Theo Sachdeva (1984), “ Một dự án phát triển có 4 bước chính: Xác định dự án; thẩm định và xin cấp phép; thi hành và giám sát; kiểm tra và đánh giá. ” Trong khâu xác định dự án, ta chọn ra những dự án cần thực hiện trong các dự án được ưu tiên. Bước thẩm định và xin cấp phép chính là bước xác định tính khả thi của dự án đó. Bước thi hành và giám sát chính là bước tiến hành dự án và đảm bảo việc thi hành đi đúng mục đích đã đề ra. Bước kiểm tra và đánh giá tổng kết lại những kết quả cũng như tác động mà dự án đã mang đến. Do đó, khi hoạch định và thi hành các dự án đầu tư, ta cần xác định được các tác động kinh tế, xã hội và mơi trường, song song đó có các quy định và quy trình rõ ràng để dự án thực sự có ích trong thời gian dài (Morrissey, Iyer-Raniga, McLaughlin, & Mills, 2012). Các bước rõ ràng trên sẽ giúp bên thi hành dễ quản lý các hoạt động của dự án hơn.
1.5. Các thủ tục và hướng xử lý việc quy hoạch đất
Các thủ tục và hướng xử lý thu hồi đất ở mỗi nước là rất khác nhau. Theo Viitanen cùng cộng sự (2010), có hai cơng đoạn khi quy hoạch đất: “ Giấy phép trưng dụng sẽ có hiệu lực khi đã thơng qua quy trình lãnh đạo, pháp lý và quy trình trưng dụng có sự tham gia định giá khoản bồi thường do cơ quan lãnh đạo chuyên biệt, cũng như hội đồng trưng dụng chịu trách nhiệm. ” Steinsholt (2009) biện luận rằng “ Hiệu quả quy trình quy hoạch đất khơng chỉ bị ảnh hưởng bởi pháp luật, mà còn bởi các tổ chức, nghiệp vụ và các cá nhân cấp cao. ”
Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) (2007) nhấn mạnh rằng “ Tính minh
bạch, rõ ràng là điều tất yếu của một quy trình quy hoạch đất thành công. ” Bên
cũng như sự chứng thực từ phía pháp luật; thơng báo chính thống; các buổi tọa đàm với công chúng; quyết định cuối cùng; định khoản bồi thường và việc thu hồi đất. ” Burns cùng cộng sự (2010), cùng Nuhu và Aliyu (2009) có cùng quan điểm với ADB.
1.6. Chế định luật pháp quy hoạch đất và chính sách tái định cư Chế định luật pháp quy hoạch đất
Theo World Bank (2010) chế định pháp luật là “ Các hệ thống luật pháp như
phán quyết của toà án, các bộ luật, quy định, nội quy và các văn bản chỉ thị hay hướng dẫn nhằm quản lý xã hội và thúc đẩy quy trình cưỡng chế. ” Theo FAO
(2008), Kombe (2010) cũng như Upadhyay và Sinha (2009), hệ thống luật quy hoạch đất ở nhiều nước đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiến hành các dự án phát triển đô thị. Tuy nhiên, hệ thống trên thường bị chỉ trích do tập trung quá nhiều vào cưỡng chế cho dự án thay vì thực sự tạo một mơi trường xã hội ổn định (Viitanen cùng cộng sự, 2010). Theo Datta, Mahajan và Singha (2009) trước khi tiến hành quy hoạch đất tại một khu vực:
“ Chính quyền cần thực hiện một khảo sát kinh tế - xã hội để xác định được
các hộ bị chuyển chỗ ở, cũng như biết được thực trạng kinh tế - xã hội của dân cư trong khu vực;
Cần lên kế hoạch và thực hiện các chương trình phổ cập nhận thức cho
người dân;
Cần trao đổi với những cá nhân cư ngụ trong khu vực đất chuẩn bị quy
hoạch nếu cần trước khi thực hiện việc thu hồi. ”
Chính sách tái định cư và việc quy hoạch đất
Việc quy hoạch đất nhằm phát triển giao thông cũng như các phúc lợi xã hội, đặc biệt tại khu vực đơ thị thường gắn liền với quy trình tái định cư, vốn rất cần một hệ thống các chính sách tái định cư hợp pháp (GTZ, 1998). Một hệ thống như vậy sẽ giúp các chính quyền, trong khâu chuẩn bị, thực hiện và giám sát kế hoạch tái định cư nhằm đạt được hiệu quả và giảm thiểu các ảnh hưởng xấu đối với những cá nhân bị chuyển chỗ ở (Emani, 2009). Bên cạnh đó, hệ thống cịn có thể giúp các
phương án tái định cư khả thi hơn (Emani, 2009) thơng qua q trình lên kế hoạch hiệu quả (WB, 2004a). Để hạn chế đến mức thấp nhất những thiệt hại cho chủ đất có tài sản bị tịch thu, Ngân hàng Thế giới đã đề ra chính sách cưỡng chế và tái định cư với những tiêu chí sau (WB, 2001):
“ Cần hạn chế tối đa hoặc giảm thiểu quy mô các dự án tái định cư;
Khi tái định cư là bất khả kháng, các hoạt động liên quan nên được triển
khai theo hướng phát triển ổn định, nghĩa là cung ứng đủ các tài nguyên cho người bị tác động cùng hưởng lợi ích của dự án. Những cá nhân trên cũng cần được trao đổi và cũng nên có cơ hội tham gia vào q trình hoạch định cũng như thi hành dự án tái định cư;
Những cá nhân diện tái định cư cần sự hỗ trợ đắc lực để duy trì cơng việc
và mức sống của họ, hoặc tối thiểu phải đạt được mức sống trước khi bị thu hồi đất hoặc đạt được mức sống tương đương với thời điểm trước khi dự án được thực hiện.”
