CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
2.3.1. Các nghiên cứu về sự tham gia của người dân
Một trong những yếu tố tác động ảnh hưởng đến hiệu quả của các chương trình, chính sách đó là phát huy vai trò tham gia của người dân vào quá trình xây dựng, ban hành, thực hiện các chủ trương, chính sách đó. Q trình tham gia của người dân sẽ làm tăng tính hiệu quả, tính khả thi của chính sách; góp phần giải quyết các xung đột giữa người dân và nhà nước, tránh được sự độc đốn của nhà nước khi đưa ra các chính sách; góp phần nâng cao nhận thức của người dân về q trình chính sách và vai trị, trách nhiệm của họ đối với đời sống cộng đồng; góp phần thực hiện dân chủ một cách đầy đủ hơn. Sự tham gia của người dân
được tiếp cận với nhiều góc độ khác nhau tùy thuộc vào hoạt động, mức độ mà
người dân tham gia.
Theo André, Pierre (2012) cho rằng: “Sự tham gia của người dân là một q trình mà trong đó những người dân thường tham gia trên cơ sở tự nguyện hoặc bắt buột và hành động một mình hoặc trong một nhóm với mục tiêu ảnh hưởng đến quyết định sẽ tác động đến cộng đồng của họ. Sự tham gia này có thể diễn ra bên trong hoặc bên ngồi khn khổ thể chế và nó có thể được tổ chức bởi thành viên của các tổ chức xã hội hay người ra quyết định”. Đồng thời
André, Pierre đã chia thành 6 cấp độ tham gia của người dân gồm: (1) Tham gia thụ động (Passive participation) là làm theo chỉ định; (2) Tham gia thông qua
việc cung cấp thông tin (Participation as contributors) tức là trả lời các câu hỏi
điều tra của các nhà nghiên cứu; (3) Tham gia như nhà tư vấn (Participation as
consultants) là người dân tham vấn và đưa ra ý kiến về các vấn đề tại địa
phương; (4) Tham gia trong việc thực hiện (Participation in implementation) là thành lập nhóm để thực hiện các chương trình hay dự án tại địa phương, tuy
nhiên ở cấp độ này họ vẫn khơng tham dự vào q trình ra quyết định; (5) Tham gia trong quá trình ra quyết định (Participation in decision - making) là người
dân chủ động tham gia vào các q trình phân tích và lập kế hoạch và ra quyết định; (6) Tham gia tự huy động (Self-mobilization) là người dân tự thực hiện từ đầu mọi công việc, lên ý tưởng, lập kế hoạch, đánh giá và tất cả hoạt động này được thực hiện khơng có sự hỗ trợ hay định hướng từ bên ngoài.
Một quan điểm khác thể hiện mức độ tham gia sâu hơn của người dân
theo Heller, Price, Reinharz, và Wandersman (1984): “Sự tham gia của người dân được định nghĩa là quá trình mà các cá nhân được tham gia trong việc ra
quyết định liên quan đến thể chế, các chương trình và mơi trường có tác động đến đời sống người dân”.
Theo Sherry Arnstein (1969) đã mơ tả q trình tham gia của người dân như là một chiếc thang với tám bước: (1) Sự vận động và (2) Liệu pháp: hai
bước này chưa tạo ra sự tham gia, chỉ có mục đích đào tạo người tham gia. Giả sử kế hoạch kiến nghị là tốt nhất và phải giành được sự ủng hộ từ cộng đồng
thông qua quan hệ công chúng; (3) Cung cấp thông tin, đây là bước quan trọng
đầu tiên nhằm thúc đẩy sự tham gia nhưng thường thơng tin chỉ mang tính một
chiều mà khơng có phản hồi; (4) Tham vấn tức khảo sát thái độ, tổ chức các cuộc họp khu dân cư và tham khảo ý kiến cộng đồng, thường chỉ là những nghi thức; (5) Động viên, bầu những thành viên xứng đáng vào ủy ban; (6) Hợp tác, hay dàn xếp để phân phối lại quyền lực giữa công dân và nhà cầm quyền. Cả hai
công dân phải nắm giữ đa số các vị trí trong ủy ban và có quyền quyết định,
quần chúng đã có thể chịu trách nhiệm; (8) Người dân quản lý, cộng đồng thực hiện tồn bộ cơng việc lập kế hoạch, hoạch định chính sách và quản lý một
chương trình.
