2.2. Những khó khăn của các Tổ chức phi chính phủ tại Việt Nam
2.2.1. Rào cản pháp lý
Trong Đoạn 20, Kết luận giám sát ngày 26/7/2002, CCPR/CO/75/VNM, Ủy ban Nhân quyền LHQ đã quan tâm đến những trở ngại đối với việc đăng ký và hoạt động tự do của các NGO bảo vệ quyền con người tại Việt Nam [1, tr.131]. Điều này khẳng định so với tiêu chuẩn quốc tế, những quy định pháp lý của nước ta về quản lý hoạt động của NGO vẫn còn nhiều vướng mắc.
Bắt đầu từ câu chuyện đăng ký tư cách pháp nhân, với các INGO, việc đăng ký dễ dàng hơn so với các NGO Việt Nam vì có điểm tựa là chính sách kêu gọi viện trợ trong một số lĩnh vực và khung pháp luật hoàn thiện. Trong khi hiện tại, Luật về Hội vẫn bị trì hoãn [39], vì vậy, các NGO quốc gia vẫn chưa có một khung pháp lý chung để đăng ký thành lập. Hiện không có văn bản cụ thể nào quy định thành lập và đăng ký NGO mà chỉ dựa vào một số hình thức cụ thể như quỹ, tổ chức khoa học công nghệ. Chính vì thiếu quy định mà các NGO Việt Nam bị hình thành trong những quy định bó buộc của các hình thức có sẵn này.
Một kinh nghiệm phổ biến đó là các NGO Việt Nam thường đăng ký dưới tư cách Tổ chức Khoa học & Công nghệ theo nghị định 08/2014/NĐ-CP thay vì đăng ký theo đúng bản chất của mình vì có thể sẽ gặp nhiều khó khăn hơn mà nguồn lực của các NGO Việt Nam thì có hạn, ví dụ như phải tìm được cơ quan chủ quản, nếu thành lập theo quỹ phải gây được đủ số tiền quy định, ... Tuy nhiên, không có một sự khó khăn đồng nhất trên cả nước. Việc đăng ký theo tư cách khác với mục tiêu của tổ chức làm hạn chế hoạt động, khả năng của tổ chức cũng như ảnh hưởng đến công tác quản lý của Nhà nước. Nghiên cứu của PPWG năm 2016 chỉ ra các NGO trên địa bàn Hà Nội không gặp khó khăn khi thành lập, nhưng các NGO tại thành phố Hồ Chí Minh và các tỉnh khác thì lại gặp phải khó khăn này. Đây cũng là nhận định trong nghiên cứu “Đánh dấu không gian xã hội dân sự Việt Nam” vào năm 2015 của Lê Quang Bình và các tác giả khác.
Gặp khó khăn về thời gian giải quyết đơn xin phép thành lập, thậm chí lý do từ chối mà không có cơ quan hành chính nào giải quyết thấu đáo cũng là một rào cản của các NGO Việt Nam, kể cả trong lĩnh vực quyền trẻ em. Thậm chí Nghị định 93 chỉ quy định thời hạn thẩm định, chứ không quy định thời hạn phê duyệt. Điều này tạo ra khả năng các cơ quan thẩm định đã hoàn tất việc thẩm định trong vòng 20 ngày, nhưng nhiều tổ chức nhận viện trợ PCPNN vẫn phải chờ đợi thêm một vài tháng nhận phê duyệt dự án.
Quỹ từ thiện “Cơm có thịt” của ông Trần Đăng Tuấn được lập hồ sơ xin thành lập từ cuối tháng 5/2012 nhưng tới cuối tháng 10/2012 vẫn không nhận được phản hồi của Bộ Nội vụ trong khi đó thời gian phản hồi theo Nghị định 30/2012/NĐ-CP là 40 ngày (theo điều 15) [34].