1.7. Khoản bồi thường
Bồi thường là một trong những cơng đoạn của tiến trình thu hồi đất. Viitanen cùng cộng sự (2010) cho biết tiến trình này thường xảy ra bốn vấn đề. Vấn đề đầu tiên là “ Xác định mức bồi thường do áp lực giá gây ra, vì luật pháp yêu cầu mức bồi thường phải dựa trên tình trạng sử dụng đất trước khi quy hoạch. ” Thường thì khoảng bồi thường chưa thay thế được giá trị gốc của mảnh đất bị quy hoạch. Vấn đề thứ hai liên quan đến “ Việc định giá thường do chính quyền tiến hành chứ không phải do thị trường quyết định ” (Mahalingam & Vyas, 2011). Vấn đề thứ ba là “ Chủ sở hữu cũng như người cư ngụ chưa đăng ký, đứng tên hợp pháp đối với mảnh đất sở hữu, vì vậy khơng thể nhận được khoản bồi thường khi tái định cư. ” Vấn đề cuối cùng nằm ở sự bất hợp tác từ phía chủ đất khi họ bị chuyển chỗ ở và nơi công tác, chỗ làm ăn. ” (Viitanen cùng cộng sự, 2010).
Chưa hết, Datta cùng cộng sự (2009) còn cho rằng “ Các vấn đề còn đến từ quy cách xác định quyền khi tư liệu còn sơ sài và việc đứng tên còn chưa rõ. ” Tuy nhiên, “ Không nên chỉ áp dụng khoản bồi thường cho những chủ đất có đủ chứng
cứ pháp lý về quyền sở hữu mà cũng cần áp dụng cho những chủ đất chưa đứng tên bị tước đi mảnh đất ” (Deininger cùng cộng sự, 2011). Chính quyền địa phương cần minh bạch trong các quy trình quy hoạch đất và bồi thường khi thực hiện khoản bồi thường cho người dân (FIG & WB, 2009). Viitanen cùng cộng sự (2010) phát triển
mơ hình “ Quy hoạch đất theo nhân quyền ” nhằm mang lại quyền của người cư
ngụ và chủ đất được yêu cầu bên thu hồi đất xem xét các khía cạnh sau khi thực hiện việc quy hoạch.
1. “ Công nhận việc làm chủ của tất cả những cá nhân bị chuyển chỗ ở, kể
cả những người chưa đủ chứng cứ pháp lý;
2. Đảm bảo thực hiện đầy đủ công tác hỗ trợ tái định cư, ngay cả với những
cá nhân chưa có đủ chứng cứ pháp lý đứng tên các tài sản và quyền bị trưng thu;
3. Tính tốn mức bồi thường theo chi phí thay thế;
4. Cung cấp đầy đủ thơng tin, cũng như các quy trình trao đổi với bên bị ảnh
hưởng, các bên liên quan về dự án, các tác động của nó đối với cộng đồng trong giai đoạn lên kế hoạch và các giai đoạn chính yếu theo sau.”
Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật Đất đai năm 2013 thì được bồi thường.
Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu khơng có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân thành phố quyết định tại thời điểm có quyết định thu hồi đất.
Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải đảm bảo dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật.
