1.2. Nội dung của việc phõn cấp quản lý ngõn sỏch Nhà nước
1.2.4. Nội dung phõn cấp quản lý ngõn sỏch Nhà nước
Với định chế tổ chức hệ thống Nhà nước gồm nhiều cấp chớnh quyền, trong đú ngõn sỏch được coi là phương tiện vật chất chủ yếu để mỗi cấp chớnh quyền thực hiện cỏc nhiệm vụ, chức năng theo Hiến phỏp và theo luật định thỡ phõn cấp quản lý ngõn sỏch là nội dung chủ yếu của phõn cấp quản lý tài chớnh. Về thực chất đú là sự giải quyết cỏc quan hệ về ngõn sỏch giữa chớnh quyền nhà nước Trung ương và chớnh quyền Nhà nước địa phương thể hiện trờn cỏc mặt chủ yếu sau:
Thứ nhất, phõn cấp về quyền hạn giữa cỏc cấp chớnh quyền trong việc ban hành cỏc chớnh sỏch, chế độ thu chi, chế độ quản lý NSNN
Đú là sự phõn định quyền hạn, trỏch nhiệm của Chớnh phủ và chớnh quyền địa phương trong cỏc vấn đề chủ yếu của ngõn sỏch như quyết định dự toỏn, phõn bổ dự toỏn ngõn sỏch, phờ chuẩn quyết toỏn ngõn sỏch, điều chỉnh dự toỏn ngõn sỏch; ban hành chế độ, tiờu chuẩn, chớnh sỏch, định mức về NSNN.
Thụng qua việc phõn cấp nhằm làm rừ vấn đề cơ quan nhà nước nào cú thẩm quyền ban hành ra cỏc chế độ, chớnh sỏch, định mức tiờu chuẩn, phạm vi, mức độ của mỗi cấp chớnh quyền. Cơ sở phỏp lý này được dựa trờn hiến phỏp hoặc cỏc đạo luật tổ chức hành chớnh của Nhà nước. Cú như vậy, việc điều hành và quản lý NSNN mới đảm bảo tớnh ổn định, tớnh phỏp lý, trỏnh tư tưởng cục bộ địa phương, khụng gõy sự rối loạn trong quản lý NSNN.
Theo quy định của Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002, về cơ bản, nhà nước Trung ương giữ vai trũ quyết định cỏc loại thu như thuế, phớ, lệ phớ, vay nợ và cỏc chế độ, tiờu chuẩn, định mức chi tiờu thực hiện thống nhất trong cả nước. Cụ thể:
* Quốc hội: Làm luật và sửa đổi luật trong lĩnh vực NSNN; quyết định phõn cấp quản lý tài chớnh tiền tệ quốc gia; bảo đảm cõn đối thu chi NSNN; quyết định dự toỏn NSNN; quyết định phõn bổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu chi thường xuyờn, chi đầu tư phỏt triển, chi trả nợ; quyết định danh mục cỏc chương trỡnh, dự ỏn quốc gia, cỏc cụng trỡnh xõy dựng cơ bản quan trọng được đầu tư từ nguồn NSNN, quyết định điều chỉnh dự toỏn NSNN;
* Chớnh phủ quản lý, tổ chức triển khai và kiểm tra việc thực hiện dự toỏn NSNN: Chớnh phủ trỡnh Quốc hội về cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh và cỏc dự ỏn khỏc về NSNN; ban hành cỏc văn bản phỏp quy về NSNN theo thẩm quyền; lập và trỡnh Quốc hội dự toỏn NSNN và phõn bổ NSNN, dự toỏn điều chỉnh NSNN trong trường hợp cần thiết; lập và trỡnh Uỷ ban thường vụ Quốc hội phương ỏn phõn bổ cụ thể NSTW; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, quyết định giao nhiệm vụ thu chi ngõn sỏch cho từng bộ, ngành, nhiệm vụ thu, chi và mức bổ sung NSTW cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; thống nhất phõn cấp quản lý NSNN, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý ngành và địa
