Nguồn: www.TradingEconomics.com
Quy mô tổng nợ công (nợ cơng của Chính quyền Trung Ương, Chính
quyền địa phương và các Doanh nghiệp được bảo lãnh bởi Chính phủ) Theo Financial Times, tổng nợ công Trung Quốc đã tăng lên mức kỷ lục là 250% GDP trong năm 2016, vượt xa tỷ lệ tổng nợ công/GDP của các nước đang phát triển khác. Các chuyên gia cảnh báo điều này có thể dẫn đến khủng hoảng tài chính hoặc tăng trưởng trì trệ kéo dài ở Trung Quốc.
Trước đó, Bắc Kinh đã phải bơm tiền vào hệ thống tín dụng để duy trì tăng trưởng kinh tế, nâng tổng số nợ cơng lên 163 nghìn tỷ nhân dân tệ (25 nghìn tỷ USD).
IFM cho biết, các gói kích thích của chính phủ có thể thúc đẩy kinh tế Trung Quốc tăng trưởng mạnh hơn dự báo, đồng thời giúp kinh tế các quốc gia đối tác đi lên.
Tuy nhiên, việc tiếp tục phụ thuộc vào các biện pháp kích thích kinh tế, tín dụng tăng trưởng mạnh, tiến trình giải quyết nợ doanh nghiệp diễn ra chậm chạp,.. là những yếu tố làm gia tăng rủi ro về nguy cơ sức tăng trưởng của nền kinh tế giảm tốc mạnh hơn.
Tỷ lệ nợ trên GDP của Trung Quốc đang cao hơn nhiều so với các nước đang phát triển khác, và tương đương với ở Mỹ và khu vực eurozone. Mặc dù quy mô nợ công Trung Quốc là một nguy cơ lớn, điều đáng lo hơn là tốc độ phình to của khối nợ này. Nợ cơng Trung Quốc mới chỉ chiếm 148% GDP tính đến cuối năm 2007.
a.3. Các vấn đề đáng quan tâm
Về quy mơ nợ chính quyền địa phương: Song hành với sự phát triển
nhanh về kinh tế và xã hội trong những năm gần đây, để cải thiện môi trường đầu tư, điều kiện sống và làm việc của người dân, chính quyền địa phương đã đầu tư rất lớn vào việc xây dựng cơ sở hạ tầng (ví dụ như đường cao tốc, đường sắt và tàu điện ngầm) và xây dựng cơ sở hạ tầng đô thị. Từ năm 2008, chính
quyền địa phương cũng đã tăng đầu tư mới như là một phần của các biện pháp kích thích của Trung Quốc để đối phó với cuộc khủng hoảng tài chính. Để đáp ứng nhu cầu về vốn, nhiều chính quyền địa phương đã vượt qua các hạn chế pháp lý và chuyển sang các phương tiện cấp vốn Chính quyền địa phương (LGFVs) hoặc bằng các biện pháp khác để xử lý nợ bằng một hình thức giả mạo, dẫn đến sự gia tăng mạnh mẽ các hình thức khác của nợ chính quyền địa phương. Phần nợ của chính quyền địa phương này khơng được quản lý bởi hệ thống thống nhất hoặc không bao gồm trong ngân sách chính phủ. Kết quả là việc vay mượn và sử dụng nợ của chính quyền địa phương trở nên khơng minh bạch và khơng nhìn thấy được. Thật khó ước tính được mức nợ thực tế và đo lường rủi ro vỡ nợ tiềm ẩn, dẫn đến những quan ngại sâu sắc từ phía chính quyền trung ương, chính quyền địa phương ở các cấp và mối lo từ toàn thể xã hội.
Về vấn đề bảo lãnh của Chính phủ: Vào giữa năm 2010, nhiều nhà phân
tích đã bày tỏ mối quan ngại về "quy mơ" chung của nợ chính phủ Trung Quốc. Một bài báo của Tổ chức Y tế thế giới (IMF), công bố năm 2015, nói rằng "cải cách ngành tài chính ở Trung Quốc đang tiến triển theo một tốc độ không đồng đều", thêm rằng "tiến bộ trong việc xóa bỏ các bảo lãnh của chính phủ đã chậm lại". Điều này, theo tài liệu của IMF, có nghĩa là "với việc bảo lãnh của nhà nước vẫn cịn hiệu lực, các ngân hàng ít có động lực để tìm kiếm các dự án tốt hơn và đánh giá những rủi ro một cách chính xác hơn".
