2.3 Đánh giá thực trạng thực thi pháp luật về thực hiện dự án hỗ trợ phát triển
2.3.2. Những mặt hạn chế và nguyên nhân
Hệ thống pháp luật về thực hiện dự án ODA cịn bất cập và thiếu tính ổn định
Trước hết, tương tự như những ngành nghề và lĩnh vực khác, hệ thống pháp luật, chính sách liên quan đến quản lý thực hiện dự án ODA của Việt Nam hiện nay còn nhiều bất cập, chồng chéo, không đồng bộ do phải tham chiếu đến nhiều luật, nghị định, thông tư của luật chuyên ngành khác như Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng... Cịn thiếu sót và thiếu tính ổn định do được điều chỉnh, bổ sung liên tục, đặc biệt trong thời gian gần đây, Nghị định 56/2021/NĐ-CP về ODA năm 2020 ngay sau đó đã được thay thế bằng Nghị định 114/2021/NĐ-CP năm 2021 và dự kiến sẽ tiếp tục được điều chỉnh trong thời gian ngắn.
Quy định giữa Việt Nam và Nhà tài trợ còn nhiều nội dung chưa hài hịa, thống nhất về chủ trương thực hiện trong quy trình thực hiện dự án ODA như: - Nguyên tắc đền bù tái định cư; thẩm định phê duyệt điều chỉnh dự án; và quan điểm
trong công tác lựa chọn nhà thầu dẫn đến quy trình thủ tục thường xuyên bị phát sinh. Theo ước tính của Bộ Xây dựng năm 2022, chỉ có 4% vốn ODA áp dụng các quy định về đấu thầu và 3% sử dụng hệ thống quản lý tài chính cơng của Việt Nam, cịn lại được triển khai áp dụng theo quy định, cách thức của Nhà tài trợ.
- Một số nguyên tắc, quy định về tái định cư của Nhà tài trợ (WB, ADB) và Việt Nam còn tồn tại những khác biệt rõ rệt, khó có thể áp dụng trong thực tế GPMB tại Việt Nam do những bất đồng về chủ trương và chính sách bồi thường, hỗ trợ & tái định cư của Việt Nam và Nhà tài trợ. Ví dụ: Chính phủ quy định chỉ đền bù cho các hộ trên đất ở hợp pháp, không đền bù cho hộ lấn chiếm trong khi phía Nhà tài trợ khơng coi vấn đề tính pháp lý là cản trở để thực hiện chính sách BT, HT về Tái định cư. Cần phải cân nhắc, xem xét điều chỉnh nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đang được quy định tại Điều 74 Luật Đất đai 2013 và khoản 4, Điều 4 Nghị định 01/2017/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung Khoản 3 Điều 18 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP. Tại địa bàn Hà Nội, cần xem xét điều chỉnh thêm Điều 5, Quyết định 10/QĐ-UBND năm 2017 có liên quan.
- Pháp luật Việt Nam hiện nay chưa có quy định điều chỉnh về cơng tác GPMB các cơng trình ngầm trong các dự án đầu tư xây dựng có thu hồi đất do vậy các CQTH dự án và các quận huyện địa phương đang gặp khó khăn trong khâu xây dựng phương án BT, HT & TĐC dẫn đến cơng tác GPMB bị trì hỗn và ảnh hưởng đến tiến độ thi công. Cần phải bổ sung quy định hướng dẫn về cơng tác GPMB cơng trình ngầm và chính sách bồi thường, hỗ trợ tạm cư do ảnh hưởng của thi cơng cơng trình ngầm trong Luật Đất đai và Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất Đai. - Hiện tại vẫn chưa có có quy định hướng dẫn về cách lập chi phí và tính mức lương
áp dụng cho chuyên gia quốc tế. Trong khi các gói thầu sử dụng vốn vay của dự án ODA chủ yếu theo hình thức đấu thầu rộng rãi quốc tế, bao gồm hai nhóm chuyên gia là quốc tế và trong nước do vậy cơng tác lập, thẩm định, phê duyệt dự tốn chi phí cịn gặp khó khăn. Cần có hướng dẫn hoặc chỉ dẫn tham khảo áp dụng định mức, cách tính chi phí tính chun gia nước ngồi trong Nghị định quy định về quản lý chi phí đầu tư xây dựng cơng trình (Hiện hành là Nghị định 15/2021/NĐ- CP).
