Tuy vậy, so sánh với các nước trong khu vực, chỉ số ICOR của Việt Nam tính trung bình trong giai đoạn từ năm 2011 - 2015 chỉ tương đương với Malaysia, cao hơn Myanmar, Philippines và đặc biệt là cao hơn so với Campuchia. Nếu theo số liệu này, trung bình trong giai đoạn 5 năm từ 2011 -
2015, Việt Nam cần đầu tư thêm 4.57 đồng để thu về thêm 1 đồng sản lượng thì Campuchia chỉ cần đầu tư 3,21 đồng, thấp hơn gần 30%.
Biểu đồ 35: Trung bình ICOR của một số quốc gia Châu Á
Nguồn: IMF
Về các thành tựu khác trong cùng giai đoạn, tốc độ tăng trưởng bình quân giai đoạn 2011 - 2015 của Việt Nam đạt 5,9%, thấp hơn khá nhiều so với mục tiêu Quốc hội đưa ra (2011), tuy nhiên tương đối cao so với mức trung của các nước đang phát triển và mới nổi. Thặng dư tài khoản vãng lai lần đầu tiên so với 3 giai đoạn liền trước đạt mức trung bình 3,25% GDP/năm.
Chính sách tiền tệ đã có phần ổn định hơn so với giai đoạn liền trước, tốc độ tăng trưởng tín dụng cũng như tốc độ tăng cung tiền đã giảm mạnh so với 15 năm trước đó. Trong khi đó, lạm phát cả giai đoạn cũng đã giảm xuống ở mức 8,13%/năm.
Tuy nhiên, theo nhóm nghiên cứu, chính sách tài khóa của nước ta gặp khá nhiều khó khăn, bất cập trong giai đoạn này. Bội chi ngân sách trung bình cả
giai đoạn ước tính tăng mạnh lên 5,95% GDP, cơ cấu thu chi thường xuyên cũng tăng rất nhanh thêm 14,55% so với giai đoạn trước. Đáng chú ý là nợ ròng của
Chính Phủ vẫn tăng đều đặn và liên tục từ 26,8% năm 2000 lên 61,22% GDP vào cuối năm 2015.
Đối với cơ cấu đóng góp của các nhân tố tới tăng trưởng kinh tế Việt Nam trong giai đoạn 2011 - 2015, đóng góp của năng suất các yếu tố tổng hợp (TFP) đạt trên 40%, cao hơn nhiều so với giai đoạn trước đó (20,8% cho giai đoạn 2005 - 2010 theo ước tính của nhóm tác giả), trong bối cảnh các yếu tố vốn và lao động có sự suy giảm nhẹ.
Tuy nhiên, đóng góp của TFP giảm nhẹ trong năm 2015, dấu hiệu của chu kỳ suy giảm năng suất.
Biểu đồ 36: Cơ cấu đóng góp của các nhân tố tới tăng trưởng kinh tế Việt Nam
Nguồn: IMF
1.2) Thực trạng quản lý nợ cơng
a) Tình hình quản lý nợ cơng
Để đánh giá được hiệu quả quản lý nợ công của Việt Nam, ta sẽ dùng phương pháp và cơ sở mà Ngân hàng Thế giới (2005) áp dụng đánh giá hiệu quả quản lý nợ cơng cũng như tình trạng nợ cơng của các nước nghèo có tỷ lệ nợ cao
(viết tắt là HIPCs). Các tính tốn về hiệu quả quản lý nợ cơng được trình bày ở bảng 15.
a.1. Đánh giá tính ổn định của nợ nước ngồi
Việc đánh giá tính ổn định và mức độ bền vững của nợ công được thực hiện qua việc đánh giá các chỉ tiêu sau:
- Tỷ lệ nợ nước ngoài/xuất khẩu (NPV/X): Đo lường giá trị hiện tại rịng của nợ nước ngồi liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu xuất khẩu. Ngưỡng an toàn của tỷ lệ này là 150%.
