6. Kết cấu của luận văn
1.2. Quá trình xây dựng Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa năm 1950
1.2.2. Quá trình thảo luận, chỉnh sửa và thông qua Luật Bảo tồn Di sản
Văn hóa
Ngày 30 tháng 5 năm Chiêu Hòa thứ 25 (1950), ông Yamamoto Yuzo, ủy viên Ủy ban Pháp chế của Thượng nghị viện, được sự đồng thuận của 17 vị ủy viên còn lại, đã đọc tuyên bố ban hành Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa. Luật bắt đầu có hiệu lực từ ngày 29 tháng 8 cùng năm.
Để có được công bố này sau khoảng 1 năm, dự thảo luật đã trải qua một quá trình xem xét và thảo luận khẩn trương nhưng gay cấn tại quốc hội. Tổng số 130 điều của dự thảo luật nhận được ý kiến đóng góp và thảo luận từ nhiều góc độ của các nghị sĩ Thượng viện và Hạ nghị viện. Những thăng trầm trong quá trình thảo
luận nội dung dự thảo luật được ghi chép lại trong các biên bản họp quốc hội. Dưới đây tác giả luận văn xin tóm tắt những sự kiện chính của quá trình này.
Như đã trình bày, ngày 26 tháng 1 năm 1949, tại Kim đường chùa Horyu xảy ra hỏa hoạn nghiêm trọng. Tuy nhiên không được một cơ quan quản lý nào nhận được báo cáo kịp thời. Khi tin tức được thông báo lên thủ đô, chính phủ và quốc hội đã cử các tổ điều tra và chuyên gia đến hiện trường làm việc với các sư tại Kim đường để tìm hiểu tình hình, thảo luận về phương pháp khắc phục và bảo tồn. Vấn đề lỗ hổng trong cơ chế bảo tồn thông qua vụ hỏa hoạn khu Kim đường chùa Horyu đã bị chỉ trích tại cuộc họp của Ủy ban Văn hóa của Thượng nghị viện. Trong cuộc họp, Cục Giáo dục Xã hội thuộc Bộ Văn hóa đã báo cáo kết quả điều tra về sự cố tại chùa Horyu. Cuộc họp đã nêu lên tính cấp bách và bàn về những vấn đề cần sửa đổi trong dự thảo luật.
Tháng 4 năm 1949, Ủy ban Văn hóa thuộc Hạ nghị viện cũng tổ chức họp để nghe và thảo luận về báo cáo điều tra độc lập liên quan đến dự thảo luật về chế độ bảo tồn quốc bảo từ trường hợp hỏa hoạn Kim đường. Như vậy, mặc dù tiến hành nghiên cứu độc lập nhưng cả hai viện cùng xác định sự cần thiết phải xây dựng chế độ bảo tồn quốc bảo mới.
Ngày 19 tháng 4, Tiểu ban Nghiên cứu về dự thảo luật sửa đổi của Ủy ban văn hóa Thượng nghị viện họp về báo cáo trung kỳ liên quan đến dự thảo luật về chế độ bảo tồn quốc bảo. Báo cáo được soạn trên cơ sở kết quả nghiên cứu về dự thảo Luật Bảo tồn Quốc bảo và kết quả điều tra tham khảo ý kiến chuyên gia các lĩnh vực liên quan, người sở hữu quốc bảo, tác phẩm mỹ thuật... Bản báo cáo đề xuất việc xem xét mở rộng phạm vi đối tượng và cơ chế quản lý khi chuyển thành Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa. Cuộc họp của Tiểu ban đã nhất trí các kết luận cơ bản sau.
1) Hợp nhất Luật Bảo tồn Quốc bảo và Luật Bảo tồn tác phẩm mỹ thuật.
2) Thống nhất cơ quan chính phủ chuyên trách vấn đề bảo tồn nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo và nâng cao hiệu quả quản lý.
3) Xem xét, thẩm định lại nhằm đưa ra danh mục chính xác về di sản từ danh sách quốc bảo và tác phẩm mỹ thuật đã được lựa chọn theo hai luật trước đó. Xếp hạng thành quốc bảo và quốc bảo đặc biệt, từ đó có “biện pháp bảo tồn trọng điểm”.
4) Kiểm tra nhóm quốc bảo thuộc sở hữu của chùa xã và làm rõ trách nhiệm quản l ý các tác phẩm này.
5) Thiết lập chế độ cấp phép đối với việc giao dịch mua bán quốc bảo theo đề nghị của người sở hữu.
6) Xác định ngân sách nhà nước chi cho việc bảo tồn quốc bảo. 7) Xác định khoản hỗ trợ phí duy tu sửa chữa.
