1.3. KINH NGHIỆM VỀ CƠ CHẾ HỖ TRỢ TÀI CHÍNH TRONG HOẠT
1.3.1 Kinh nghiệm về cơ chế hỗ trợ tài chính
1.3.1.1 Các Quỹ mơi trường trên thế giới
Nghiên cứu các phương thức hỗ trợ tài chính của một số Quỹ môi trường trên thế giới cho thấy các hoạt động sau đây được các Quỹ triển khai thực hiện (OECD 2007):
- Cho vay ưu đãi - Hỗ trợ lãi suất vay - Bảo lãnh vay vốn - Đầu tư cổ phần a) Tài trợ khơng hồn lại:
Nguồn hỗ trợ tài chính hấp dẫn nhất cho hoạt động bảo vệ môi trường đối với các đối tượng nộp đơn là tài trợ khơng hồn lại. Tài trợ khơng hồn lại là khoản đầu tư trực tiếp được chuyển từ quỹ tới người nhận. Điều đó thật rõ ràng và người nhận tài trợ sẽ khơng phải hồn trả lại số tiền tài trợ, tuy nhiên sẽ có những điều kiện đi kèm (người nhận sẽ phải hoàn trả lại số tiền tài trợ nếu sử dụng không đúng mục đích dự kiến/trong hợp đồng hoặc khơng đạt được mục đích ban đầu đề ra). Phần lớn các quỹ ủy thác hoặc quỹ môi trường trong quốc gia khu vực Trung và Đông Âu đều hỗ trợ một phần hoặc tất cả nguồn tiền của Quỹ dưới dạng tài trợ khơng hồn lại. Tài trợ khơng hồn lại thường dễ dàng hơn trong việc quản lý và các tổ chức sẽ chịu ít rủi ro tài chính hơn.
Điều trở ngại nhất đối với tài trợ khơng hồn lại là “rủi ro đạo đức” thường liên quan đến vấn đề “tiền cho không”. Do tài trợ khơng hồn lại khơng cung cấp đủ động lực cho người hưởng thụ để tiết kiệm nguồn tài nguyên và các dự án được nhận tài trợ cần phải được giám sát chặt chẽ về kết quả đạt được. Ngoài ra, các đối tượng được nhận tài trợ thường nghĩ rằng nếu họ phải trả phí ơ nhiễm thì họ sẽ nghiễm nhiên được hưởng nguồn tài trợ khơng hồn lại mà khơng cần xem xét đến chất lượng dự án được đề xuất.
b) Cho vay ưu đãi:
Nhiều Quỹ bảo vệ môi trường trong khối CEE thực hiện cho vay ưu đãi với các điều khoản và tính năng hấp dẫn hơn các nguồn cho vay khác trên thị trường. Các khoản vay có thể được ưu đãi theo các hình thức sau: giảm lãi suất, cho phép thời gian ân hạn và thời hạn trả nợ dài hơn. Quỹ bảo vệ môi trường và tiết kiệm năng lượng Croatia thậm chí cho vay với lãi suất 0%.
Cho vay ưu đãi là cơng cụ được ưa thích ở các nước có thị trường tài chính kém phát triển. Cho vay ưu đãi sẽ tạo ra nguồn thu là khoản “gốc” và “ lãi”, từ đó giúp cho Quỹ có thể xoay vịng nguồn vốn và giá trị vốn khơng bị sụt giảm do lạm phát. Phương thức này tạo ra cho người vay chịu trách nhiệm với kết quả của dự án. Khác với tài trợ khơng hồn lại, cho vay ưu đãi thúc đẩy kỷ luật tài chính trên phương diện của người nhận hỗ trợ.