phương trong việc thực hiện NSNN; tổ chức và kiểm tra việc thực hiện NSNN; bỏo cỏo Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội về tỡnh hỡnh thực hiện NSNN, cỏc chương trỡnh, dự ỏn quốc gia, cỏc cụng trỡnh xõy dựng cơ bản quan trọng; quy định nguyờn tắc, phương phỏp tớnh toỏn việc bổ sung nguồn thu từ ngõn sỏch cấp trờn cho ngõn sỏch cấp dưới; Quy định chế độ sử dụng khoản dự phũng NSNN và quản lý quỹ dự trữ tài chớnh quy định hoặc uỷ quyền cho cơ quan Nhà nước cú thẩm quyền quy định cỏc chế độ, tiờu chuẩn định mức chi NSNN để thi hành thống nhất trong cả nước; kiểm tra Nghị quyết của Hội đồng nhõn dõn về dự toỏn ngõn sỏch và quyết toỏn ngõn sỏch;
* HĐND quyết định dự toỏn và phõn bổ NSĐP, phờ chuẩn quyết toỏn NSĐP; quyết định điều chỉnh dự toỏn NSĐP trong trường hợp cần thiết. Đối với Hội đồng nhõn dõn cấp tỉnh được quyền quyết định thu một số khoản thu về phớ, lệ phớ gắn với quản lý đất đai, tài nguyờn thiờn nhiờn, gắn với chức năng quản lý hành chớnh Nhà nước của chớnh quyền địa phương, cỏc khoản đúng gúp của nhõn dõn theo quy định của phỏp luật, cỏc khoản phụ thu theo quy định của Chớnh phủ. Trong trường hợp cú nhu cầu đầu tư xõy dựng cụng trỡnh kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngõn sỏch tỉnh đảm bảo mà vượt quỏ khả năng cõn đối của ngõn sỏch tỉnh thỡ được phộp huy động vốn đầu tư trong nước theo quyết định của Thủ tướng Chớnh phủ để đầu tư. Riờng chế độ chi cú tớnh chất tiền lương, tiền cụng, phụ cấp trước khi quyết định phải cú ý kiến của cỏc Bộ, ngành chức năng;
* UBND lập dự toỏn và phương ỏn phõn bổ NSĐP, dự toỏn điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết trỡnh HĐND cựng cấp quyết định và bỏo cỏo cơ quan hành chớnh Nhà nước, cơ quan tài chớnh cấp trờn trực tiếp [9].
Thứ hai, phõn cấp về nguồn lực trong quỏ trỡnh phõn giao nguồn thu, nhiệm vụ chi và cõn đối NSNN
giữa cỏc cấp ngõn sỏch, đõy là mối quan hệ về lợi ớch nờn thường rất phức tạp khú khăn, gõy nhiều bất đồng trong quỏ trỡnh xõy dựng và triển khai cỏc đề ỏn phõn cấp quản lý NSNN. Sự khú khăn này bắt nguồn từ sự phỏt triển khụng đồng đều giữa cỏc địa phương, sự khỏc biệt về cỏc điều kiện tự nhiờn, kinh tế, xó hội giữa cỏc vựng miền trong cả nước. Núi cỏch khỏc đú là việc xỏc định NSTW được thu những khoản gỡ và phải chi những khoản gỡ, ngõn sỏch tỉnh, ngõn sỏch huyện, ngõn sỏch xó được thu những khoản gỡ và phải chi những khoản gỡ.
NSTW hưởng cỏc khoản thu tập trung quan trọng khụng gắn trực tiếp với cụng tỏc quản lý của địa phương như: Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thụ... hoặc khụng đủ căn cứ chớnh xỏc để phõn chia như: Thuế thu nhập doanh nghiệp của cỏc đơn vị hạch toỏn toàn ngành, đồng thời đảm bảo nhiệm vụ chi cho cỏc hoạt động cú tớnh chất, nhiệm vụ chiến lược quan trọng của Quốc hội như: Chi đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế - xó hội, chi quốc phũng, an ninh, chi giỏo dục, y tế, chi đảm bảo xó hội do Trung ương quản lý.. và hỗ trợ cỏc địa phương chưa cõn đối được thu, chi ngõn sỏch.
