1.3. Xác lập biên giới quốc gia
1.3.2. Các giai đoạn của quá trình xác lập đường biên giới
Xác lập biên giới quốc gia là một quá trình phức tạp. Quan niệm của các học giả trong nước và quốc tế về các giai đoạn của quá trình xác lập đường biên giới trên đất liền chưa có sự thống nhất, chủ yếu thể hiện ở việc có đưa vấn đề “xác định nguyên tắc”, “quản lý và duy trì đường biên giới” thành những giai đoạn của quá trình xác lập biên giới hay không, hay quá trình này chỉ gồm 2 giai đoạn chính là hoạch định và phân giới cắm mốc trên thực địa.
Theo tác giả, xác định nguyên tắc, quản lý và duy trì đường biên giới cùng với hoạch định, phân giới cắm mốc phải được xem là những giai đoạn của quá trình xác lập biên giới xuất phát từ mục đích, tính liên hoàn cũng như sự ràng buộc lẫn nhau của các hoạt động này. Xác định nguyên tắc là giai đoạn tạo tiền đề và cơ sở cho hoạch định. Quản lý và duy trì đường biên giới nhằm bảo vệ kết quả của các giai đoạn hoạch định, phân giới cắm mốc. Xác lập biên giới không thể đơn thuần chỉ là sự hoạch định và phân giới cắm mốc. Xây dựng không thôi chưa đủ, nó còn đòi hỏi một quá trình liên tục quản lý và duy trì, nếu không kết quả xây dựng đó không có sự tồn tại bền vững. Tất cả các giai đoạn này đều hướng tới xây dựng một đường biên giới hoà bình hữu nghị, hợp tác và ổn định lâu dài. Với ý nghĩa đó, xác lập đường biên giới quốc gia thường được thực hiện theo 4 giai đoạn:
+ Xác định nguyên tắc giải quyết vấn đề biên giới, + Hoạch định biên giới quốc gia,
+ Phân giới và cắm mốc quốc giới trên thực địa, + Quản lý và duy trì đường biên giới.
1.3.2.1. Xác định nguyên tắc giải quyết vấn đề biên giới.
Là giai đoạn các quốc gia hữu quan cùng thống nhất những nguyên tắc cơ bản định hướng cho toàn bộ quá trình xác lập đường biên giới. Các nguyên tắc cơ bản này thường đề cập đến hai vấn đề chính: phương thức giải quyết vấn đề biên giới và cơ sở ban đầu cho việc xác lập đường biên giới.
Về phương thức giải quyết vấn đề biên giới, có 3 cách cơ bản mà các quốc gia hữu quan lựa chọn là: đàm phán trực tiếp, trung gian hoà giải và sử dụng một cơ quan tài phán hay trọng tài quốc tế. Trong đó, với những ưu điểm nhất định, đàm phán trực tiếp thường được các quốc gia hữu quan áp dụng nhiều nhất.
Về cơ sở ban đầu cho việc xác lập biên giới, sự lựa chọn của các quốc gia hữu quan có thể là một đường biên giới đã có và đang tồn tại. Đây là sự lựa chọn phổ biến trong quan hệ quốc tế, bởi nó phù hợp với nguyên tắc về tính bền vững và ổn định của đường biên giới (đường biên giới hiện tại giữa Áo và Hunggary được xác lập trên cơ sở đường biên giới thời đế quốc Áo - Hunggary phân định năm 1918). Sự lựa chọn của các quốc gia hữu quan có thể là sự nâng cấp các ranh giới hành chính thành đường biên giới quốc tế. Theo đó, các ranh giới hành chính do thực dân thiết lập được vận dụng làm cơ sở ban đầu cho việc xác lập đường biên giới giữa các quốc gia sau khi giành được độc lập (các địa giới hành chính giữa các thuộc địa cũ của Tây Ban Nha ở Nam Mỹ và Trung Mỹ được các nước Trung Mỹ và Nam Mỹ sau khi giành được độc lập thoả thuận nâng cấp thành đường biên giới quốc tế theo nguyên tắc: “có thế nào thì giữ như thế”)[43]. Sự lựa chọn của các quốc gia hữu quan cũng có thể là xác lập một đường biên giới hoàn toàn mới trong trường hợp hai quốc gia có liên quan cùng thoả thuận tạo nên một đường biên giới mới phù hợp với lợi ích của cả hai bên.