Nhược điểm lớn nhất của cho vay ưu đãi là nguy cơ không trả nợ đúng kỳ hạn/vỡ nợ. Cho vay ưu đãi cũng địi hỏi chi phí hành chính cao hơn do u cầu quy trình thẩm định đầy đủ cũng như nguồn tiền trả nợ. Một vấn đề khác có liên quan đến cho vay ưu đãi là tính phù hợp với các nguồn đầu tư tài chính lớn có thời gian thu hồi nợ trong khoản 15 - 25 năm. Đối với các Quỹ quay vòng vốn, kỳ hạn trả nợ dài sẽ làm hạn chế tính lưu động của vốn. Và vì vậy hầu hết các Quỹ chỉ cho vay ưu đãi với thời gian hoàn vốn là 3 - 5 năm.
c) Hỗ trợ lãi suất:
Hỗ trợ lãi suất là trường hợp đặc biệt của tài trợ khơng hồn lại. Hỗ trợ lãi suất được sử dụng để giảm tỷ lệ lãi suất trên một khoản vay. Trong một số trường hợp, hỗ trợ lãi suất được giới hạn ở một mức lãi suất cụ thể (ví dụ 5% hay 10%) hoặc theo quy định về mức giảm tỷ lệ phần trăm là thấp hơn 2% hoặc 5% so với mức lãi suất thương mại.
Sự khác biệt giữa hỗ trợ lãi suất và tài trợ khơng hồn lại là nó có khả năng được mở rộng một cách độc lập, ngay cả khi khơng có nguồn vốn bổ sung. Bên cạnh đó, hỗ trợ lãi suất cũng chỉ được đưa ra khi dự án đã đạt đầy đủ các chỉ tiêu về tài chính và được một chủ nợ tín nhiệm đầu tư vào đó. Vì vậy, điều kiện tiên quyết để sử dụng phương thức hỗ trợ lãi suất chính là hệ thống ngân hàng thương mại trong quốc gia đó phải phát triển tốt.
d) Bảo lãnh vay vốn:
Bảo lãnh vay vốn là một cơ chế mà theo đó có một bên thứ ba nhận trách nhiệm bồi thường khoản vay nếu bên vay bị vỡ nợ. Về mặt lý thuyết, bảo lãnh vay vốn có thể được thực hiện bởi bất kỳ thực thể pháp lý nào có nguồn lực tài chính
được bên cho vay chấp nhận. Tùy thuộc vào mức độ rủi ro có liên quan đến nguồn vốn vay, người bảo lãnh có thể chịu trách nhiệm một phần hoặc toàn bộ số tiền vay. Bảo lãnh vay vốn đã được áp dụng tại Quỹ bảo vệ mơi trường của Chính phủ Cộng hịa Séc, nhưng khối quốc gia CEE chưa sử dụng cơ chế này.
Bảo lãnh vay vốn sẽ làm giảm nguy cơ vỡ nợ và có lợi trong việc giảm mức lãi suất thấp hơn mức lãi suất thương mại thông thường. Cơ chế này có thể giúp các cơ quan môi trường chấp nhận các khoản vay lớn với kỳ hạn hoàn trả dài. Tuy nhiên, cũng như cho vay ưu đãi, vấn đề tài sản thế chấp cần phải được xem xét trong trường hợp người bảo lãnh chấp nhận chịu trách nhiệm hoàn trả khoản nợ nếu bên vay bị vỡ nợ. Do vậy, các Quỹ mơi trường phải có đội ngũ có trình độ và khả năng phân tích rủi ro chính xác.