NSĐP được phõn cấp nguồn thu để bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao gắn trực tiếp với cụng tỏc quản lý tại địa phương như: Thuế nhà đất, thuế mụn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập đối với người cú thu nhập cao.
Nhiệm vụ chi NSĐP gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh tế - xó hội, quốc phũng, an ninh, do địa phương trực tiếp quản lý, việc đẩy mạnh phõn cấp quản lý ngõn sỏch trong điều kiện tự nhiờn xó hội và trỡnh độ quản lý ở cỏc vựng miền khỏc nhau, là động lực quan trọng để khơi dậy cỏc khả năng của địa phương, xử lý kịp thời cỏc nhiệm vụ của nhà nước trờn phạm vi từng địa phương.
Ngõn sỏch cấp trờn thực hiện nhiệm vụ bổ sung cho ngõn sỏch cấp dưới, dưới hai hỡnh thức: Bổ sung cõn đối và bổ sung cú mục tiờu.
Nội dung phõn cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngõn sỏch cỏc cấp được quy định cụ thể tại Điều 31, 32, 33, 34 Luật NSNN năm 2002. Trong đú quy định nguồn thu, nhiệm vụ chi ngõn sỏch của địa phương như sau:
Nguồn thu NSĐP gồm:
- Cỏc khoản thu NSĐP hưởng 100% theo cơ chế phõn cấp hiện tại, cỏc khoản thu mà NSĐP được hưởng 100% gồm cỏc khoản thu như: Thuế, phớ, lệ phớ và cỏc khoản thu nộp ngõn sỏch khỏc, cụ thể:
+ Thu từ thuế: Thuế nhà đất, thuế tài nguyờn (khụng kể thuế tài nguyờn hoạt động dầu khớ); thuế mụn bài; thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thuế sử dụng đất nụng nghiệp;
+ Thu từ phớ và lệ phớ: Lệ phớ trước bạ, phần nộp ngõn sỏch theo quy định của phỏp luật từ cỏc khoản phớ, lệ phớ do cỏc cơ quan đơn vị thuộc địa phương tổ chức thu, khụng kể phớ xăng dầu;
+ Cỏc khoản thu ngoài thuế: Tiền sử dụng đất, tiền cho thuờ đất, thuờ mặt nước, khụng kể tiền thuờ mặt nước thu từ hoạt động dầu khớ; tiền đền bự thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất, tiền cho thuờ và bỏn nhà ở thuộc sở hữu nhà nước, thu nhập từ vốn gúp của NSĐP, tiền thu hồi vốn của NSĐP tại cỏc cơ sở kinh tế, thu từ quỹ dự trữ của cấp tỉnh, viện trợ khụng hoàn lại của cỏc tổ chức, cỏ nhõn ở nước ngoài trực tiếp cho địa phương theo quy định của phỏp luật, thu từ quỹ đất cụng ớch và hoa lợi cụng sản khỏc, phần nộp ngõn sỏch theo quy định của phỏp luật từ cỏc khoản thu sự nghiệp của cỏc đơn vị do địa phương quản lý;
+ Cỏc khoản thu khỏc: Huy động từ tổ chức cỏ nhõn theo quy định của phỏp luật, đúng gúp của tổ chức cỏ nhõn trong nước và ngoài nước, thu từ đầu tư xõy dựng cỏc cụng trỡnh thiết kế hạ tầng, thu kết dư NSĐP, cỏc khoản thu phạt, tịch thu và thu ngõn sỏch, thu bổ sung từ ngõn sỏch cấp trờn, thu chuyển nguồn từ năm trước chuyển sang [9].