Quy trình thực hiện dự án ODA cồng kềnh và phức tạp
Quy trình thực hiện dự án ODA đến nay còn nhiều phức tạp và cồng kềnh do phải tuân thủ “quy trình kép”, tức là vừa đảm bảo tuân thủ quy định, chính sách của Nhà tài trợ theo ĐƯQT đã ký kết đồng thời phải lồng ghép và triển khai thực hiện,
thẩm định phê duyệt các bước theo quy định, quy trình thực hiện dự án của Việt Nam như: Thẩm định phê duyệt dự án/điều chỉnh dự án, thẩm định/phê duyệt KHLCNT, dự tốn gói thầu; thủ tục đấu thầu/lựa chọn nhà thầu gói thầu dịch vụ tư vấn và nguyên tắc đền bù tái định cư trong GPMB. Thực tế cho thấy việc thực hiện song song hai hệ thống quy trình, thủ tục cùng lúc khơng chỉ làm gia tăng thời gian chuẩn bị, thời gian xử lý thủ tục mà còn gia tăng chi phí và tác động đáng kể đến tổng thể tiến độ thực hiện dự án và hiệu quả đầu tư sử dụng vốn ODA, cụ thể:
- Quy trình điều chỉnh chủ trương đầu tư, điều chỉnh dự án, gia hạn khoản vay, điều chỉnh hiệp định vay của dự án nhóm B, nhóm C trong thực tế mất rất nhiều thời gian ở khâu lấy ý kiến bộ ngành do cần xin ý kiến hai vòng với một số lượng lớn các cơ quan cấp bộ và sở, ngành địa phương trong khi quá trình phối hợp giải trình xin ý kiến thường xuyên bị kéo dài hơn so với thời gian quy định do cả yếu tố khách quan và chủ quan.
-Xét trong tổng thể các giai đoạn của quy trình thực hiện dự án, quy trình đấu thầu/lựa chọn nhà thầu là nội dung đặc thù có nhiều quy định, thủ tục khác biệt nhất (đặc biệt là đối với các gói thầu dịch vụ tư vấn) cần CQTH phải tuân thủ do phía Nhà tài trợ có những quy định riêng biệt, chưa hài hoà tương đồng với pháp luật trong nước kèm theo những điều kiện ràng buộc và kiểm soát nghiêm ngặt.
-Bên cạnh đó, do chuyển dịch và thay đổi về tính chất của nguồn vốn ODA hiện nay khi vốn vay ODA có xu hướng ngày càng tăng và kèm theo khá nhiều ràng buộc của Nhà tài trợ làm tăng thêm áp lực về mặt quy trình thủ tục và năng lực thực hiện cho phía các CQTH của Việt Nam. Địi hỏi các địa phương, các CQTH cần nghiên cứu có phương hướng và xây dựng kế hoạch, tiến độ triển khai thực hiện dự án một cách tối ưu.
Khó khăn đặc thù của ngành Giao thơng vận tải hiện nay
Hiện nay vốn ODA được tập trung sử dụng để đầu tư cho hệ thống đường sắt đô thị (Metro) trong lĩnh vực giao thông vận tải, trước hết đang được triển khai thí điêm tại hai Thành phố là Hà Nội và TP.Hồ Chí Minh. Với trình độ và cơng nghệ hiện nay, Việt Nam có thể tự đầu tư thực hiện các cơng trình cầu, đường phức tạp bằng nguồn vốn và nhân lực trong nước tuy nhiên đường sắt đô thị là một lĩnh vực
mới, địi hỏi cơng nghệ kỹ thuật cao và tiên tiến với mức đầu tư lớn trong khi chúng ta chưa có kinh nghiệm nên để đầu tư đồng bộ và có hệ thống, Chính phủ đã ưu tiên sử dụng vốn vay ODA vào đường sắt đô thị. Băng chứng là hai trong ba dự án sử dụng vốn ODA tại Hà Nội hiện nay là dành cho dự án Metro trong đó có Tuyến Metro số 3 và dự án Tăng cường cho Tuyến metro 3.
Bên cạnh đó, đầu tư vào đường sắt đơ thị cần lượng vốn rất lớn, có dự án như Tuyến 3 bao gồm nhiều Nhà tài trợ (ADB, ADF…) nên khi gian hạn, điều chỉnh cần phải có sự thống nhất của các đồng tài trợ nhưng mỗi nhà tài trợ lại có quan điểm và công nghệ khác nhau nên để đạt được sự đồng thuận khơng hề dễ dàng, mất nhiều thời gian.
Ngồi ra, khi dự án chậm triển khai và kéo dài, thiết kế ban đầu sẽ khơng cịn sát với tình hình thực tế ở thời điểm thi công nữa. Các quy chuẩn kỹ thuật, biện pháp kết nối, tổ chức quy hoạch và tính tốn khơng cịn phù hợp thực tiễn khi q trình phát triển, biến động về giao thơng ở Hà Nội và Hồ Chí Minh diễn biến nhanh, nhiều thay đổi dẫn đến cần phải điều chỉnh phạm vi thực hiện và điều chỉnh thiết kế thi công dự án, làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện và tăng mức đầu tư của dự án.
