nợ cơng được Chính phủ ban hành, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 30/8/2010, Chính phủ thống nhất quản lý tồn diện nợ công thông qua 4 công cụ:
Chiến lược dài hạn về nợ công. Căn cứ để xây dựng chiến lược dài hạn về nợ công là kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm và 10 năm, các kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ cũng như các nghị quyết, quyết định về chủ trương huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ của Đảng và Chính phủ…
Chương trình quản lý nợ trung hạn, gồm các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp về huy động, sử dụng vốn vay, trả nợ và cơ chế, chính sách, tổ chức quản lý nợ trong giai đoạn 3 năm liền kề để thực hiện chi tiêu an toàn về nợ đã được Quốc hội xác định trong mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công.
Kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ, gồm: Kế hoạch vay trong nước (gồm huy động vốn NSNN và kế hoạch huy động vốn cho đầu tư phát triển); Kế hoạch vay nước ngồi, được thực hiện thơng qua các hình thức huy động, gồm vay ODA, vay ưu đãi, vay thương mại và được chi tiết theo chủ nợ nước ngoài; Kế hoạch trả nợ, được chi tiết theo chủ nợ, có phân định trả nợ gốc và trả nợ lãi, trả nợ trong nước và trả nợ nước ngồi.
Nhìn chung, chúng ta cần xây dựng kế hoạch vay nợ công phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch thu, chi NSNN trong từng giai đoạn, thời kỳ. Cần xác định rõ mục đích vay, mức huy động vốn ngắn hạn, trung hạn và dài hạn theo từng đối tượng vay với hình thức huy động vốn và lãi suất thích hợp. Kế hoạch về vay nợ công cũng cần quy định rõ đối tượng sử dụng các khoản vay, hiệu quả dự kiến; xác định thời điểm vay, số vốn vay từng giai đoạn,
tránh tình trạng tiền vay khơng được sử dụng trong thời gian dài hoặc chưa thực sự có nhu cầu sử dụng.
Các chỉ tiêu an toàn và giám sát nợ công. Các chỉ tiêu giám sát nợ cơng, nợ nước ngồi của quốc gia bao gồm: nợ công so với tổng sản phẩm quốc dân (GDP), nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP, nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu, nợ Chính phủ so với GDP…
Để tăng cường kỷ luật tài khoá, cần thiết lập một hệ thống các chỉ tiêu quy định về giới hạn nợ, cả đối với khối lượng nợ và dòng chi trả nợ. Các giới hạn này vừa được thể hiện theo giá trị danh nghĩa vừa thể hiện theo phần trăm các biến vĩ mô quan trọng. Phạm vi áp dụng giới hạn được phân chia theo từng loại nợ: tổng nợ công, nợ công nước ngồi, nợ cơng trong nước, và tổng nợ nước ngồi. Thơng thường, các giới hạn đối với tổng nợ thường được biểu diễn dưới dạng tỉ lệ phẩn trăm của GDP và xuất khẩu, còn giới hạn đối với nghĩa vụ nợ thường được biểu diễn theo tỉ lệ phần trăm tổng thu thuế và dự trữ ngoại hối hoặc giới hạn tỉ lệ vay nợ/chi đầu tư hàng năm.
Tuy nhiên, điều quan trọng là Quốc hội cần phải đưa ra các giới hạn này một cách hợp lý. Nếu quá thấp, chúng sẽ cản trở Chính phủ thực hiện các phản ứng cần thiết trong thời kì khủng hoảng do việc điều chỉnh hoặc thông qua các điều luật mới là mất thời gian. Ngược lại, nếu các giới hạn được thiết lập ở mức q cao thì chúng lại khơng có ý nghĩa gì cả. Một khi đã được ban hành, Ban Giám sát Nợ công cần phải theo dõi sát sao việc tuân thủ các kỉ luật tài khố này của Chính phủ.
b) Thể chế pháp lý, hệ thống quản lý nợ cơng
b.1. Hồn thiện thể chế và khung pháp lý về quản lý nợ cơng
Rà sốt, đánh giá, hoàn thiện thể chế, sửa đổi Luật Quản lý nợ công, Luật NSNN bảo đảm phù hợp với thông lệ quốc tế. Xác định phạm vi quản lý và cách thức ứng xử rõ ràng đối với các khoản nợ nằm ngồi nợ cơng.