Hình 2.1: Thời gian trung bình kể từ khi nộp hồ sơ hoàn chỉnh để phê duyệt, theo phán
ảnh các INGO tại các tỉnh Sơn La, Thanh Hóa, Phú Thọ và Kon Tum [13, tr.34]
Đối với việc thành lập NGO với tư cách là quỹ xã hội, quỹ từ thiện, một trong những điều kiện để được hoạt động trên cả nước hoặc liên tỉnh là phải có tài sản đóng góp lên tới 5 tỷ đồng và phạm vi cấp tỉnh cũng đã lên tới 1 tỷ đồng theo quy định của Điều 12, Nghị định 30/2012/NĐ-CP. Điều này vô hình chung khiến hoạt động thành lập quỹ bị giới hạn thành sân chơi của những người khá giả, có điều kiện thay vì xuất phát từ mục đích cốt lõi là khả năng huy động nguồn lực từ xã hội, sức hút của tổ chức. Nếu chỉ có thể đáp ứng điều kiện hoạt động trong 1 tỉnh thì khi đi vào thực tế, hoạt động sẽ không hiệu quả vì với trẻ em, không chỉ tác động
Giám đốc một quỹ ở thành phố Hồ Chí Minh cho rằng dù chỉ đăng ký hoạt động ở thành phố Hồ Chí Minh nhưng thực tế trẻ em đường phố có quê ở miền Tây, vì vậy để hỗ trợ phải đến cả các tỉnh miền Tây thì mới giải quyết được vấn đề, nhưng giấy phép lại chỉ cho phép quỹ hoạt động trong thành phố Hồ Chí Minh [16, tr.45].
Việc siết chặt điều kiện về tài sản đóng góp và quy định đăng ký ở đâu hoạt động ở đó làm cản trở sự hình thành của các quỹ, giảm khả năng tái phân phối nguồn lực xã hội của các NGO, điều này khiến các NGO Việt Nam muốn hoạt động gây quỹ gặp khó khăn.
Về khung pháp lý quản lý và sử dụng viện trợ phi chính phủ nước ngoài, Nghị định 93/2009/NĐ-CP sau khi có hiệu lực lại khiến các NGO gặp nhiều khó khăn hơn trong việc tiếp cận nguồn viện trợ. Khoản 4, Điều 43, Nghị định 93 quy định Tất cả các khoản viện trợ PCPNN, bao gồm cả viện trợ theo dự án và phi dự án, đều phải trình các cơ quan có thẩm quyền thẩm định và phê duyệt. Vi phạm quy định và phê duyệt, ví dụ như không trình để thẩm định và phê duyệt, sẽ khiến khoản viện trợ bị coi là không hợp lệ và phải đình chỉ thực hiện. Điều này dẫn đến một sự thật là các dự án có qui mô nhỏ tới đâu cũng phải trải qua thủ tục phê duyệt như các dự án có ngân sách lớn hàng triệu USD. Nội dung của Văn kiện chương trình, dự án và hồ sơ viện trợ PCPNN được đánh giá là giống hệt với những yêu cầu đối với văn kiện dự án hỗ trợ kỹ thuật sử dụng vốn ODA như quy định trong Điều 14, Nghị định 131/2006/NĐ-CP về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Tuy nhiên dự án viện trợ PCPNN thường nhỏ hơn nhiều các dự án ODA [13, tr.28]. Đáng lẽ trong điều kiện như vậy, số lượng các dự án lớn sẽ chiếm tỉ lệ lớn bởi cùng một điều kiện phê duyệt, những dự án lớn sẽ có tạo ra nhiều động lực hơn để hoàn thiện thủ tục. Tuy nhiên, thực tế diễn ra là các NGO về quyền trẻ em thường chỉ được duyệt các hoạt động quy mô dưới 10,000 USD như cung cấp sách cho thư viện trường, cấp học bổng cho những sinh viên nghèo, xây trường học hoặc các nhà văn hóa thôn, khám và điều trị nha khoa cho trẻ em v.v… và thời hạn ngắn từ 1 năm trở xuống [13, tr. 30].
Người viết cũng ghi nhận những khó khăn của tổ chức Tầm nhìn thế giới trong quá trình các cơ quan chức năng áp dụng Thông tư 225. Mặc dù trong Thông
tư đã có những quy định về các hình thức phương thức viện trợ tuy nhiên, hầu hết các cơ quan chức năng chỉ hiểu quy định Đơn vị sử dụng viện trợ (sau đây gọi chung là Chủ dự án)” là các tổ chức được Cơ quan chủ quản giao trách nhiệm quản lý và sử dụng vốn viện trợ và vốn đối ứng để thực hiện chương trình, dự án hoặc tiếp nhận các khoản viện trợ phi dự án đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, điều này dẫn đến nhầm tưởng các cơ quan quản lý sẽ nhận toàn bộ kinh phí của dự án và sử dụng (tương tự như khoản 6 điều 5 của Thông tư). Trong khi đó cách hoạt động của các INGO về quyền trẻ em là trực tiếp quản lý được quy định ở khoản 7 điều 5 của Thông tư này. Điều này khiến các NGO mất thêm thời gian giải thích về phương thức hoạt động của mình.