- Tỷ lệ nợ nước ngoài/thu ngân sách nhà nước (NPV/DBR): Đo lường giá trị hiện tại rịng của nợ nước ngồi liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu ngân sách nhà nước. Ngưỡng an toàn của tỷ lệ này là 250%.
- Một quốc gia được xem là an toàn nếu như tỷ lệ NPV/X nhỏ hơn 150%; tỷ lệ NPV/DBR nhỏ hơn 250%. Theo mức ngưỡng của HIPCs, chỉ tiêu thứ hai chỉ được sử dụng nếu như đáp ứng hai điều kiện: Tỷ lệ xuất khẩu/GDP (X/GDP) phải lớn hoặc bằng 30%; tỷ lệ thu ngân sách nhà nước/GDP (DBR/GDP) phải lớn hơn 15%.
Qua tính tốn, ta thấy từ năm 2004 đến năm 2010, tỷ lệ X/GDP của Việt Nam luôn ở mức cao, trung bình là 64,28%; trong khi tỷ lệ DBR/GDP trung bình ở mức 31,75%, thấp nhất là 22,35% vào năm 2009. Do đó, Việt Nam đáp ứng được hai điều kiện X/GDP 30% và DBR/GDP 15%. Trong khi đó, tỷ lệ NPV/X 150% (NPV/X thấp, luôn dưới mức 60%) và NPV/DBR 250% (NPV/DBR luôn dưới 150%).
Như vậy, nợ công của Việt Nam đáp ứng được yêu cầu về nợ bền vững và được đánh giá là vẫn ở ngưỡng an toàn mà Ngân hàng Thế giới đưa ra.
a.2. Sức mạnh thể chế và chất lượng chính sách quản lý nợ nước ngồi
Trong vài năm gần đây, một cách tiếp cận mới mà Ngân hàng Thế giới đưa vào để đánh giá chất lượng quản lý nợ cơng đó là dựa vào chất lượng chính sách
và thể chế. Các quốc gia có chính sách và thể chế tốt thì có thể chống đỡ được mức nợ cao hơn so với mức ổn định nợ cơ bản. Cách tiếp cận này đưa ra giá trị mức ngưỡng dựa vào tỷ lệ nợ truyền thống để làm cơ sở đánh giá thể chế và chính sách của quốc gia. Dựa vào giá trị ngưỡng, Ngân hàng Thế giới phân loại 3 mức thực hiện chính sách: kém, vừa và mạnh (Bảng 13). Trong q trình đánh giá chính sách, quản lý được xem là có trọng số lớn nhất.
Đánh giá sức mạnh thể chế và chất lượng chính sách Mức ngưỡng % Kém CPIA ≤ 3 Vừa 3<CPIA<3,9 Mạnh CPIA≥3,9
NPV/GDP 30% 45% 60%
NPV/X 100% 200% 300%
NPV/DBR 200% 275% 350%
Bảng 11: Mức ngưỡng phụ thuộc vào chính sách và thể chế theo tiêu chuẩn của HIPCs
Nguồn: World Bank
Qua tính tốn ta thấy, từ năm 2004 đến năm 2010, ba chỉ số nợ công của Việt Nam là NPV/GDP 30% trong khi NPV/X < 60%, NPV/DBR <150%. Điều này cho thấy thể chế và chính sách quản lý nợ nước ngoài củaViệt Nam xếp vào chỉ số CPIA3, tức là ở mức kém.
a.3. Đánh giá nợ trong nước
Nợ trong nước được đánh giá qua hai chỉ số là Nợ trong nước/GDP và Nợ trong nước/DBR. Với tỷ lệ Nợ trong nước/GDP nhìn chung ln ở mức thấp hơn nhưng khá sát với ngưỡng 20%-25%, tương tự, Nợ trong nước/DBR luôn ở mức thấp hơn nhưng khá sát với ngưỡng 92% (Bảng 14), do đó, nợ trong nước của Việt Nam được đánh giá là ổn định.