Nguyên tắc giải quyết vấn đề biên giới thường được ghi nhận trong Tuyên bố chung của các nhà lãnh đạo cấp cao các nước hữu quan; hoặc trong tuyên bố của một bên, sau đó bên kia ra tuyên bố chấp nhận; hoặc trong một biên bản thoả thuận cấp cao hay trong một hiệp ước về nguyên tắc giải quyết vấn đề biên giới do các bên hữu quan cùng ký kết (giữa Việt Nam - Lào, các nguyên tắc giải quyết vấn đề biên giới được ghi nhận trong thoả thuận chung giữa hai Bộ Chính trị hai nước ngày 10/2/1976, giữa Việt Nam - Trung Quốc là Thoả thuận ngày 19/10/1993, giữa Việt Nam - Campuchia là Hiệp ước về nguyên tắc giải quyết vấn đề biên giới ngày 20/7/1983...) Sản phẩm của giai đoạn này là tiền đề cho công tác hoạch định biên giới tiếp theo.
1.3.2.2. Hoạch định biên giới quốc gia.
Hoạch định biên giới quốc gia là hoạt động pháp lý nhằm xác định vị trí, hướng đi của đường biên giới bằng lời văn, thể hiện chi tiết trên bản đồ hay sơ đồ và các thủ tục để chuyển đường biên giới đã được xác định đó ra thực địa. Hoạt động này có thể do các quốc gia có chung đường biên giới tiến hành, thông qua đàm phán, trên cơ sở thoả thuận bình đẳng, cũng có thể do cơ quan tài phán quốc tế hoặc một bên thứ ba (trọng tài quốc tế, các tổ chức quốc tế) tiến hành trong trường hợp các quốc gia hữu quan thoả thuận đưa ra. Kết quả cuối cùng được ghi nhận trong một văn bản pháp lý quốc tế về hoạch định biên giới, thường là một hiệp ước, hiệp định hay một phán quyết của toà án, của trọng tài quốc tế… Trên thực tiễn, hoạch định thông qua đàm phán là phương thức phổ biến nhất, chắc chắn nhất và thường đưa đến một kết quả công bằng được cả hai bên chấp nhận. Tuy nhiên, phương thức này đòi hỏi sự hợp tác và thiện chí cao giữa các bên hữu quan trong mong muốn cùng hướng tới xây dựng một đường biên giới hoà bình, ổn định. Ngược lại, đây có thể là phương thức kéo dài về thời gian, hao tổn về vật chất và trí tuệ (biên giới Costa-Rica và Panama, tranh chấp từ năm 1825, đến ngày 1/5/1941 mới được giải quyết bằng Hiệp ước San José và được khẳng định bằng Hiệp định cuối cùng ngày 15/9/1944 [6,220]). Hoạch định bằng con đường tài phán quốc tế thường chỉ được các bên hữu quan thoả thuận áp dụng trong trường hợp không còn khả năng hoạch
định bằng con đường đàm phán. Phán quyết của cơ quan tài phán quốc tế cho phép giải quyết sớm tranh chấp, xác định được đường biên giới nhưng cũng tốn kém và trong nhiều trường hợp không dễ dàng được một bên hoặc thậm chí cả hai bên chấp thuận. Nguyên nhân chủ yếu là không ai có thể hiểu về đường biên giới giữa các quốc gia hữu quan hơn chính bản thân họ.
Hoạch định là một giai đoạn hết sức quan trọng, đòi hỏi phải đáp ứng được các yêu cầu: đầy đủ, đúng, rõ ràng, chính xác, tránh mọi sự mơ hồ, không xác định. Những yêu cầu này phải được chuyển tải và thể hiện trong chính văn bản pháp lý ghi nhận kết quả của giai đoạn hoạch định. Bởi vì, bất kỳ một sự sai lệch nào trong văn bản pháp lý mô tả đường biên giới cũng sẽ tiềm ẩn những tranh chấp trong giai đoạn phân giới và cắm mốc trên thực địa sau này. Một hiệp ước, hiệp định hay phán quyết của toà án phải đầy đủ - nghĩa là ghi nhận việc hoạch định biên giới trên toàn tuyến, bằng cả lời văn và bản đồ; phải đúng - nghĩa là các số liệu trên văn bản và bản đồ phải rõ ràng, phù hợp với thực địa; phải chính xác - nghĩa là không có những quy định mập mờ, khó hiểu, đa nghĩa hoặc những quy định không thực hiện được.