1.8. Phương pháp định giá
“ Việc định giá nhằm xác định giá trị của mảnh đất hoặc bất động sản khi
cần tính tốn tổng tài sản của một cá nhân hoặc một doanh nghiệp. ” (Dale &
McLaughlin, 1999; Enemark, 2004; Yomralioglu, Nisanci, & Yildirim, 2007). Viitanen cùng cộng sự (2010) cho rằng phương pháp định giá còn nhiều trở ngại và
Khoản bồi thường nhằm bù đắp cho tài sản bị tịch thu theo đúng giá thị trường, khoản thâm hụt giá, cũng như các tổn thất khác (về lợi nhuận trong việc làm ăn chẳng hạn) cũng như các chi phí khác. Qua đó, chủ sở hữu có đất bị trưng thu khơng bị ảnh hưởng đáng kể do họ được hưởng khoản bồi thường đầy đủ và hợp lý để cân bằng tình hình tài chính của họ trước khi đất bị trưng dụng (Cernea, 1997; Mahalingam & Vyas, 2011; UN, 2007; Viitanen cùng cộng sự, 2010). Việc định giá chính xác cần dựa vào giá thị trường, được xác định bằng các giao dịch bất động
sản có thể trao đổi (Ambaye, 2009). Trên thực thế, việc định giá theo thị trường
chưa được chính quyền xem xét hay bị từ chối khi tính tốn khoản bồi thường (Viitanen cùng cộng sự, 2010).
Phương pháp về định về giá đất bao gồm có 5 phương pháp (Theo quy định
tại Điều 4, Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ):
Phương pháp so sánh trực tiếp là phương pháp định giá đất thơng qua việc phân tích mức giá của các thửa đất trống tương tự về mục đích sử dụng đất, vị trí, khả năng sinh lợi, điều kiện kết cấu hạ tầng, diện tích, hình thể, tính pháp lý về quyền sử dụng đất (sau đây gọi là thửa đất so sánh) đã chuyển nhượng trên thị trường, trúng đấu giá quyền sử dụng đất để so sánh, xác định giá của thửa đất cần định giá.
Phương pháp chiết trừ là phương pháp định giá đất đối với thửa đất có tài sản gắn liền với đất bằng cách loại trừ phần giá trị tài sản gắn liền với đất ra khỏi tổng giá trị bất động sản (bao gồm giá trị đất và giá trị tài sản gắn liền với đất).
Phương pháp thu nhập là phương pháp định giá đất tính bằng thương số giữa mức thu nhập rịng thu được bình qn một năm trên một đơn vị diện tích đất so với lãi suất tiền gửi tiết kiệm bình quân một năm tính đến thời điểm định giá đất của loại tiền gửi VNĐ kỳ hạn 12 tháng tại ngân hàng thương mại nhà nước có mức lãi suất tiền gửi tiết kiệm cao nhất trên địa bàn cấp tỉnh.
Phương pháp thặng dư là phương pháp định giá đất đối với thửa đất có tiềm năng phát triển theo quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng hoặc được phép chuyển mục đích sử dụng đất để sử dụng cao nhất và tốt nhất bằng cách loại trừ
tổng chi phí ước tính ra khỏi tổng doanh thu phát triển giả định của bất động sản. Phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất là phương pháp định giá đất bằng cách sử dụng hệ số điều chỉnh giá đất nhân (x) với giá đất trong bảng giá đất do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) ban hành.
Xác định hệ số điều chỉnh giá đất để tính bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất (Thực hiện theo Điều 114 Luật Đất đai năm 2013; Điều 18
Nghị định số 44/2014/NĐ-CP; Điều 31, 32 Thông tư số 36/TT-BTNMT)
Sau khi thành lập Hội đồng Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của dự án, Sở Tài nguyên và Môi trường hoặc Ủy ban nhân dân quận - huyện được ủy quyền có trách nhiệm tổ chức khảo sát, điều tra hoặc thuê đơn vị tư vấn có chức năng thẩm định giá; tổ chức điều tra, khảo sát giá đất phổ biến trên thị trường để đề xuất hệ số điều chỉnh giá đất để tính bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, báo cáo Sở Tài ngun và Mơi trường chủ trì cùng các đơn vị liên quan xem xét, gửi Hội đồng Thẩm định giá đất thành phố để thẩm định và trình duyệt theo quy định.