Về trách nhiệm nợ tiềm tàng: Báo cáo năm 2015 của Quỹ Tiền tệ Quốc tế
kết luận rằng nợ công của Trung Quốc là tương đối thấp và ổn định trong tất cả các bài kiểm tra áp lực tiêu chuẩn, ngoại trừ kịch bản với các cú sốc về trách nhiệm nợ tiềm tàng, ví dụ như việc tăng vốn đối với những ngân hàng quy mô lớn hoặc tung ra những gói cứu trợ đối với hệ thống tài chính để giải quyết những vấn đề phát sinh từ việc gia tăng tỷ lệ NPLs – tỷ lệ nợ xấu/ tổng dư nợ (Non-performing loan ratio)
Chính quyền Trung Quốc đã bác bỏ lo ngại của các nhà phân tích, nhấn mạnh rằng "đất nước vẫn cịn chỗ để tăng nợ chính phủ". Bộ trưởng Tài chính Lou Jiwei nói rằng "thu nhập tài khóa của Trung Quốc đang ở trong tình trạng nghiêm trọng", mặc dù vậy, chính phủ "vẫn cần phải mở rộng thâm hụt ngân sách, nhưng thật khó để nói được phải mở rộng bao nhiêu cho phù hợp".
Chủ tịch FED Ben Bernanke, trước đó vào năm 2016, nhận xét rằng "tình trạng nợ nần đang đối mặt với Trung Quốc là vấn đề 'nội bộ', phần lớn các khoản vay được phát hành bằng đồng nội tệ. Nhiều nhà kinh tế cũng bày tỏ quan điểm đó, bác bỏ những lo ngại đối với quy mơ của nợ chính phủ Trung Quốc, dù là con số tuyệt đối hay tỷ lệ % so với GDP của quốc gia.
b) Tình hình quản lý nợ cơng tại Trung Quốc
b.1. Trước năm 2010:
Trung Quốc được đánh giá là một quốc gia có những chính sách quản lý nợ cơng hiệu quả, bao gồm 2 điểm chính sau:
Thứ nhất, hạn chế tự do hóa tài chính, kết hợp giữa vay nước ngoài và vay trong nước nhưng khơng chủ trương vay từ bên ngồi mà chủ yếu dựa vào nguồn nội lực:
Phát triển các thị trường vốn trong nước: như phát hành cổ phiếu nhằm chủ yếu thu hút vốn bằng nội tệ với lãi suất thấp. Để làm được điều này, Trung Quốc đã ban hành hàng loạt văn bản pháp lý để quản lý thị trường vốn, nhằm gia tăng tính minh bạch và khả năng thanh khoản của thị trường.
Thu hút FDI: Chính phủ tạo điều kiện cho các nhà đầu tư nước ngoài trong việc vay mượn vốn từ bên ngoài đối với tất cả các kỳ hạn của khoản vay. Đồng thời, Chính phủ cũng quản lý rất chặt chẽ từ khâu thẩm định đến khâu phê duyệt dự án cho các doanh nghiệp trong nước khi muốn đi vay từ những nguồn bên ngồi nền kinh tế. Các doanh nghiệp có nhu cầu
vay vốn thì phải vay qua tổ chức tín dụng, nhưng với điều kiện các doanh nghiệp này phải đáp ứng được những tiêu chí sau:
o Kinh doanh có lãi 3 năm liền
o Ngành nghề kinh doanh thuộc diện ưu tiên của nhà nước
o Có chế độ kế tốn, hạch tốn chặt chẽ
o Tài sản thế chấp không vượt quá 50% vốn lưu động ròng
o Các khoản vay phải nằm trong kế hoạch của Nhà nước
Thứ hai, hệ thống pháp luật chặt chẽ và được kiện toàn qua các năm: thể
hiện qua sự phối hợp chặt chẽ để theo dõi và giám sát các hoạt động ngoại hối giữa các cơ quan quản lý thông tin với ngân hàng nhân dân Trung Quốc, Tổng cục quản lý ngoại hối, Tổng cục quản lý Hải quan và các ngân hàng thương mại trong nước khác.
b.2. Từ năm 2011 đến nay:
Định hướng giải pháp quản lý nợ cơng
Kể từ năm 2011, tình hình nợ cơng ở Trung Quốc ngày một trở nên đáng lo ngại hơn do sự gia tăng của nợ cơng cấp vùng của các chính quyền địa phương Trung Quốc và tình trạng thâm hụt ngân sách khổng lồ. Lo ngại trước núi nợ ngày càng tăng, Ủy ban điều tiết ngân hàng Trung Quốc (CBRC) đã đề xuất một số giải pháp cơ bản mà Trung Quốc đã và đang triển khai nhằm giải quyết vấn đề gia tăng nợ cơng, đó là:
Thứ nhất, cứu trợ cho chính quyền địa phương Trung Quốc và tăng cường trợ giúp châu Âu giảm nợ công.
Trung Quốc xem xét khoản cứu trợ lên tới 2.000 - 3.000 tỷ NDT giúp cho các chính quyền địa phương mắc nợ nhằm tránh việc vỡ nợ hàng loạt có thể khiến nền kinh tế suy sụp.