Phân tích các dự án PCPNN đã được phê duyệt và báo cáo ở cấp tỉnh cho thấy: Tại tỉnh Kon Tum từ năm 2006-2011, trong tổng số các dự án, 24 dự án (19%) có tổng ngân sách dưới 10.000 USD. Tại Phú Thọ, cũng trong thời gian này 11 trong số 46 dự án (24%) có tổng ngân sách nhỏ hơn 10.000 USD. Tại tỉnh Kon Tum, thống kê các dự án viện trợ PCPNN giai đoạn 2006-2011 cho thấy 2/3 các dự án có thời hạn là 1 năm hoặc dưới 1 năm [13, tr.29-31].
Về vấn đề thủ tục và báo cáo của Nghị định 93 và Thông tư số 07, các NGO đi tìm nguồn viện trợ cho rằng nếu yêu cầu tất cả các dự án đều phải đáp ứng hết các yêu cầu về thủ tục và báo cáo như trong các văn bản pháp lý kể trên thì sẽ rất tốn kém thời gian, công sức trong khi không mang lại hiệu quả tương đương vì ngân sách của nhiều dự án rất ít. Cụ thể, tổ chức nhận viện trợ sẽ phải trải qua đủ các bước sau:
1. Xây dựng văn kiện dự án gồm 13 điểm chủ chốt tương tự với
đối với văn kiện dự án hỗ trợ kỹ thuật sử dụng vốn ODA (Khoản 1, Điều 9, Nghị định 93)
2. Nộp 8 bộ hồ sơ để thẩm định và phê duyệt đối với các khoản
viện trợ PCPNN thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ (Khoản 2, Điều 12, Nghị định 93)
Trong quá trình thực hiện, Nghị định 93 yêu cầu bảy loại báo cáo khác nhau trong công tác quản lý nhà nước về viện trợ PCPNN. Trách nhiệm soạn thảo những báo cáo này thuộc về các tổ chức nhận viện trợ, các cơ quan chủ quản, cơ quan phê duyệt và BKHĐT. Có thể nói không chỉ các tổ chức nhận viện trợ sẽ phải mất nhiều chi phí để làm đầy đủ báo cáo mà các cơ quan quản lý cũng phải mất chi phí và thời gian để đọc hết [13, tr.39].
Đối với hình thức quỹ, theo điều 30 của Nghị định 30, hằng năm quỹ phải báo cáo cho 3 cơ quan về tình hình tổ chức, hoạt động và tài chính. Các cơ quan này bao gồm cơ quan cấp giấy phép thành lập và công nhận điều lệ quỹ, cơ quan quản lý nhà nước về tài chính cùng cấp với cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép thành lập quỹ hoặc cơ quan tài chính của cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép thành lập quỹ và thực hiện công khai các khoản đóng góp của quỹ trước ngày 31 tháng 3 năm sau. Đối với các NGO được thành lập dưới VUSTA thì phải được cả VUSTA cấp trung ương và UBND cấp tỉnh tại địa phương phê duyệt.
Như vậy, những quy định về thủ tục phê duyệt cho đến báo cáo hoạt động có xu hướng nặng tính hạn chế hơn là tạo điều kiện để các NGO Việt Nam tiếp cận với các nguồn viện trợ nước ngoài bởi tạo ra rất nhiều vòng phê duyệt của các cơ quan nhà nước với các ban ngành khác nhau. Quá trình hoạt động cũng phải chịu áp lực báo cáo cho nhiều cơ quan từ khi bắt đầu tới kết thúc dự án.
Liên quan đến việc triển khai các hoạt động hội thảo, tập huấn chịu sự điều chỉnh của các quy định về hội họp, tổ chức hội nghị, hội thảo, có những quy định riêng nếu những hoạt động này có “yếu tố nước ngoài”. Theo điểm b, Khoản 1, Điều 3 Quyết định số 76/2010/QĐ-TTg ngày 30/11/2010 của Thủ tướng về việc tổ chức, quản lý hội nghị, hội thảo quốc tế tại Việt Nam thì các “Hội nghị, hội thảo quốc tế có nội dung liên quan đến các vấn đề chính trị, an ninh, quốc phòng, dân tộc, tôn giáo, nhân quyền, biên giới lãnh thổ hoặc thuộc phạm vi bí mật nhà nước” phải được Thủ tướng phê duyệt khi tổ chức hội thảo. Trong khi đó, hoạt động truyền thông, tập huấn về quyền trẻ em được các NGO trong và ngoài nước rất tập trung phát triển với mong muốn thay đổi tận gốc và lâu dài nhận thức sai lệch về
quyền trẻ em của cán bộ nhà nước và cộng đồng cũng như tạo diễn đàn nâng cao năng lực giáo dục, chăm sóc trẻ em cho cán bộ nhà nước và cộng đồng. Tuy nhiên hoạt động này lại cần đến sự phê duyệt của Thủ tướng cũng là một rào cản đối với các INGO khi cân nhắc tổ chức hội thảo, tập huấn vì mất quá nhiều thời gian, công sức. Thường các INGO có thể kêu gọi sự tham gia của các cơ quan nhà nước để hoạt động được diễn ra trôi chảy, mặc dù điều này làm hạn chế tính đa dạng của hoạt động vì không phải nội dung nào cũng cần sự có mặt của các cơ quan.