Cỏc khoản thu chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP, cỏc khoản thu chung cả NSTW và NSĐP cựng hưởng theo tỷ lệ % gồm 05 loại chủ yếu. Đõy là những khoản cú số thu lớn, cú tớnh đàn hồi cao, nhạy cảm với hoạt động kinh tế, cú tớnh điều tiết cao, cụ thể là:
+ Thuế giỏ trị gia tăng khụng kể thuế giỏ trị gia tăng hàng nhập khẩu; + Thuế thu nhập doanh nghiệp khụng kể thuế thu nhập doanh nghiệp hạch toỏn toàn ngành;
+ Thuế thu nhập đối với người cú thu nhập cao;
+ Thuế tiờu thụ đặc biệt thu từ hàng hoỏ tiờu thụ trong nước; + Phớ xăng dầu;
Tỷ lệ phần trăm của cỏc khoản thu phõn chia cỏc khoản thu để điều chỉnh nguồn thu giữa cỏc địa phương, bảo đảm sự phỏt triển hài hoà giữa cỏc địa phương. Địa phương nào cú điều kiện phỏt triển kinh tế thuận lợi, cú nguồn thu lớn thỡ tỷ lệ (%) này thấp; ngược lại địa phương nào kinh tế chậm phỏt triển, nguồn thu nhỏ thỡ tỷ lệ này tăng lờn. Tỷ lệ phõn chia này do chớnh phủ quyết định cho tất cả cỏc khoản thu phõn chia, được xỏc định riờng cho từng tỉnh (thành phố) [9].
Cỏc khoản thu phõn chia giữa ngõn sỏch tỉnh (thành phố) với ngõn sỏch huyện (thị xó, thành phố trực thuộc tỉnh) gồm: thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế mụn bài thu từ cỏ nhõn, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nụng nghiệp thu từ hộ gia đỡnh; lệ phớ trước bạ nhà đất [9].
HĐND cấp tỉnh quyết định nguồn thu cho cỏc cấp chớnh quyền huyện, xó theo nguyờn tắc (phự hợp với phõn cấp quản lý kinh tế), phõn định nguồn thu và nhiệm vụ chi ổn định theo thời gian của thời kỳ ổn định ngõn sỏch. Kết thỳc mỗi thời kỳ ổn định ngõn sỏch sẽ cú sự điều chỉnh [9].
Gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lý của từng cấp, hạn chế việc bổ sung từ ngõn sỏch cấp trờn cho ngõn sỏch cấp dưới; khuyến khớch cỏc cấp
tăng cường quản lý thu, chống thất thu, hạn chế phõn chia cỏc nguồn thu quy mụ nhỏ cho nhiều cấp.
Ngõn sỏch xó, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% đối với khoản thu: thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà đất, thuế mụn bài thu từ cỏ nhõn, hộ kinh doanh, thuế sử dụng đất nụng nghiệp thu từ hộ gia đỡnh, lệ phớ trước bạ nhà đất;
Ngõn sỏch thị xó, thành phố trực thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 70% khoản thu lệ phớ trước bạ (khụng kể lệ phớ trước bạ nhà đất [9].
Như vậy, Luật NSNN năm 2002 một mặt khẳng định quyền của HĐND cấp tỉnh quyết định nguồn thu ngõn sỏch của cấp huyện, xó; mặt khỏc lại mở rộng nguồn thu và quyền tự chủ của cấp huyện, xó bằng cỏch quy định cấp xó được hưởng tối thiểu là 70% (5 nguồn thu) và cấp huyện được hưởng 50% nguồn thu lệ phớ trước bạ (Luật NSNN năm 1996 chưa quy định như vậy).
Luật NSNN năm 2002 quy định cỏc tỷ lệ 70% và 50% chỉ là % tối thiểu HĐND tỉnh vẫn là cơ quan quy định nguồn thu và tỷ lệ phõn chia. Tỷ lệ phõn chia của TW cho tỉnh và tỉnh với cấp huyện được thực hiện theo nguyờn tắc: Mỗi địa phương cú một tỷ lệ chung đối với tất cả cỏc khoản thu phõn chia (tỷ lệ thống nhất cho cỏc khoản thu thuộc diện phõn chia). Tỷ lệ này được tớnh theo cụng thức dưới đõy và thụng bỏo cho cỏc địa phương vào năm đầu của thời kỳ ổn định:
Tỷ lệ phần trăm (%) = (A-B)x100%/C; Trong đú:
* A là tổng số chi NSĐP (khụng bao gồm số bổ sung);
* B là tổng số cỏc khoản thu NSĐP được hưởng 100% (khụng bao gồm số bổ sung);
* C là tổng số cỏc khoản thu được phõn chia giữa NSTW và NSĐP; - Nếu A - B < C thỡ địa phương được giữ lại tỷ lệ % đú cho NSĐP, phần cũn lại được điều tiết về cho NSTW;
- Nếu A - B > C thỡ tỷ lệ % chỉ được tớnh bằng 100% và phần chờnh lệch (A - B - C) sẽ được cấp bổ sung thờm từ NSTW;
- Nếu A - B = C thỡ tỷ lệ % là 100% và tỉnh tự cõn đối [1].