Bên cạnh đó, Trung Quốc tăng cường trợ giúp châu Âu giảm nợ công bởi lẽ châu Âu là thị trường xuất khẩu số một của Trung Quốc, cuộc khủng hoảng
châu Âu giảm. Việc giảm xuất khẩu sẽ ảnh hưởng đến tăng kinh tế của Trung Quốc, trong khi kinh tế Trung Quốc phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu, xuất khẩu giảm, thất nghiệp sẽ tăng, bất ổn xã hội sẽ cao. Vì vậy, giúp châu Âu giảm nợ cơng (thơng qua đầu tư mua trái phiếu chính phủ của các nước châu Âu) sẽ tạo ra tiền để trả được những khoản nợ của Trung Quốc.
Thứ hai, phát hành trái phiếu chính phủ.
Chương trình phát hành trái phiếu của Chính phủ Trung Quốc vừa giúp ngăn chặn được làn sóng vay ngân hàng trong nước, vừa giúp chính quyền các địa phương có thêm nguồn vốn đầu tư cho các dự án kết cấu hạ tầng. Thượng Hải đã công bố bán 7.100 tỷ NDT tiền trái phiếu, trong đó có 3.600 tỷ trái phiếu thời hạn 3 năm với lãi suất 3,1% và 3.500 tỷ trái phiếu thời hạn 5 năm với lãi suất 3,3%. Thẩm Quyến sẽ bán 2.200 tỷ NDT trái phiếu cho các nhà đầu tư.
Tuy nhiên, có nhiều ý kiến lo ngại rằng giải pháp này có thể là hình thức đáo nợ hợp pháp dưới sự cho phép của Chính phủ Trung Quốc khi lấy một khoản nợ trong tương lai trả cho các khoản nợ cũ. Và điều này rất có thể sẽ khiến các địa phương Trung Quốc tiếp tục ngập trong các khoản nợ.
Thứ ba, nới lỏng chính sách tiền tệ
Biện pháp nới lỏng chính sách tiền tệ cũng đã được Chính phủ Trung Quốc sử dụng. Ngân hàng nhân dân Trung Quốc (PBOC) đã giảm tỷ lệ dự trữ bắt buộc đối với 20 ngân hàng thương mại xuống còn 16%. Giới quan sát coi sự nới lỏng này như một dấu hiệu cho thấy PBOC sẽ tiếp tục giảm yêu cầu dự trữ (hiện đang ở mức cao lịch sử) đối với tất cả các ngân hàng khác.
Thứ tư, tái cấu trúc hệ thống ngân hàng
Bước đầu tiên của Chính phủ Trung Quốc trong tiến trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng là tiến hành tổ chức lại Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc nhằm tăng cường khả năng giám sát và tính độc lập, tự chủ trong quản lý, điều hành các chính sách tiền tệ.
Tiếp theo là củng cố và tăng cường hệ thống giám sát tài chính bằng việc thành lập Ủy ban Giám sát Ngân hàng Trung Hoa, tập trung vào công tác quản trị rủi ro ở các ngân hàng. Ban hành hàng loạt văn bản và quy định mới, áp dụng những chuẩn mực kế toán và kiểm tốn độc lập khắt khe hơn và những thơng lệ quản trị công ty hiện đại nhằm nâng cao tính minh bạch, duy trì niềm tin của khách hàng, nhận diện những ngân hàng có vấn đề để kịp thời có biện pháp hỗ trợ, xử lý.
Theo đánh giá của Yao Wei - chuyên gia kinh tế thuộc ngân hàng Societe Generale SA (Pháp) - Trung Quốc cần đẩy mạnh cải cách cơ cấu để tái cân bằng nền kinh tế, giảm thặng dư đối ngoại, quốc tế hóa NDT và đa dạng kho dự trữ ngoại hối.
Sửa đổi Luật ngân sách thúc đẩy cải cách tài chính
Trước tình trạng nợ cơng của các chính quyền địa phương đang gia tăng nhanh chóng, ngày 30/6/2014, Chính phủ Trung Quốc đã thơng qua kế hoạch thúc đẩy cải cách tài chính, trong đó vạch ra lộ trình cải cách tài chính trong các năm tới. Nhằm tạo điều kiện cho việc thực hiện lộ trình đó, vào cuối tháng 8/2014, Ủy ban Thường vụ Quốc hội Trung Quốc đã thông qua các điều khoản sửa đổi trong Luật Ngân sách. Đây là lần đầu tiên Trung Quốc sửa đổi Luật Ngân sách kể từ khi văn bản này bắt đầu có hiệu lực vào năm 1995.