8) Xác định quyền chỉ đạo xây dựng kế hoạch phòng cháy chữa cháy đối với công trình kiến trúc được công nhận là quốc bảo.
9) Lên kế hoạch quản lý bảo vệ môi trường đối với công trình kiến trúc được công nhận là quốc bảo.
10) Thiết lập chế độ miễn thuế và giảm thuế đối với quốc bảo để khuyến khích người sở hữu bảo vệ và công khai quốc bảo.
11) Sửa đổi lại các điều khoản xử phạt.
Đối với di sản văn hóa phi vật thể như ca kịch, âm nhạc, kỹ thuật thủ công truyền thống…, Ủy ban đề xuất việc nhanh chóng tiến hành nghiên cứu nhằm đưa ra các biện pháp bảo tồn kịp thời và phù hợp.
Tiếp đó, ngày 22 tháng 4, tại cuộc họp chung của Ủy ban Văn hóa Thượng nghị viện, trên cơ sở xem xét báo cáo trên của Tiểu ban Nghiên cứu về dự thảo luật sửa đổi, Ủy ban đã thống nhất về hướng sửa đổi qui định về đối tượng và cơ quan quản lý quốc bảo như sau:
1) Hợp nhất nội dung Luật Bảo tồn Quốc bảo và Luật về Bảo tồn các tác phẩm mỹ thuật, sửa đổi bổ sung để xây dựng thành Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa”.
2) Thống nhất cơ quan chính phủ chuyên việc bảo tồn di sản. Thành lập Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa với các phòng ban nghiên cứu chuyên môn và liên kết với hệ thống bảo tàng. Việc đặt Ủy ban trực thuộc Nội các hay trong Bộ Văn hóa sẽ tiếp tục được thảo luận.
3) Phạm vi đối tượng bảo tồn của luật được mở rộng, bao gồm “các công trình kiến trúc, bích họa, điêu khắc, sản phẩm thủ công mỹ nghệ, thư tịch, tài liệu lịch sử,
ca kịch, âm nhạc, và những tác phẩm mang tính văn hóa hoặc được sử dụng kỹ thuật cao” [14, tr.21] .
4) Xem xét lại danh mục quốc bảo, các tác phẩm mỹ thuật trọng yếu, lựa chọn các di sản có giá trị và xếp hạng thành hai nhóm là “quốc bảo” và “quốc bảo đặc biệt”, Nhà nước chịu trách nhiệm bảo tồn quốc bảo đặc biệt.
5) Đối với những di sản văn hóa phi vật thể như ca kịch, âm nhạc, kỹ thuật thủ công truyền thống…, tiếp tục nghiên cứu các biện pháp bảo tồn.
Ngoài ra, cơ chế quản lý và bảo tồn được qui định như sau:
1) Qui định nghĩa vụ công khai về quốc bảo đối với tổ chức cá nhân sở hữu và trách nhiệm chi ngân sách cho bảo tồn quốc bảo của nhà nước.
2) Trường hợp chuyển nhượng quốc bảo phải thực hiện theo qui định của nhà nước. 3) Hỗ trợ từ ngân sách nhà nước đối với quản lý, tu sửa quốc bảo.
4) Xây dựng kế hoạch và biện pháp bảo vệ môi trường và phòng chống hỏa hoạn cho quốc bảo.
5) Thiết lập chế độ miễn giảm thuế.
Như vậy, bên cạnh việc hệ thống hóa và bổ sung nội dung trên cơ sở hợp nhất hai bộ luật Luật Bảo tồn Quốc bảo và Luật về Bảo tồn các tác phẩm mỹ thuật, dự thảo Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa giai đoạn này đã phát triển thêm chính sách bảo tồn đối với di sản văn hóa phi vật thể và được xây dựng song song việc duy trì Luật Bảo tồn các di tích lịch sử và danh thắng tự nhiên. Tại thời điểm này, khái niệm “di sản văn hóa” còn chưa được sử dụng phổ biến như các thuật ngữ “di tích” hay “thắng cảnh”, “động thực vật”…
Ủy ban Văn hóa Thượng nghị viện tiếp tục thảo luận nhằm chỉnh sửa dự thảo luật đến tháng 5 năm 1949 và thống nhất đệ trình lên Thượng nghị viện dự thảo toàn văn Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa gồm 75 điều với những nội dung cơ bản sau:
1) Đối tượng của luật là “các công trình xây dựng, họa bích, điêu khắc, đồ thủ công mỹ nghệ, bút tích, tài liệu sử sách, kịch nghệ, âm nhạc, kỹ thuật thủ công và các tài sản văn hóa của quốc dân có giá trị trọng yếu thuộc nhóm văn hóa vật thể
hoặc phi vật thể” [14, tr.22]. Các di sản này được chính phủ tiến hành nghiên cứu khảo sát, thẩm định, công nhận và chỉ đạo việc bảo tồn.