Tỷ lệ Mức ngưỡng
Nợ trong nước/GDP 20%-25%
Nợ trong nước/DBR 92%-167%
Bảng 12: Ngưỡng nợ trong nước theo tiêu chuẩn của HIPCs
Nguồn: World Bank
a.4. Tính cơng bằng về gánh nặng nợ giữa thế hệ hiện tại và thế hệ tương lai
Như đã phân tích ở trên, thơng qua chỉ số ICOR, ta thấy rằng hiệu quả sử dụng nợ công và hiệu quả của các dự án đầu tư còn rất thấp. Việt Nam vay nợ để đầu tư và phát triển kinh tế - xã hội, song hiệu quả đầu tư thấp khiến nguồn thu hồi để trả nợ trong tương lai từ các dự án này thấp và bị hạn chế. Các khoản vay và chi tiêu hiện tại của chính phủ khơng tạo nên nguồn thu hiệu quả trong tương lai; chúng làm tăng sức ép lên bội chi mới. Hậu quả là, thế hệ tương lai sẽ phải chịu gánh nặng nợ cao hơn thế hệ hiện tại. Tóm lại, tính cơng bằng liên thế hệ về gánh nặng nợ ở Việt Nam được đánh giá là thấp.
Đơn vị : % 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Bình quân NPV/X 55,08 51,03 50,91 45,96 35,44 51,41 40,49 47,19 NPV/DBR 116,42 92,48 89,98 81,29 67,56 137,74 101,28 98,10 NPV/GDP 32,32 31,28 33,07 30,72 24,12 30,79 28,43 30,10 Nợ trong nước/GDP 10,31 12,54 12,66 19,14 21,09 19,67 25,67 17,30 Nợ trong nước/DBR 37,12 37,07 34,44 50,65 59,07 88,01 91,42 56,82
X/GDP 58,69 61,28 64,95 66,84 68,06 59,88 70,23 64,28
DBR/GDP 27,77 33,82 36,76 37,79 35,71 22,35 28,08 31,75
Bảng 13: Một số chỉ số đo lường hiệu quả quản lý nợ công của Việt Nam năm 2004 – 2010 theo mức ngưỡng của HIPCs (%)
Nguồn: tổng hợp từ Bộ Tài chính, Bộ Thương mại và tự tính tốn
Như vậy, áp dụng phương pháp đánh giá hiệu quả quản lý nợ công của Ngân hàng Thế giới, có thể khẳng định rằng nợ cơng của Việt Nam vẫn nằm trong giới hạn an toàn theo mức ngưỡng của HIPCs, song nếu xét tính cơng bằng liên thế hệ về gánh nặng nợ cơng thì quản lý nợ cơng của Việt Nam cịn kém hiệu quả, cần phải được cải thiện tốt hơn nữa trong thời gian tới.
b) Bất cập trong quản lý nợ cơng Việt Nam
Nợ nói chung, nợ cơng, trong đó có nợ trong nước và nợ nước ngồi là những vấn đề chuyên môn khá phức tạp về nội hàm, có quan hệ nhiều chiều với hàng loạt khái niệm tài khóa khác nên khơng thể đề cập được trong pham vi một bài viết ngắn. Bài này chỉ khái quát và phân tích sơ bộ một vài kinh nghiệm phổ biến nhất trên thế giới liên quan đến nợ công, không đặt vấn đề đi sâu vào nội hàm chuyên môn của các vấn đề nợ công.