1.9. Sự chung tay góp sức từ cộng đồng
Creighton (2005) định nghĩa sự tham gia của cộng đồng là “Q trình chính
quyền và các tổ chức tiếp nhận mối quan tâm, nhu cầu và giá trị của cộng đồng vào
các chính sách.” Li cùng cộng sự (2012) cho rằng “ Sự tham gia của cộng đồng
vào việc lên kế hoạch và thiết kế các dự án thi công và nâng cấp cơ sở hạ tầng quan trọng là chìa khố dẫn đến thành công ”. Theo Creighton (2005), “ Quá trình tham
gia của cộng đồng là quá trình đối thoại và tương tác song phương nhằm tìm ra hướng giải quyết tối ưu được cộng đồng hưởng ứng, thay vì chỉ cơng bố các thơng tin về quy trình quyết định của chính quyền. ” Deininger cùng cộng sự (2011) biện luận rằng “ Sự tham gia của cộng đồng, đặc biệt là về quá trình quy hoạch đất, được pháp luật bảo vệ, song vẫn còn nhiều bất cập trong việc xem xét yếu tố này trong việc đưa ra chính sách cuối cùng. ” Hình 1-9 cho thấy quá trình tham gia của cộng đồng theo Creighton (2005), nhấn mạnh vai trò của cộng đồng trong việc thi hành dự án đầu tư vốn.
Li cùng cộng sự (2012) phát biểu mục đích chính của việc tham gia từ phía cộng đồng là nhằm đáp ứng “ Các nhu cầu ln thay đổi từ phía cộng đồng, sự phát triển vượt bậc của kinh tế và nhu cầu phát triển ổn định, bền vững ngày càng cao ” (Li cùng cộng sự, 2012). Vì thế, ta cần xác định rõ ràng các nhu cầu và mối quan tâm từ nhiều bên liên đới trong quá trình phát thảo và thi hành dự án nhằm thống nhất các mục đích của dự án (Atkin & Skitmore, 2008). Để đảm bảo nhu cầu và quyền lợi của các bên liên đới, việc thực thi các dự án cần lấy phương thức lôi cuốn cộng đồng làm trung tâm (Zaman, 2010). Njoh (2011) phát biểu rằng “ sự tham gia của cộng đồng biểu hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, từ đóng góp hiện kim cho việc thi hành dự án đến trực tiếp quản lý và bảo dưỡng các dự án đã được triển khai” (Njoh, 2011).
Hình 1-9: Quá trình tham gia của cộng đồng
Nguồn: Phỏng theo Creighton (2005)
1.10. Các tác động kinh tế – xã hội của việc quy hoạch đất
Datta cùng cộng sự (2009) biện luận rằng “Việc quy hoạch đất cho cơ sở hạ tầng chỉ được ủng hộ khi nó có ích cho sự phát triển và khi chính phủ cam kết đầu tư vào hệ thống hạ tầng nhằm đem lại dịch vụ hạ tầng ổn định và bền vững.” Quy hoạch đất cũng giúp cải thiện hiệu quả của đất, của quyền sở hữu, cũng như nâng cao giá trị của đất (Syagga & Olima, 1996). Việc xây mới hoặc cải thiện các cơng trình hạ tầng khu đô thị sẽ mang đến nhịp sống tấp nập, các thương vụ, công việc và
Thông báo cộng đồng Lắng nghe cộng đồng Tham gia giải quyết các
hoạt động kinh doanh mới (Datta cùng cộng sự, 2009).
Song song đó, quy hoạch đất cũng dẫn đến mất mát về chỗ ở cũng như các thửa đất và bất động sản sẽ vĩnh viễn bị mất (Azuela & Herrera, 2009). Nói cách khác, tác động kinh tế - xã hội phụ thuộc vào tình trạng quy hoạch, tồn bộ hay một phần (Syagga & Olima, 1996). Kéo theo sự mất mát đất đai là kế sinh nhai của người dân bị ảnh hưởng (Datta cùng cộng sự, 2009). Theo Azuela và Herrera (2009), “Trong nhiều trường hợp, tác động của việc mất đất cịn bị trầm trọng hố do: Thiếu sót trong q trình cơng nhận các quyền đất đai của người dân vùng quy hoạch và các lỗ hổng trong quy định pháp luật.” Thế nên, cần công nhận các quyền đất đai trong quá trình quy hoạch đất để tránh các tác động tiêu cực đến xã hội (Azuela & Herrera, 2007).
1.11. Thực tiễn quy hoạch đất ở các nước khác trên thế giới
Mục này sẽ tham khảo các ví dụ quy hoạch tiêu biểu ở các nước nhằm làm