Trong quan điểm của Arnstein thì hai bước đầu tiên trong cấc cấp độ tham gia của người dân vào quá trình chính sách là sự “vận động” và “liệu pháp”,
biểu hiện cho mức độ “khơng tham gia”. Mục tiêu chính của hai bước này không phải là hỗ trợ người dân tham gia vào việc lập kế hoạch hay triển khai chương trình, mà hỗ trợ những người nắm giữ quyền lực có thể thực hiện giáo dục hoặc tập huấn cho những người khơng có quyền lực. Bước (3) và (4) biểu hiện cho sự tham gia một cách miễn cưỡng, cho phép người tham gia được đưa ra ý kiến và
được lắng nghe. Tuy nhiên, bản chất của hai cấp độ này là thông tin được truyền đi một chiều, từ người nắm giữ quyền lực và chuyên gia đến người dân mà
khơng có đường truyền ngược lại, đặc biệt khi thông tin được đưa ra ở những
giai đoạn cuối của dự án thì người dân sẽ khơng có cơ hội tham gia và góp ý
kiến cho việc lập kế hoạch và triển khai. Bước (5) biểu hiện mức độ tham gia mà tại đó người dân được đưa ra lời khuyên và ý kiến nhưng quyền quyết định vẫn
thuộc về chính quyền. Hai mức thang tiếp theo biểu hiện sự tăng lên của quyền lực của người dân trong việc ra quyết định. Theo đó, người dân có thể đi đến
giai đoạn hợp tác, đàm phán, tranh luận và gắn kết vào các thỏa thuận với những người nắm giữ quyền lực. Arnstein cũng cho rằng trên thực tế khơng có một cá nhân hay tổ chức nào có quyền lực kiểm soát một cách tuyệt đối nhưng trong bối cảnh tham gia của người dân thì người dân có quyền yêu cầu và đòi hỏi về mức
độ quyền lực kiểm sốt, và nói chung người dân có quyền quản lý và có trách
nhiệm với việc hoạch định và thi hành chính sách, và có thể tiến hành những đàm phán cần thiết.
Hình 2.1. Thang đo về sự tham gia của người dân theo Sherry R. Arnstein (1969), Nguồn: The Citizen’s handbook.
Nếu như Arnstein đánh giá quá trình tham gia của người dân thơng qua mức độ trao quyền từ phía nhà quản lý thì Brager và cộng sự (1987) lại đánh giá sự tham gia thông qua hành động trực tiếp của công dân. Các tác giả đã đưa ra 7 bước tham gia theo thứ tự từ cao xuống thấp như sau: (1) Không tham gia, cộng
đồng khơng có bất kỳ ý kiến nào; (2) Công dân nhận thông tin: nhà chức trách
lập kế hoạch và cơng bố nó, sau đó cộng đồng được triệu tập chỉ với mục đích là tiếp nhận thông tin; (3) Công dân nhận được sự tư vấn: nhà chức trách cố gắng quảng bá một kế hoạch, tìm các cách để người dân chấp thuận bản kế hoạch này; (4) Công dân được đưa ra ý kiến: các nhà chức trách trình bày một bản kế hoạch sau đó chấp nhận chất vấn từ cộng đồng; (5) Kế hoạch phối hợp: các nhà chức
trách trình bày kế hoạch dự kiến từ trước và để cho những người bị ảnh hưởng đưa ý kiến nếu muốn thay đổi kế hoạch; (6) Cộng đồng được ủy quyền: các nhà
chức trách xác định và trình bày vấn đề với cộng đồng, sau đó yêu cầu cộng đồng thực hiện các quyết định có thể đã được trình bày trong một kế hoạch từ
thực hiện tất cả các quyết định quan trọng, còn các nhà chức trách có nhiệm vụ sẵn sàng giúp đỡ cộng đồng trong từng bước hoàn thành mục tiêu.
Trong nghiên cứu sự tham gia của địa phương về các hoạt động phát triển
ở nông thôn Thái Lan, Antlov, H và các tác giả khác (2004) quan sát thấy sự
tham gia của người dân là một quá trình, bao gồm 4 cấp độ tham gia, bao gồm: (1) đóng góp, (2) hưởng lợi, (3) liên quan đến ra quyết định và (4) đánh giá.
Ở Việt Nam, trong nghiên cứu của Nguyễn Trung Kiên - Lê Ngọc Hùng
(2012)có một nhận định đáng chú ý rằng, các thuật ngữ như “tư vấn”, “giám
sát”, “giám định”, đặc biệt là “phản biện xã hội” với sự tham gia đóng góp ý
kiến của cá nhân, tổ chức đối với một vấn đề, chủ trương, chính sách nào đó của nhà nước ngày càng xuất hiện nhiều trong các văn bản pháp lý. Đây cũng là một dạng tham gia của người dân.