Công khai minh bạch là một nguyên tắc căn bản và phổ biến trên thế giới trong quản trị cơng nói chung, quản trị tài khóa và đặc biệt là trong quản trị nợ công. Năm 2007 Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) đã ban hành cuốn Cẩm nang Minh bạch Tài khóa (Manual on Fiscal Transparency) để phổ biến thông lệ trên thế giới trong lĩnh vực này. Trong đó, Cẩm nang đặc biệt nhấn mạnh một số yêu cầu cơ bản như sau:
(1) Xác định rõ vai trị và trách nhiệm tài khóa của các cơ quan của Chính phủ. Đây là yêu cầu thiết yếu để đảm bảo trách nhiệm giải trình trong
việc hoạch định và thực thi chính sách tài khóa; Về quy mơ của Chính phủ, Cẩm nang yêu cầu khu vực Chính phủ phải được tách bạch rõ ràng ra khỏi phần còn
lại của khu vực công và phần cịn lại của nền kinh tế; chính sách và vai trị quản lý của khu vực công phải rõ ràng và được công bố công khai;
(2) Về quản lý nợ, Cẩm nang nêu rõ, pháp luật quản lý nợ nên giao trách nhiệm rõ ràng cho một cá nhân, thường là Bộ trưởng Tài chính trong việc:
lựa chọn các công cụ cần thiết cho việc vay nợ; xây dựng chiến lược quản lý nợ;
xác định giới hạn nợ (nếu luật không quy định rõ) - thường là dựa vào chiến lược nợ bền vững;
thiết lập và kiểm sốt cơ quan/tổ chức có trách nhiệm quản lý nợ (thuộc quyền hoặc nằm ngoài); và
thiết lập quy chế quản lý nợ.
Luật nên giao cho một cá nhân cụ thể, thường là Bộ trưởng Tài chính hoặc người đứng đầu cơ quan có trách nhiệm quản lý nợ, trong đó quy định rõ những giới hạn cụ thể. Ở một số nước còn yêu cầu luật phải quy định cụ thể tất cả các khoản chính phủ bảo lãnh. Luật cũng phải xác định rõ vai trò của ngân hàng trung ương với tư cách là một cơ quan tài khóa của chính phủ sao cho việc phát hành quỹ chứng khốn (treasury securities) khơng bị lẫn với các biện pháp nghiệp vụ thuộc chính sách tiền tệ. Tất cả các khoản vay phải được ghi có tại một tài khoản ngân hàng dưới sự kiểm tra của Bộ Tài chính, và nghĩa vụ nợ và các điều khoản vay nợ phải được công bố đầy đủ cho cơng chúng. Minh bạch tài khóa địi hỏi cơ quan lập pháp phải xác định rõ các yêu cầu trong báo cáo hàng năm về dư nợ và dòng chu chuyển nợ, kể cả số liệu về bảo lãnh nợ của chính phủ trình cơ quan lập pháp và cơng khai cho cơng chúng, mặc dầu vẫn mong muốn báo cáo thường xuyên hơn. Kinh nghiệm hay của thế giới cũng gợi ý là nên tiến hành kiểm toán độc lập các hoạt động quản lý nợ hàng năm. Pháp luật về quản lý nợ cũng phải đặt ra yêu cầu bao quát hết tất cả các giao dịch và bảo lãnh nợ, kể cả chính quyền địa phương, các quỹ ngoài ngân sách và các thiết chế công (public corporations). Một số nước cấm các cơ quan này trực tiếp vay và trả nợ mà sử dụng một số hình thức gián tiếp như cho vay lại nhằm tránh rủi ro
tài khóa. Luật nợ cơng hoặc tương tự cần phải xác định rõ các hạn chế đối với chính quyền địa phương, các quỹ ngồi ngân sách và các thiết chế công và các biện pháp theo dõi, giám sát những hạn chế này (thông qua văn bản dưới luật).