Năng lực thực hiện dự án ODA của các BQLDA còn nhiều hạn chế
Bên cạnh những nỗ lực thúc đẩy triển khai dự án, năng lực của các BQLDA hiện nay còn một số hạn chế mà chúng ta buộc phải nhìn nhận để cải thiện và khắc phục triệt để.
Trước hết là tình trạng khơng đồng nhất về năng lực và trình độ do một số lượng khơng nhỏ nhân sự có trình độ kỹ thuật và kinh nghiệm chuyên môn nhưng hạn chế về ngoại ngữ và ngược lại. Nhân sự các Ban quản lý dự án không ổn định hay luân chuyển, thường xuyên phải làm việc kiêm nhiệm.
Thứ hai, công tác đào tạo quản lý dự án chưa thực hiện thường xuyên, có hệ thống và bài bản. Để quản lý và giám sát dự án ODA hiệu quả trong bối cảnh nhà thầu thi công, tư vấn giám sát dự án hay tư vấn thiết kế thường là các nhà thầu/tư vấn nước ngoài, các BQLDA phải có biện pháp khơng ngừng trau dồi trình độ chun môn, nỗ lực học hỏi cập nhật kiến thức chuyên ngành để có đủ năng lực và trình độ quản lý thực hiện dự án ODA.
Ngoài ra, năng lực của các BQLDA hiện nay còn hạn chế ở một số lĩnh vực như môi trường, giới, tái định cư…đặc biệt là về môi trường và giới do yêu cầu tuân thủ về hai nội dung này đặc biệt được Nhà tài trợ quan tâm chú trọng và thường xuyên được cập nhật, bổ sung quy định, chính sách. Nếu khơng được đào tạo đúng chun môn hoặc tập huấn chuyên sâu, các cán bộ dự án sẽ khó khăn trong thực thi và giám sát thực hiện.
KẾT LUẬN CHƯƠNG II
Với mục tiêu làm rõ và phản ánh thực trạng thực thi pháp luật về thực hiện dự án ODA trong lĩnh vực giao thông vận tải hiện nay, học viên đã đi sâu và tập trung nghiên cứu, tìm hiểu về thực trạng thực thi tuân thủ các quy định pháp luật về thực hiện các dự án giao thông vận tải sử dụng vốn ODA bao gồm các quy định về quy trình thực hiện dự án, quy trình đấu thầu lựa chọn nhà thầu và GPMB, tái định cư của hai phía.
Trên cơ sở các quy định, quy trình và nguyên tắc thực hiện đã nêu ở Chương I, có thể khái quát rằng bên cạnh những kết quả tích cực nhất định đạt được trong quá trình thực hiện dự án ODA trong lĩnh vực GTVT thời gian qua và những cải thiện, thay đổi không thể phủ nhận về bộ mặt giao thông, cơ cấu hạ tầng kỹ thuật nhờ nguồn vốn ODA, thực trạng hiện nay đang tồn tại những bất cập trong quá trình thực hiện dự án ODA do quy định, quy trình, thủ tục giữa Việt Nam và Nhà tài trợ chưa đồng bộ, thống nhất; còn nhiều khác biệt, đặc biệt là về quy trình đấu thầu và ngun tắc, chính sách GPMB, BT, HT & TĐC.
Bên cạnh đó, thơng qua các phân tích và so sánh về quy trình QLDA, cơng tác đấu thầu và GPMB, tái định cư của dự án ODA tại Việt Nam, Chương II cũng đã đánh giá được thực trạng thực hiện hiện nay và chỉ ra một số vấn đề nổi bật đang tồn tại trong quá trình thực hiện dự án, cần có chủ trương để chỉ đạo và giải pháp xử lý để cải thiện và khắc phục, tạo điều liện thuận lợi cho việc triển khai thực hiện dự án.
Trên cơ sở các phân tích, đánh giá về thực trạng thực thi pháp luật ở trên, Chương III dưới đây sẽ trình bày định hướng và đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thực hiện dự án ODA đồng thời cũng đưa ra một số kiến nghị với trung ương và địa phương để thực thi pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA hiệu quả hơn, góp phần cải thiện và khắc phục những vấn đề đang tồn tại hiện nay trong quá trình triển khai dự án ODA.
CHƯƠNG III. CÁC GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THỰC HIỆN DỰ ÁN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC TRONG LĨNH VỰC GIAO THÔNG VẬN TẢI