Thông thường, văn bản pháp lý quốc tế về hoạch định biên giới có bản đồ đính kèm, thể hiện đường biên giới phù hợp với lời văn và là một bộ phận của văn bản. Trường hợp có sự mô tả khác nhau về đường biên giới giữa lời văn và bản đồ thì lời văn có giá trị cao hơn. Theo quy định của pháp luật các nước, văn bản hoạch định biên giới quốc gia phải do cơ quan lập pháp cao nhất của nhà nước hoặc nguyên thủ quốc gia phê chuẩn.
Mục đích của giai đoạn hoạch định là các bên hữu quan cùng nhau khẳng định một cách dứt khoát về một đường ngăn cách chủ quyền, tiêu trừ tận gốc các tranh chấp về lãnh thổ, tạo ra một cơ sở pháp lý vững chắc để các bên cùng nhau tiến hành việc cố định đường biên giới nhằm duy trì một đường biên giới ổn định, lâu dài và hợp tác.
Hoạch định mang một ý nghĩa hết sức quan trọng. Kết quả của giai đoạn này là căn cứ cả về pháp lý và kỹ thuật để các quốc gia hữu quan có cơ sở tiến hành
phân giới trên thực địa và cắm mốc quốc giới, là nền tảng pháp lý vững chắc cho toàn bộ quá trình xây dựng một đường biên giới hoà bình, ổn định.
Về phương pháp hoạch định, thực tiễn tương đối phong phú. Tuy nhiên, có thể khái quát chúng thành hai phương pháp chính: hoạch định đơn giản và hoạch định chi tiết. Hoạch định đơn giản thường được áp dụng trong trường hợp cơ sở cho việc tiến hành hoạch định là những bản đồ cũ, tỷ lệ nhỏ, không đầy đủ, chính xác, trình đồ kỹ thuật bản đồ hai bên còn hạn chế và không có điều kiện khảo sát thực tế song phương đường biên giới trong quá trình hoạch định. Do vậy, kết quả của nó chỉ là sự hoạch định về mặt nguyên tắc, mô tả đường biên giới một cách khái quát nhất, các vấn đề cụ thể còn lại, hai bên sẽ cùng thoả thuận giải quyết ngay tại thực địa. Phương pháp này sẽ nhanh hơn để hai bên có thể ký kết một hiệp ước hoạch định biên giới, tuy nhiên sẽ tạo gánh nặng cho quá trình phân giới cắm mốc. Hoạch định chi tiết, cụ thể ngược lại với phương pháp trên, nghĩa là đường biên giới được mô tả một cách tỷ mỷ, cụ thể, chi tiết, được xác định bằng các điểm với các toạ độ chính xác. Phương pháp này phù hợp với kỹ thuật đo đạc và bản đồ hiện đại. Các bản đồ chính xác, được lập trên cơ sở kỹ thuật đo đạc hiện đại có thể thay thế một phần lớn công việc khảo sát ở thực địa. Do vậy, đây là cách làm khoa học hơn và các nước trên thế giới trong thời gian gần đây thường sử dụng phương pháp này. Nó giúp cho quá trình phân giới cắm mốc thực hiện dễ dàng hơn.
Để đảm bảo nguyên tắc công bằng và lợi ích của các bên, trong hoạch định không thể không tính đến các yếu tố liên quan. Các yếu tố này có thể kể đến như: an ninh, dân cư, địa lý, tài nguyên… Mỗi một yếu tố đều có những vai trò trong hoạch định và cũng không đặt ra vấn đề xem xét yếu tố nào quan trọng hơn yếu tố nào. Căn cứ vào thực trạng cụ thể của từng đường biên giới mà yếu tố này hay yếu tố kia được tính đến (Hiệp ước Rabat 1972 giữa Angieri và Maroc có tính đến mỏ sắt ở Tindouf, Hiệp ước năm 1973 giữa Argentina và Urugoay có tính đến việc khai thác và phát triển một cách công bằng các mỏ dầu ở La Plata, hay trong Hiệp định thư giữa Etiôpia và Kênya năm 1970, nguyên tắc phân phối công bằng trong việc cung cấp nước sông Dawa được áp dụng...)
Hoạch định biên giới quốc gia nói chung, nhất là việc hoạch định đường biên giới trên đất liền là hoạt động pháp lý hết sức quan trọng nhưng cũng vô cùng phức tạp. Phải nói rằng, các quy định của Luật quốc tế áp dụng cho việc hoạch định biên giới trên bộ rất ít và hạn hẹp [49,14]. Các luật gia trên thế giới đã cố gắng tìm ra những quy định cụ thể cho công tác này, nhưng thực tế không thể vận dụng để giải quyết chung cho mọi trường hợp. Luật quốc tế không đặt ra các tiêu chuẩn bắt buộc về hoạch định, lựa chọn loại hình, phương thức xác định biên giới… để áp đặt cho các quốc gia. Muốn có một đường biên giới ổn định trong mối tương quan phù hợp với lợi ích và địa vị bình đẳng của các quốc gia thì vấn đề hoạch định biên giới chỉ có thể dựa trên cơ sở nguyên tắc thoả thuận, phù hợp với luật pháp và thực tiễn quốc tế.