2) Tổ chức Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa với các cơ quan phụ thuộc như bảo tàng quốc lập, viện nghiên cứu, ủy ban thẩm định chuyên môn đối với di sản văn hóa… nhằm đảm bảo việc thực thi luật. Hội đồng có nhiệm kỳ 5 năm và gồm 5 ủy viên.
3) Đối với di sản văn hóa vật thể, các “di sản văn hóa trọng yếu” được công nhận sẽ được sự bảo hộ của chính phủ. Các di sản thuộc sở hữu tư nhân nhưng có giá trị cao mang tầm văn hóa thế giới cũng được nhà nước bảo hộ. Các di sản đặc biệt được xếp hạng “quốc bảo” được sự bảo hộ đặc biệt của Nhà nước.
4) Quốc bảo và di sản văn hóa trọng yếu được bảo vệ đặc biệt với các qui định sau: - Cấm xuất khẩu ra nước ngoài, xin phép khi có thay đổi, chuyển nhượng, khai báo khi xảy ra mất mát, hư hại.
- Xác định người hay tổ chức chịu trách nhiệm quản lý, sở hữu.
- Di sản được hỗ trợ từ ngân sách nhà nước có nghĩa vụ tham gia các hoạt động quảng bá công khai hay triển lãm theo yêu cầu.
- Quyền quản lý và ủy nhiệm quản lý đối với di sản. Vai trò của Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa.
- Báo cáo và tuân theo qui định liên quan đến tu sửa, quản lý như tuyển chọn người quản lý, cải tiến phương pháp quản lý, thiết bị phòng cháy và các thiết bị bảo tồn khác…
- Chế độ hỗ trợ từ ngân sách Nhà nước đối với việc sửa chữa, quản lý, công khai, đưa sản phẩm đi triển lãm theo chỉ thị, khuyến cáo.
- Chế độ ủy nhiệm quyền chỉ đạo việc quản lý, tu sửa… và vai trò của Hội Văn hóa Giáo dục cấp địa phương.
- Qui định về bảo vệ môi trường.
5) Đối với di sản văn hóa phi vật thể, “những di sản có giá trị đặc biệt nếu nhà nước không có biện pháp bảo tồn kịp thời sẽ có nguy cơ sẽ bị mất mát” được nhà nước hỗ trợ ngân sách bảo tồn [14, tr.23]. Quá trình bảo tồn tu sửa phải tham khảo tư liệu cổ.
6) Thiết lập chế độ đãi ngộ về thuế.
Có thể nói nội dung của văn bản dự thảo luật lúc này đã vượt qua khung của hai bộ luật tiền thân, đặc biệt là các vấn đề về cơ quan quản lý hành chính, đối tượng bảo tồn, biện pháp và cơ chế bảo tồn. Thời điểm này, Ủy ban Văn hóa Thượng nghị viện theo quan điểm giữ nguyên Luật Bảo tồn các di tích lịch sử và danh thắng tự nhiên. Tuy nhiên, một điểm hạn chế của dự thảo luật này là chưa đưa ra khái niệm rõ ràng về các đối tượng của luật, nên chưa làm rõ các tài liệu dân gian, tài liệu khảo cổ có thể trở thành di sản văn hóa hay không.
Ngày 22 tháng 5 năm 1949, Thượng nghị viện đã phê chuẩn dự thảo luật và gửi dự thảo sang Hạ nghị viện. Tại Hạ nghị viện, việc xem xét dự thảo luật được giao cho Ủy ban Văn hóa Hạ nghị viện. Trong cuộc họp của Ủy ban Văn hóa Hạ nghị viện, thượng nghị sĩ Tanaka Kotaro, Chủ nhiệm Ủy ban Văn hóa Thượng nghị viện đã thay mặt Thượng nghị giải trình và trả lời các câu hỏi liên quan đến dự thảo luật. Các câu hỏi được Hạ nghị viện đặt ra liên quan đến việc có coi các di tích lịch sử và danh thắng tự nhiên là di sản văn hóa không; có nên thêm quy định xử phạt liên quan đến việc công khai các di sản văn hóa phi vật thể không; lương bổng của ủy viên Hội đồng Bản tồn Di sản Văn hóa nên tính thế nào, nếu tính tương đương Bộ trưởng Quốc vụ khanh thì có cao quá hay không… Đặc biệt thảo luận về vấn đề hợp nhất hay không với Luật Bảo tồn Di tích lịch sử và Danh thắng tự nhiên diễn ra sôi nổi. Về việc này, đại diện của Thượng nghị viện giải thích các di tích danh thắng này không thuộc khái niệm của di sản văn hóa, nếu bổ sung vào luật di sản mới sẽ mất đi tính “nhất quán của văn hóa”, các công trình lịch sử có nét độc đáo riêng còn danh thắng là một thể loại tồn tại mang tính tự nhiên, không phải tồn tại mang tính văn hóa theo ý nghĩa hẹp. Do chưa đi đến thống nhất ý kiến nên ngày 23 tháng 4, Ủy ban Văn hóa của Hạ nghị viện đã quyết định “bảo lưu đề xuất” đối với dự thảo luật, và tuyên bố chưa thể đưa ra xem xét cuối cùng cho bản dự thảo.