Luật phải quy định cụ thể tất cả các khoản chính phủ bảo lãnh. Luật cũng phải xác định rõ vai trò của Ngân hàng Trung ương sao cho việc phát hành quỹ chứng khốn khơng bị lẫn với các biện pháp nghiệp vụ thuộc chính sách tiền tệ. Tất cả các khoản vay phải được ghi có tại một tài khoản ngân hàng dưới sự kiểm tra của Bộ Tài chính, và nghĩa vụ nợ và các điều khoản vay nợ phải được công bố đầy đủ cho cơng chúng. Minh bạch tài khóa địi hỏi cơ quan lập pháp phải xác định rõ các yêu cầu trong báo cáo hàng năm về dư nợ và dòng chu chuyển nợ, kể cả số liệu về bảo lãnh nợ của chính phủ trình cơ quan lập pháp và cơng khai cho công chúng.
Kiểm sốt nợ quốc gia ở ngưỡng an tồn bằng việc tiếp tục hoàn thiện chính sách quản lý về vốn ODA, vay ưu đãi, phát hành trái phiếu,...
Thu thập, báo cáo, công khai các chỉ tiêu giám sát an toàn nợ; xây dựng quy chế quản lý rủi ro, hệ thống ngăn ngừa rủi ro và cảnh báo sớm.
Hoàn thiện các quy định quy trình hoạt động, phân cơng chức năng nhiệm vụ, thẩm quyền của từng cơ quan nhà nước.
b.2. Thành lập ban giám sát nợ công
Việc thành lập Ban Giám sát Nợ công cho phép việc theo dõi, quản lý và giám sát nợ công một cách sát sao, khách quan và độc lập. Ban Giám sát Nợ công này được trao quyền truy cập mọi thơng tin về nợ cơng và nợ nước ngồi từ các Bộ/ngành khác của khu vực công, bao gồm Bộ Tài chính, NHNN, DNNN, v.v… Các thông tin này phải bao gồm chi tiết về quy mơ, kì hạn, lãi suất, tiền tệ, chiến lược, v.v… của mọi khoản nợ trong nước cũng như nợ nước ngoài. Đây sẽ là cơ sở cho những người giám sát và quản lý nợ cơng có thể theo dõi, phân tích và giám sát tổng nợ của khu vực cơng và từ đó đưa ra các tham mưu chính sách phù hợp cho Quốc hội.
Ban Giám sát Nợ công cần thực hiện và giúp Ủy ban Tài chính Ngân sách trình bày Báo cáo tổng thể về giám sát và quản lý nợ công trước Quốc hội hàng quý. Báo cáo này phải đảm bảo tổng hợp được những thông tin cập nhật nhất và
bao hàm các thảo luận diễn biến chính sách và thị trường. Ban Giám sát Nợ cơng cũng có quyền phối hợp và hợp tác với các bên liên quan và u cầu thực hiện các q trình quản trị, kiểm tốn, báo cáo và hạch toán cần thiết.
b.3. Hạch tốn, giải trình, kiểm tốn nợ cơng
Thực hiện hạch tốn nợ cơng theo chuẩn mực quốc tế
Để đánh giá chính xác thực trạng và đề xuất được các chiến lược quản lý nợ phù hợp, việc hạch tốn ngân sách và nợ cơng phải được thực hiện một cách minh bạch theo chuẩn quốc tế. Các khoản chi để ngoại bảng phải được tuyệt đối tránh. Các thước đo thâm hụt ngân sách loại trừ những khoản thu kém bền vững và thu từ bán tài sản cũng cần được tính tốn thêm để có thể đánh giá được chính xác thực trạng tài khóa hiện tại. Ngồi ra, các gánh nặng ngân sách phát sinh trong tương lai, ví dụ như chi trả lương hưu hay bảo hiểm y tế, cũng cần được đưa vào các dự báo về thâm hụt ngân sách nhằm có được bức tranh chính xác hơn về triển vọng nợ cơng trong trung và dài hạn.
Do rủi ro tiềm ẩn của nó đối với nợ cơng, nợ của khu vực DNNN cũng cần phải được tính tốn, phân tích và báo cáo đầy đủ bên cạnh định nghĩa nợ công hiện nay ở Việt Nam. Việc phân tích và đánh giá nợ của DNNN nên được coi là một phần không thể tách rời trong các báo cáo về nợ cơng của Việt Nam.