Một khó khăn nữa thường thấy mà các NGO và đặc biệt là INGO trong lĩnh vực bảo vệ và thúc đẩy quyền trẻ em phải đối mặt là sự tham gia của quá nhiều cơ quan quản lý trong việc quản lý hoạt động của các tổ chức. Ngay từ quy trình phê duyệt viện trợ đã phải huy động tới rất nhiều cơ quan trong các ban ngành khác nhau tham gia
Điều 4, Thông tư 07 quy định: Sau khi nhận được 08 bộ hồ sơ hợp lệ của cơ quan phê duyệt khoản viện trợ PCPNN, BKHĐT gửi bộ hồ sơ kèm theo văn bản đề nghị góp ý kiến tới Văn phòng Chính phủ, BTC, Liên hiệp các tổ chức hữu nghị Việt Nam, Ủy ban công tác về các Tổ chức phi chính phủ nước ngoài (trong trường hợp Bên tài trợ là Tổ chức phi chính phủ nước ngoài), Bộ Công an và một số cơ quan, đơn vị và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có liên quan đến nội dung khoản viện trợ PCPNN được đưa ra thẩm định.
Sự tham gia của quá nhiều ban ngành tạo áp lực rất lớn cho các NGO bởi chỉ cần có một cơ quan không chấp thuận thì rất nhiều công sức chuẩn bị sẽ không mang lại kết quả gì. Tới khi đi vào hoạt động, đối với các hoạt động về quyền trẻ em, Điều 82 của Luật Trẻ em 2016 quy định BLĐTBXH “điều phối việc thực hiện quyền trẻ em”. Như vậy, cơ quan của bộ này (thường là Cục trẻ em hoặc Sở Lao động – Thương binh và Xã hội) sẽ tham gia vào các hoạt động của các NGO trong lĩnh vực bảo vệ và thúc đẩy quyền trẻ em. Ngoài ra, còn phải kể tới sự tham gia của Sở Ngoại Vụ trong vai trò giám sát hoạt động của các INGO. UBND từ cấp tỉnh tới cấp địa phương có địa bàn triển khai dự án cũng tham gia. Ít nhất, đã có 4 cơ quan
nhà nước tham gia vào quản lý hoạt động của NGO chưa kể tùy thuộc vào tính chất của các hoạt động mà sẽ có các cơ quan quản lý theo lĩnh vực tham gia.
Theo quan sát của người viết, việc quy định sự tham gia của quá nhiều cơ quan có thể dẫn tới một trường hợp trong thực tế đó là sự không thống nhất về thông tin giữa các cơ quan và dẫn đến trường hợp một cơ quan cho phép, ủng hộ hoạt động của NGO nhưng cơ quan khác vì chưa thống nhất nên yêu cầu dừng hoạt động. Trong bối cảnh năng lực của cán bộ địa phương tại những khu vực vùng sâu vùng xa, nơi các NGO về quyền trẻ em tập trung hoạt động nhiều, còn hạn chế thì trường hợp này vẫn thường xảy ra.
Trong lĩnh vực bảo vệ và thúc đẩy quyền trẻ em, vai trò của các NGO đang bị hạn chế trong những lĩnh vực mà Nhà nước muốn tận dụng nguồn lực như Chăm sóc, giáo dục và bảo vệ trẻ em cụ thể theo các hướng đầu tư công trình, trao đổi kinh nghiệm, chuyên môn. Đối với các trường hợp đặc biệt như trẻ bị xâm hại, Nghị định 56 chỉ quy định các tổ chức có trách nhiệm thông báo, phối hợp cung cấp thông tin cho Tổng đài điện thoại quốc gia bảo vệ trẻ em hoặc cơ quan công an các cấp hoặc cơ quan lao động-thương binh & xã hội hoặc UBND cấp xã nơi sự việc xảy ra. Người có trách nhiệm chính được quy định theo Nghị định 56 là Người làm công tác bảo vệ trẻ em cấp xã. Thực tế người này thường là cán bộ Lao động- Thương binh & Xã hội kiêm nhiệm.