Ngày 26 tháng 9 năm 1949, cuộc họp giữa Ủy ban Giáo dục Hạ nghị viện và Cục Pháp chế của quốc hội đã đưa ra quan điểm về đề cương dự thảo Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa của Thượng viện. Cuộc họp một mặt thể hiện sự tôn trọng nhất định
với bản dự thảo của Thượng nghị viện, mặt khác đề xuất bổ sung thêm một số điểm khác với dự thảo luật như sau:
1) Tên của luật là “Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa Trọng yếu”.
2) Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa Trọng yếu có nhiệm kỳ 2 năm, ủy viên chỉ hạn chế trong các cơ quan của chính đảng và không được trả lương thêm.
3) Bổ sung quy định về các cơ quan chuyên môn, nội dung tư vấn… 4) Bổ sung “tập tục truyền thống” vào danh mục di sản văn hóa phi vật thể. 5) Bổ sung “di tích lịch sử”, “danh lam thắng cảnh” vào đối tượng của luật. 6) Xác định rõ người chịu trách nhiệm quản lý di sản văn hóa trọng yếu và nghĩa vụ đối với công tác bảo tồn.
7) Yêu cầu công khai các di sản văn hóa trọng yếu, đưa các di sản văn hóa ra nước ngoài cần được áp dụng với mọi di sản trọng yếu, không liên quan đến việc có được ngân sách hỗ trợ cho công tác quản lý, tu sửa hay không.
8) Mở rộng chế độ hỗ trợ ngân sách cho công tác tu sửa bảo tồn di sản văn hóa trọng yếu.
9) Xây dựng chế độ trưng cầu dân ý, chế độ tu bổ thiệt hại nhằm điều chỉnh quyền lợi cá nhân.
10) Quy định về dự toán độc lập của Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa trọng yếu đối với Bộ trưởng Bộ Văn hóa.
11) Thiết lập chế độ kế toán đặc biệt cho ngân quỹ bảo tồn.
Ngày 13 tháng 10 năm 1949, Ủy ban Văn hóa Thượng viện, Văn phòng Thượng nghị viện và Cục pháp chế đã thống nhất về nội dung chỉnh sửa dự thảo Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa. Bản chỉnh sửa này dựa trên bản đệ trình dự thảo luật của Thượng nghị viện đã trình bày tại Hạ nghị viện, có cân nhắc những yêu cầu chỉnh sửa của Hạ nghị viện, đồng thời lồng ghép kết quả trưng cầu dân ý, ý kiến của các cơ quan về bảo tồn, của Cục Giáo dục Xã hội Bộ Giáo dục, các Ban Giáo dục địa phương như tỉnh Kyoto, Nara, góp ý của giới học giả, ý kiến đóng góp trên báo chí… Những nội dung chỉnh sửa cơ bản của Bản dự thảo này có thể khái quát như sau:
1) Bổ sung thêm “đình viên, thư tịch, điển tích, tài liệu dân gian, tài liệu khảo cổ” vào danh mục di sản văn hóa.
2) Bổ sung việc Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa có thể đặt cơ quan đại diện tại địa phương và quyền của Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa trong việc nghiên cứu điều tra tại địa phương nhằm thẩm định di sản văn hóa trọng yếu.
3) Bổ sung việc công bố “Sách về di sản văn hóa trọng yếu được nhà nước công nhận”.
4) Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa thiết lập quyền hạn khảo sát thực địa nhằm xác định di sản văn hóa trọng yếu.
5) Bổ sung nội dung cho phép công khai di sản văn hóa trọng yếu đối với người không phải chủ sở hữu.
6) Chỉnh sửa về trách nhiệm quản lý của chủ sở hữu di sản và quyền kiểm tra giám sát đối với việc quản lý của Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa.
7) Xây dựng chế độ hỗ trợ kinh phí đối với các cấp địa phương.