Tăng cường tính trách nhiệm và giải trình của người đại diện vốn nhà nước trong các DNNN. Đặc biệt, cần phải áp dụng các chuẩn mực tài chính kế tốn của các cơng ty niêm yết trên thị trường chứng khoán đối với các DNNN. Các báo cáo tài chính của các DNNN cũng cần được cơng khai hóa như các doanh nghiệp niêm yết. Nợ và phân loại nợ của DNNN cần phải được báo cáo thường xuyên nhằm đánh giá được những rủi ro tiềm ẩn đối với nợ công.
Công khai, minh bạch thơng tin và trách nhiệm giải trình trong quản lý nợ cơng
hoảng này tốn rất nhiều công sức. Tỷ lệ nợ cơng/GDP của Hy Lạp có khoảng 113% – khơng q lớn so với nhiều quốc gia khác – tại sao lâm vào khủng hoảng? Kết quả nghiên cứu cho thấy: chính các hành vi dối trá trong thống kê của Hy Lạp đã làm giới đầu tư quốc tế mất niềm tin, dân chúng trong nước bất hợp tác đã đẩy Hy Lạp rơi vào vịng xốy bất ổn kinh tế. Mức thâm hụt ngân sách năm 2008 được Hy Lạp công bố là 5%, nhưng đến nay phát hiện lên đến 14%. Bi kịch Hy Lạp là bài học nhãn tiền của chủ trương đặt tham vọng chính trị lên trên thực lực kinh tế.
Tại Việt Nam, tổng cục Thống kê thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, nhưng cơng tác thống kê tài chính lại hồn tồn do Bộ Tài chính làm. Xuất phát từ cơ sở số liệu hỗn độn, thị trường Việt Nam hay phát ra những tín hiệu đối với giới tài chính quốc tế là bất thường, dễ lẫn lộn và lạ lùng. Tuy nhiên họ cũng hiểu rằng các yếu tố tâm lý tác động rất nhiều đến thị trường Việt Nam, vấn đề ở đây không phải là tâm lý đám đông mà là niềm tin – niềm tin của người dân vào đồng nội tệ. Qua bài học Hy Lạp, giới đầu tư và thế giới tỏ ra rất nhạy cảm với lối cư xử thiếu minh bạch của chính quyền đi vay. Kiểu tính tốn khơng đúng, khơng đủ có hệ thống ln ẩn chứa sự khuất tất, thiếu thiện chí trong chi trả. Những số liệu khập khiễng được công bố trong nước chỉ dẫn đến bế tắc, vô giá trị trong việc tái dựng tồn cảnh thực trạng nợ cơng Việt Nam. Ứng dụng các số liệu bên ngoài là cách bất đắc dĩ khi bàn chuyện nội tình, song tính đến thời điểm hiện nay, đó là phương cách ứng dụng khả tín nhất.
Bởi vậy, để đảm bảo tính bền vững của nợ cơng, cần cơng khai minh bạch hố thơng tin về:
o Danh mục nợ Chính phủ và nợ nước ngồi quốc gia; tình hình vay, trả nợ trong nước và nước ngồi của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh; vay, trả nợ nước ngồi của quốc gia, nợ của chính quyền địa phương
o Các chỉ tiêu giám sát nợ, các chiến lược nợ
o Các báo cáo đánh giá an toàn, bền vững nợ trên website của Bộ Tài chính về thơng tin nợ quốc gia. Bản tin về nợ cơng được Bộ Tài chính
phát hành 6 tháng một lần bằng tiếng Việt và được dịch ra tiếng Anh dưới dạng ấn phẩm và dữ liệu trên Trang điện tử của Bộ Tài chính.
o Kỳ báo cáo nợ cộng: Khác biệt với các nước trên thế giới là ở chỗ pháp luật Việt Nam không quy định cụ thể về kỳ báo cáo nợ công. Theo Hướng dẫn quản lý nợ công của IMF (2003) cũng như Cẩm nang minh bạch tài khố (2007) thì thơng tin về nợ cơng phải bao quát cả trong quá khứ, hiện tại và dự tính cho tương lai. Điều này là hết sức cần thiết khơng chỉ để đảm bảo tính hệ thống của thơng tin về nợ vì nợ đồng nghĩa với nghĩa vụ trả nợ trong tương lai mà quan trọng không kém là nhằm tăng cường khả năng can thiệp và phịng ngừa tình huống xấu xảy ra. Do đó, chính phủ cần quy định cụ thể kỳ báo cáo nợ cơng hằng năm.