e) Đầu tư vốn cổ phần:
Đối với các doanh nghiệp tư nhân, cổ phần có thể được xem như một nguồn vốn được sử dụng cho nhiều mục đích: mở rộng hoạt động, hiện đại hóa, vay nợ ngắn hạn. Cơ chế này là phù hợp nhất cho các doanh nghiệp có kế hoạch chế tạo thiết bị kiểm sốt mơi trường hoặc cung cấp dịch vụ tư vấn. Cổ phần thường được sử dụng để cung cấp hỗ trợ cho các doanh nghiệp bảo vệ hoặc cải thiện môi trường. Trong việc hỗ trợ cho đầu tư cổ phần, Quỹ sẽ mua cổ phiếu của doanh nghiệp. Những cổ phiếu này sau đó có thể được bán lại để thu lợi nhuận. Một vấn đề quan trọng có liên quan đến cơng cụ này là lựa chọn thời điểm để bán cổ phiếu. Để lựa chón đúng đắn thì địi hỏi phải có kiến thức về đầu tư cổ phần, tuy nhiên công cụ này vẫn chưa được áp dụng ở hầu hết các Quỹ Bảo vệ môi trường trong khối CEE. Cho đến nay, mới chỉ có một số ít Quỹ Bảo vệ mơi trường thực hiện đầu tư cổ phần. Trong hoạt động đầu tư, các lĩnh vực đầu tư dự án chính được đánh giá bao gồm từ phương án sử dụng vốn cũng như điều kiện vay vốn/tài trợ của các tổ chức tài chính cơng, cũng như các lĩnh vực ưu tiên khác nhau. Các loại hình lĩnh vực ưu tiên của dự án đầu tư dưới đây được xem xét bao gồm:
- Dự án đầu tư quy mô lớn và nhỏ: Các tổ chức cần đánh giá lợi ích tiềm năng của việc hỗ trợ một vài dự án có quy mơ lớn so với lợi ích của việc hỗ trợ cho nhiều
dự án đầu tư nhỏ. Thơng thường các tổ chức có thể cân đối giữa các dự án lớn và nhỏ, một phần cũng bằng cách hạn chế số tiền tài trợ một phần hoặc toàn bộ cho dự án.
- Dự án thương mại và dự án phi thương mại1: Nếu các dự án đầu tư mang tính thương mại được hỗ trợ thì các tổ chức cần phải thực hiện đánh giá một cách kỹ lưỡng thị trường vốn và xem xét các nguyên tắc có thể áp dụng cho việc hỗ trợ các cơng ty tư nhân.
- Các dự án đầu tư sáng chế/đổi mới công nghệ: Những dự án này chưa được thực hiện trong nước hoặc có tính mới lạ trên quốc tế. Rõ ràng, những dự án này màng lại rủi ro thất bại cao hơn nhiều so với dự án mơi trường thơng thường. Đây cũng có thể là dự án chuyển đổi cơng nghệ từ nước ngồi. Một đánh giá tồn diện về kỹ thuật, kinh tế và nghiên cứu tiếp thị cần được thực hiện trước khi quyết định có tài trợ cho dự án loại này hay khơng.
TT Loại hình dự án Tài trợ khơng hồn lại Cho vay ưu đãi Hỗ trợ lãi suất Bảo lãnh Đầu tư cổ phần
1 Dự án khơng có nguồn thu x x
2 Dự án phi thương mại x x
3 Dự án sáng chế/đổi mới công nghệ x x
Bảng 1: Hình thức hỗ trợ tài chính đối với các loại hình dự án
(Nguồn: Sổ tay thẩm định các dự án môi trường được hỗ trợ tài chính từ quỹ quốc gia, OECD 2007)
Tổng kết các hoạt động chủ yếu của các quỹ môi trường ở một số quốc gia trên thế giới cho thấy phần lớn nguồn vốn hoạt động các quỹ là từ nguồn thu thuế, phí mơi trường và cơ chế hỗ trợ tài chính chủ yếu là hoạt động tài trợ khơng hồn lại.