Để tiến hành việc đàm phán, hoạch định biên giới, thông thường các quốc gia hữu quan thoả thuận thành lập một tổ chức chung gọi là Uỷ ban liên hợp về biên giới, bao gồm các thành viên do Chính phủ hai nước chỉ định theo nguyên tắc hài hoà về số lượng nhân sự và bình đẳng về tư cách pháp nhân (cấp, chức đương nhiệm). Mỗi bên cử ra một Trưởng đoàn được Chính phủ thừa uỷ quyền đàm phán. Trong thực tế, có thể các quốc gia hữu quan không thành lập Uỷ ban liên hợp về biên giới mà chỉ thành lập một nhóm các nhà chính khách - pháp lý với thành phần rất hạn chế nếu điều kiện giữa họ cho phép nhanh chóng kết thúc việc hoạch định biên giới như: có sự nhất trí cao về nguyên tắc giải quyết vấn đề biên giới và có sẵn bản đồ hiện đại đã thể hiện đầy đủ ranh giới giữa hai nước. Tuy nhiên, trường hợp này rất hạn hữu vì bản chất của giai đoạn hoạch định luôn luôn là vấn đề phức tạp và nhạy cảm.
1.3.2.3. Phân giới và cắm mốc quốc giới trên thực địa.
Là quá trình thực địa hoá đường biên giới đã được hoạch định. Nhiệm vụ chính của giai đoạn này là chuyển đường biên giới đã được xác định trong văn bản pháp lý về hoạch định biên giới ra thực địa một cách chính xác nhất có thể và đánh dấu bằng một hệ thống mốc quốc giới. Đây là những hoạt động mang tính kỹ thuật và các quyết định chỉ giới hạn trong việc chuyển những yếu tố biên giới đã được xác định bằng văn bản và bản đồ, sơ đồ ra thực địa.
Phân giới và cắm mốc quốc giới trên thực địa có một ý nghĩa quan trọng, là sự thể hiện đường biên giới bằng vật chất cụ thể, nhằm bảo tồn “tính chất của xâm phạm” của đường biên giới và giúp cho việc duy trì quy chế biên giới. Quá trình này được tiến hành song phương thông qua một Uỷ ban Liên hợp về phân giới cắm mốc (UBLHPGCM) do các quốc gia hữu quan thống nhất thành lập. Các hoạt động liên quan phải được ghi chép đầy đủ trong các hồ sơ, biên bản, sơ đồ…do đại diện của hai bên ký. Bất kỳ một sự sửa đổi, điều chỉnh nào so với đường biên giới đã hoạch định đều phải có sự thoả thuận rõ ràng và ghi nhận của hai bên. Kết quả cuối cùng sẽ được đại diện Chính phủ hai bên ký kết một văn bản pháp lý, thông thường là Nghị định thư về phân giới cắm mốc, trong đó xác nhận các nội dung như:
+ Kết quả xác định trên thực địa toàn bộ đường biên giới, + Kết quả xây dựng hệ thống mốc quốc giới,
+ Những khu vực đất đai đã được chuyển dịch (nếu có), + Những vấn đề còn tồn tại (nếu có),
+ Thống kê toàn bộ văn bản, tài liệu pháp lý (biên bản, bản đồ, sơ đồ…) và phụ lục đính kèm Nghị định thư.
Giai đoạn phân giới và cắm mốc quốc giới trên thực địa thường kéo dài. Điển hình: biên giới giữa Nga và Na Uy, hoạch định năm 1826, lập xong bản đồ quốc giới năm 1896, đến năm 1949 mới bắt đầu cắm mốc - tất cả là 123 năm; quá trình đó với Hiệp ước biên giới và hàng hải giữa Brazil và Venezuela cũng phải là 114 năm - từ ngày 5/5/1859 đến ngày 23/8/1973; với biên giới Liên Xô cũ và Thổ Nhĩ Kỳ là 45 năm (từ năm 1928)... Vấn đề tất cả các quốc gia đều quan tâm trong giai đoạn này chính là mốc quốc giới [41]. Mốc quốc giới “là một vật thể rõ ràng