Bổ sung cõn đối từ ngõn sỏch cấp trờn: chỉ cỏc địa phương nghốo (tổng cỏc khoản thu 100% và cỏc khoản thu phõn chia được mở đến 100% mà vẫn khụng đủ nguồn để thực hiện cỏc nhiệm vụ chi được giao) mới cú khoản thu bổ sung từ ngõn sỏch cấp trờn để cõn đối cấp dưới, đõy là nguồn thu của ngõn sỏch cấp dưới.
Số bổ sung cõn đối từ NSTW cho ngõn sỏch cấp tỉnh do Quốc hội quyết định đối với ngõn sỏch cỏc cấp chớnh quyền địa phương do HĐND cấp trờn quyết định [9].
Số bổ sung cõn đối từ ngõn sỏch cấp trờn cho ngõn sỏch cấp dưới ở địa phương được xỏc định theo nguyờn tắc xỏc định số chờnh lệch số chi và nguồn thu ngõn sỏch cấp dưới (thu 100% và phần được hưởng tỷ lệ % từ cỏc khoản thu phõn chia giữa cỏc cấp ngõn sỏch chớnh quyền địa phương) [1].
Bổ sung cú mục tiờu nhằm hỗ trợ ngõn sỏch cấp dưới thực hiện cỏc nhiệm vụ sau: Hỗ trợ thực hiện cỏc phõn cấp quản lý, chế độ mới do cấp trờn ban hành chưa được bố trớ trong dự toỏn ngõn sỏch của năm đầu của thời kỳ ổn định ngõn sỏch, mức hỗ trợ cụ thể được xỏc định trờn cơ sở khả năng cõn đối của ngõn sỏch cỏc cấp cú liờn quan; hỗ trợ thực hiện cỏc chương trỡnh, dự ỏn quốc gia giao cho cỏc cơ quan địa phương thực hiện, mức hỗ trợ cụ thể thực hiện theo dự toỏn chi được cấp cú thẩm quyền giao; hỗ trợ thực hiện cỏc mục tiờu chương trỡnh, dự ỏn cú ý nghĩa lớn đối với yờu cầu phỏt triển kinh tế - xó hội của địa phương nằm trong quy hoạch và được cấp cú thẩm quyền phờ duyệt theo đỳng quy định của phỏp luật về quản lý đầu tư và xõy dựng, ngõn sỏch cấp dưới đó bố trớ chi nhưng khụng đủ nguồn, mức hỗ trợ theo phương ỏn được cấp cú thẩm quyền phờ duyệt; hỗ trợ một phần để xử lý cỏc khú khăn
đột xuất, khắc phục thiờn tai, hoả hoạn, tai nạn trờn diện rộng với mức độ nghiờm trọng, sau khi cấp dưới đó sử dụng dự phũng, một phần quỹ dự trữ tài chớnh địa phương nhưng chưa đỏp ứng được nhu cầu; hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ cần thiết, cấp bỏch khỏc, mức bổ sung theo quyết định của cấp cú thẩm quyền [1].
Nhiệm vụ chi NSĐP gồm:
- Chi đầu tư phỏt triển:
+ Đầu tư xõy dựng cỏc cụng trỡnh kết cầu hạ tầng kinh tế - xó hội do địa phương quản lý;
+ Đầu tư và hỗ trợ cho cỏc doanh nghiệp, cỏc tổ chức kinh tế, cỏc tổ