1 Các dự án thương mại là những dự án khi hồn thành có khả năng tạo ra lợi nhuận tương đối nhanh (không quá một vài năm) vượt quá chi phí đầu tư phát sinh ban đầu. Các dự án phi thương mại là các dự án khả thi về mặt xã hội và không nhất thiết phải mang lại lợi nhuận, các dự án này có tỷ lệ chiết khấu bằng 0 hoặc rất
Tên tổ chức (triệu USD) Nguồn vốn
Nguồn thu chính
(% nguồn thu) (% nguồn vốn) Cơ chế hỗ trợ Nguồn chính Nguồn phụ Cơ chế chính Cơ chế phụ
Bungari: Quỹ Bảo vệ
môi trường 23,8 Phí nhiên liệu lỏng 83% Vi phạm môi trường 4,5% Tài trợ 60% Cho vay không lãi suất 30% Séc: Quỹ Bảo vệ môi
trường 90,2
Phí ơ nhiễm 50,3%
Nguồn trả nợ
40% Tài trợ 69,3%
Cho vay ưu đãi 26% Hungary: Quỹ Bảo
vệ môi trường 102,2
Thuế sản phẩm 51%
Ngân sách
30,5 Tài trợ 94,8
Cho vay không lãi suất 5,2% Balan: Quỹ Bảo vệ
môi trường và quản
lý nước 364,6
Nguồn trả nợ
59,2% nhiễm 27,8% Phí và phạt ơ Cho vay ưu đãi 72,2% Tài trợ 25,6% Slovakia: Quỹ Bảo
vệ mơi trường 32,4 Phí ơ nhiễm 61,9%
Nguồn thu từ tư nhân hóa
25,4% Tài trợ 94,2%
Cho vay ưu đãi 5,4% Slovenia: Quỹ phát
triển môi trường 21,4 Nguồn trả nợ 60% Viện trợ nước ngoài 25,9% Cho vay ưu đãi 100%
Bảng 2: Nguồn vốn và cơ chế hỗ trợ tài chính các quỹ trên thế giới (Nguồn: Sổ tay thẩm định các dự án mơi trường được hỗ trợ tài chính từ quỹ quốc (Nguồn: Sổ tay thẩm định các dự án mơi trường được hỗ trợ tài chính từ quỹ quốc gia, OECD 2007)
1.3.1.2 Quỹ quay vòng vốn
Quỹ quay vòng vốn thường hỗ trợ cho các dự án tiết kiệm năng lượng hiệu quả. Quy trình cho vay dưới đây thể hiện rằng một khoản vay được cấp cho người vay thường được đánh giá theo sự quản lý và mục đích của Quỹ. Nguyên tắc là người vay có khả năng hồn trả (cả gốc và lãi) cho một dự án tiết kiệm năng lượng thông qua khoản tiền tiết kiệm được từ năng lượng được cải tiến của các chương trình/dự án. Những khoản hồn trả này quay trở về Quỹ và được Quỹ cho vay các dự án mới. Đối với các dự án năng lượng tái tạo, người vay tiết kiệm được chi phí từ tiêu dùng nhiên liệu hóa thạch hoặc trợ giá hàng năm như giá điện năng lượng tái tạo. (Clive H. J. Mason 2015, tr. 11-15).
Hình 1: Nguyên tắc hoạt động của Quỹ quay vịng vốn
(Nguồn: Cơ chế hỗ trợ tài chính cho năng lượng sạch tại các quốc đảo nhỏ đang phát triển, Clive H. J. Mason 2015)
Hoạt động của Quỹ quay vịng vốn có những thuận lợi, khó khăn như sau:
Bảng 3: Thuận lợi và khó khăn của Quỹ quay vòng vốn
(Nguồn: Cơ chế hỗ trợ tài chính cho năng lượng sạch tại các quốc đảo nhỏ đang phát triển, Clive H. J. Mason 2015)
Thuận lợi Khó khăn
- Khoản bảo lãnh/cho vay độc lập
- Cung cấp một nguồn tài chính ổn định và đầy đủ
- Hiệu quả đòn bẩy của quỹ nhà nước - Kết hợp các gói nâng cao năng lực, khuyến khích ngân hàng thương mại tham gia phát triển
- Giúp cho các dự án tiết kiệm năng lượng - Tập trung vào các dự án nhỏ và vừa
- Thời gian trả nợ dài, 10 - 15 năm hoặc hơn để thu hồi vốn Quỹ
- Để tiếp tục cho vay, Quỹ phải có nguồn vốn tái cấp định kỳ
- Có thể gánh nặng quản lý
- Thông thường chỉ đáp ứng 50 – 80% khoản vay/bảo lãnh, cần vốn đối ứng nhiều
- Không phải giải pháp cho dự án lớn Hoàn trả gốc, lãi và phí (từ năng lượng
tiết kiệm được) Giải ngân Nguồn vốn ban đầu
Quỹ quay vòng vốn
Khoản vay Nguồn vốn khác