Ví dụ: Nếu thơng tin về Vinashin được cung cấp đầy đủ và kịp thời, Quốc hội, các phương tiện thông tin đại chúng và nhân dân tham gia ngay từ khi nó chưa bị lún sâu vào khủng hoảng và ngập ngụa trong nợ nần như hiện nay thì tình hình chắc chắn đã tốt đẹp hơn nhiều.
Quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước về kiểm tốn nợ cơng: Kiểm toán Nhà nước với tư cách là cơ quan độc lập về kiểm tra tài chính nhà nước cần được quy định rõ nhiệm vụ kiểm tốn nợ cơng trong Luật Quản lý nợ cơng và Luật Kiểm tốn nhà nước. Kiểm toán Nhà nước kiểm tra, xác nhận số liệu nợ, đánh giá tính bền vững của nợ Chính phủ so với GDP, trong mối quan hệ với bảo đảm an ninh tài chính quốc gia; cơ cấu nợ, tỷ lệ vay nợ nước ngoài trong tổng số nợ; cơ chế quản lý nợ, mục đích sử dụng các khoản vay nợ (nhất là nợ nước ngồi); tính minh bạch và đầy đủ trong các khoản nợ… giúp Chính phủ có số liệu xác thực và thực trạng trung thực để đề ra các giải pháp tổng thể bảo đảm bền vững của ngân sách trong tương lai. Kiểm tốn nợ cơng cần được tiến hành thường xun để có thể kiểm sốt kịp thời các rủi ro trong quản lý.
Thực tế, kể từ khi Kiểm toán Nhà nước (KTNN) được thành lập đến nay, cơng tác kiểm tốn nợ cơng đã bắt đầu được chú ý tuy mức độ và phạm vi có khác nhau qua từng thời kỳ. Tuy vậy, cho đến nay, KTNN cũng chưa xây dựng được đội ngũ cán bộ, chuyên gia am hiểu về quản lý nợ công để giúp Tổng KTNN trong việc hoạch định chiến lược kiểm tốn nợ Chính phủ. Do vậy, để nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tốn nợ cơng, cần cho phép các cơng ty kiểm tốn độc lập khơng trực thuộc nhà nước tham gia vào hoạt động kiểm tốn nợ cơng để đảm bảo tính khách quan, minh bạch và giảm bớt chi phí của nhà nước trong việc duy trì bộ máy của các cơng ty kiểm tốn nhà nước.
Một vấn đề đáng lưu ý khác, Luật Quản lý nợ cơng Việt Nam khơng quy định kiểm tốn các hoạt động quản lý nợ của cơ các quan được Chính phủ được giao trách nhiệm này như thông lệ trên thế giới gợi ý mà chỉ quy định kiểm toán các chương trình, dự án sử dụng vốn vay (giao cho Kiểm toán Nhà nước hoặc kiểm toán độc lập). Luật cũng khơng quy định trách nhiệm gì cụ thể cho Kiểm tốn Nhà nước đối với nợ công. Bởi vậy, cần xem xét bổ sung điểm này để tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan Chính phủ, nhất là khi mà thực tiễn quản lý nợ của nước ta có phần khác với thế giới.
c) Tái cơ cấu và sử dụng hiệu quả nợ công
Tái cơ cấu nợ công: Tái cơ cấu nợ công theo hướng tăng nhanh tỷ trọng vay dài hạn với lãi suất thấp; tăng tỷ trọng nợ trong nước và giảm nợ nước ngoài. Để thay đổi cơ cấu nợ cơng, Chính phủ Việt Nam nên:
Phát hành trái phiếu chính phủ ghi bằng nội tệ nhiều hơn; Phát hành trái phiếu chính phủ có kỳ hạn dài hơn và lãi suất hợp lý để vừa giảm thiểu rủi ro thanh toán, rủi ro thanh khoản vừa nhằm tái cơ cấu nợ.
Kiểm soát chặt chẽ việc bảo đảm trả nợ đối với các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh; bố trí nguồn từ ngân sách nhà nước trong giới hạn theo quy định; sử dụng Quỹ tích lũy trả nợ để trả nợ đúng hạn, đảm bảo khả năng thanh toán nghĩa vụ nợ của các khoản vay nước ngồi của Chính phủ về cho vay lại hoặc
nghĩa vụ nợ dự phòng của NSNN phát sinh từ các khoản bảo lãnh của Chính phủ.
Sử dụng hiệu quả nợ cơng: Để sử dụng hiệu quả nợ công, cần phải chú