Minh bạch tài khóa địi hỏi quản lý nợ cơng phải được điều chỉnh bởi pháp luật và văn bản dưới luật dưới dạng hướng dẫn thủ tục chính thức và quy định chi tiết về quy trình quản lý nợ, các thủ tục kiểm tra và báo cáo. Nếu có thể bao gồm các hạn chế về những vấn đề như các loại công cụ để quản lý nợ, các thông số rủi ro, nội dung của chiến lược nợ trung hạn, phương pháp phân tích nghĩa vụ nợ dự phịng và rủi ro bảo lãnh chính phủ cũng như các chuẩn mực kế tốn và yêu cầu báo cáo và kiểm toán. Nếu luật quy định giới hạn nợ bảo lãnh thì các văn bản dưới luật phải quy định tiêu chí cụ thể để xác định và phê chuẩn bảo lãnh. Văn bản pháp luật cũng phải xác định trách nhiệm của đơn vị quản lý nợ dự phòng đặt ở đâu, cũng như xác định rõ mục tiêu của đơn vị đó, kể cả giảm thiểu chi phí trả nợ và quản lý các rủi ro liên quan. Người đứng đầu đơn vị này có thể được bộ trưởng tài chính giao nhiệm vụ quản lý nợ trong và ngồi nước. Ở một số nước như Anh hoặc Ireland cơ quan quản lý nợ có quyền hạn và tính độc lập khá rộng do cơ quan lập pháp ấn định thơng qua hậu kiểm.
Ngồi ra, theo đại diện IMF tại Việt Nam, khơng nên q lệ thuộc vào ngưỡng nợ vì thực tế xảy ra trên thế giới những năm gần đây cho thấy những nước rơi vào khủng hoảng tài khố đều có tỷ lệ nợ trên GDP khá thấp. Ví dụ: Ac-hen-ti-na năm 2001, tỷ lệ đó chỉ ở mức 45%; Ukraina (2007) chỉ 13%; Thái Lan (1996) chỉ có 15%; Venezuela (1981) chỉ có 15%; Rumania (2007) chỉ có 20%, vv... Đại diện IMF cũng cho rằng cần quan tâm nhiều hơn đến cơ cấu nợ, đến nghĩa vụ nợ dự phòng và đảm bảo niềm tin cho thị trường trong chiến lược tài khoá trung hạn và phản ánh đầy đủ trong chiến lược và giám sát chặt chẽ.
Điểm khác biệt trong việc quản lý nợ công ở nước ta so với thông lệ tốt trên thế giới
lý nợ ở nước ta đã được cải thiện rất đáng kể từ khi Luật Quản lý nợ cơng được ban hành và có hiệu lực kể từ đầu năm 2010. Cụ thể, vai trò của các thiết chế chủ yếu như Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng, Bộ Tài chính, Bộ KHĐT, Ngân hàng Nhà nước, vv... đều được quy định rõ từ khi hoạch định chủ trương cho đến các khâu cụ thể thuộc quy trình quản lý nợ. Đặc biệt Luật quản lý nợ công quy định Bộ Tài chính có vai trị và trách nhiệm nịng cốt trong tồn bộ quy trình quản lý nợ nói chung và đặc biệt là quản lý nợ cơng. Trước đó, nhất là trước năm 2004, vai trò và mối quan hệ giữa các cơ quan chính phủ như giữa Bộ Tài chính và KHĐT và với Ngân hàng Nhà nước đều chưa đủ rõ. Đặc biệt việc thành lập Cục quản lý nợ và Tài chính đối ngoại thuộc Bộ Tài chính là một bước tiến lớn về mặt thiết chế quản lý nợ, đưa Việt Nam tiến sát các nước có khn khổ pháp lý và thể chế vững mạnh cho quản lý nợ quốc gia. Tóm lại, sự khác biệt giữa Việt Nam và thơng lệ tốt trên thế giới có lẽ chủ yếu nằm ở thực tế triển
khai.
(2) Sự khác biệt lớn nhất giữa Việt Nam và thông lệ tốt trên thế giới là vấn đề minh bạch tài khóa, cụ thể là mức độ tiếp cận của công chúng đối với thông tin nợ công, nhất là nợ của Doanh nghiệp nhà nước. Quy định của pháp luật về việc công bố thơng tin nợ cơng ở Việt Nam có phần khác so với thơng lệ trên thế giới mặc dầu quy định về phạm vi bao quát của thông tin về nợ công trong Luật