Quốc hội Trung Quốc bắt đầu nghiên cứu sửa đổi Luật Ngân sách từ tháng 12/2011. Luật Ngân sách sửa đổi chỉ được thông qua sau 4 lần dự thảo với các phiên bản khác nhau và bắt đầu có hiệu lực từ 1/1/2015. Phát biểu trước Quốc hội, Chủ tịch Ủy ban Thường vụ Quốc hội Trung Quốc Zhang Dejiang nhấn mạnh, Luật Ngân sách sửa đổi là bước tiến lớn nhằm thúc đẩy cải cách tài chính và thiết lập hệ thống tài chính hiện đại.
Trong phiên bản chưa sửa đổi, Luật Ngân sách cấm các chính quyền địa phương phát hành trái phiếu. Thay vào đó, kể từ năm 2009, Bộ Tài chính đã thay mặt các chính quyền địa phương phát hành trái phiếu để huy động vốn phục
vụ cho các dự án xây dựng hạ tầng và đơ thị khác. Tuy nhiên, trên thực tế, vẫn có một số chính quyền địa phương lách luật bằng cách vay vốn của các ngân hàng hoặc phát hành trái phiếu thông qua các phương tiện tài chính của chính quyền địa phương (LGFV). Phần lớn số tiền huy động được sử dụng để tài trợ cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng và khơng được giám sát chặt chẽ.
Vì vậy, trong Luật Ngân sách sửa đổi, chính quyền của 32 tỉnh, thành và khu tự trị ở Trung Quốc sẽ được phép phát hành trái phiếu để huy động vốn trong một hạn mức nhất định do Chính phủ Trung Quốc quy định và phải được Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội thơng qua. Các chính quyền cấp quận hoặc thị xã có thể ủy quyền cho chính quyền cấp tỉnh vay vốn nếu cần thiết.
Tuy nhiên, theo Luật Ngân sách sửa đổi, số tiền huy động được thông qua việc phát hành trái phiếu chỉ được sử dụng để tài trợ cho các dịch vụ cơng hoặc thanh tốn các khoản nợ hiện tại, chứ không được sử dụng để tài trợ cho các hoạt động của chính quyền địa phương. Các khoản nợ phát sinh từ phát hành trái phiếu cần phải được đưa vào ngân sách của chính quyền địa phương và phải được giám sát bởi Hội đồng Nhân dân tỉnh. Mặt khác, Luật Ngân sách sửa đổi cũng bao gồm các điều khoản cho phép người dân tiếp cận với các thông tin về ngân sách của chính quyền các cấp.
Sau khi Quốc hội thơng qua Luật Ngân sách sửa đổi, hơm 2.10, chính phủ Trung Quốc đã ban hành các quy tắc mới nhằm tăng cường quản lý và giám sát nợ của các chính quyền địa phương. Đây là lần đầu tiên chính phủ Trung Quốc ban hành một văn bản như vậy để quản lý và kiểm soát các rủi ro đến từ các khoản nợ cơng của các chính quyền địa phương.
Trong văn bản này, chính phủ Trung Quốc khẳng định sẽ khơng cứu trợ cho các chính quyền địa phương gặp vấn đề về nợ cơng. Đây là lần đầu tiên chính quyền trung ương khẳng định như vậy. Các chính quyền địa phương không trả được nợ sẽ thông báo ngay lập tức cho chính quyền cấp cao hơn và họ
cần phải xây dựng quy trình khẩn cấp để đối phó với tình hình và điều tra các quan chức có liên quan.
Ngồi ra, văn bản trên cấm các chính quyền địa phương khơng được đi vay theo cơ chế LGFV (cơng cụ đầu tư tài chính thuộc chính quyền địa phương) hoặc thơng qua các kênh của doanh nghiệp.
Theo đánh giá của các chuyên gia ngân hàng UBS, các quy định mới mở đường cho việc đảo nợ và tái cấu trúc các khoản nợ hiện nay của chính quyền địa phương, đồng thời giúp cải thiện sự bền vững về tài chính của các chính quyền địa phương cũng như giảm bớt những rủi ro mang tính hệ thống trong nền kinh tế và hệ thống tài chính của Trung Quốc.
Trong khi đó, chun gia Terry Gao của tổ chức Fitch Ratings ở Hong Kong cho rằng, có ba điểm tiến bộ trong đợt cải cách tài chính lần này ở Trung Quốc gồm:
chính quyền trung ương lần đầu tiên khẳng định họ sẽ không cứu trợ cho các khoản nợ của các chính quyền địa phương;
chính quyền trung ương vạch rõ lộ trình để giải quyết vấn đề nợ cơng của các chính quyền địa phương;
làm rõ trách nhiệm của các quan chức chính quyền địa phương đối với các khoản nợ.
Sau đó, hơm 8/10, chính phủ Trung Quốc tiếp tục ban hành kế hoạch hành động nhằm tăng cường quản lý ngân sách theo hướng minh bạch và hiệu quả