6. Kết cấu của luận văn
1.2. Quá trình xây dựng Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa năm 1950
1.2.3. Quá trình thực thi Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa
1) Thành lập Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa
Ngay sau khi công bố bộ Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa, Phòng Bảo tồn Di sản Văn hóa thuộc Cục Giáo dục Xã hội của Bộ Giáo dục đã xúc tiến việc thi hành luật, trước hết là thành lập Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa (sau đây gọi tắt là Hội đồng Bảo tồn) – cơ quan hành chính trực tiếp thi hành hoạt động bảo tồn. Theo quy định tại chương 2 của Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa, việc thành lập Hội đồng Bảo tồn gồm 5 ủy viên. Các uỷ viên được mời tham gia Hội đồng Bảo tồn nhiệm kỳ đầu đều là những học giả nổi tiếng (Takahashi Seichiro, Hosokawa Moritatsu, Ichimata Hisato, Arimitsu Jiro, Sendai Yukio). Giúp việc cho Hội đồng có Văn phòng và Ban Bảo tồn. Văn phòng gồm Ban Thư ký, Ban hành chính với Phòng Quản trị tổng hợp, Phòng Kế toán, Phòng Quản lý. Ban Bảo tồn có Phòng Sản phẩm thủ công mỹ nghệ, Phòng Di tích, Phòng Công trình kiến trúc. Ngoài ra, cơ quan trực thuộc của Hội là Bảo tàng quốc lập Tokyo, Nara, Kyoto, các viện nghiên cứu và các cơ quan tư vấn hỗ trợ các hoạt động liên quan đến bảo tồn di sản văn hóa.
2) Thống nhất quản lý hành chính và quản lý chuyên môn
Trước khi Luật Bản tồn Di sản Văn hóa có hiệu lực, mỗi đối tượng bảo tồn lại do một cơ quan nhà nước như Bộ Giáo dục, Bộ Nội vụ, Bộ Cung nội… quản lý. Một số trường hợp như công trình kiến trúc, sản phẩm thủ công mỹ nghệ, di tích lịch sử do Phòng Bảo tồn Di sản Văn hóa thuộc Cục Giáo dục Xã hội của Bộ Giáo dục quản lý nhưng công tác chuyên môn như khảo sát điều tra thẩm định giá, tu bổ… đối với các di sản này lại do các bảo tàng đế quốc thực hiện. Hệ thống quản lý hành chính tách rời với hoạt động chuyên môn này bị chỉ trích là không hiệu quả.
Sau khi Luật Bản tồn Di sản Văn hóa có hiệu lực, Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa trở thành cơ quan quản lý và thực hiện các hoạt động chuyên môn về bảo tồn. Tùy theo mức độ và qui mô của hoạt động bảo tồn, Hội đồng có thể đề nghị các cơ quan nhà nước như bộ ngành liên quan cùng hỗ trợ thực hiện hoặc ủy nhiệm cho cơ quan hành chính địa phương trực tiếp thực hiện.
3) Tuyên truyền về mục đích và triết lý bảo tồn
Mục đích của Luật Bản tồn Di sản Văn hóa được xác định là “nhằm hiểu biết chính xác về lịch sử, văn hóa nước Nhật, không để xảy ra thiếu sót, đồng thời tạo cơ sở để phát triển văn hóa tương lai” (Điều 3 Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa 1950. [14, tr. 29]) và “thực hiện bảo tồn di sản văn hóa đồng thời xây dựng kế hoạch phát huy giá trị, đóng góp vào sự phát triển mang tính văn hóa của nhân dân và cống hiến cho sự tiến bộ của văn hóa nhân loại” (Điều 1 Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa 1950. [14, tr. 29]). Như vậy mục đích bảo tồn di sản văn hóa không chỉ nhằm kế thừa giá trị văn hóa truyền thống mà còn nhằm hướng đến tương lai và khẳng định bản sắc của nước Nhật hay người dân Nhật, đóng góp cho văn hóa nhân loại. Tham gia vào công tác bảo tồn di sản văn hóa không chỉ có cơ quan chuyên trách nhà nước, chủ thể sở hữu di sản văn hóa mà còn các đoàn thể cộng đồng địa phương và toàn thể người dân với tư cách là chủ thể của văn hóa Nhật Bản. Đây là một nội dung mới chưa được qui định trong các văn bản quy phạm trước đó và lần đầu tiên được khẳng định rõ ràng trong luật. Đây là tiền đề quan trọng cho các hoạt động tuyên truyền khuyến khích người dân tham gia bảo tồn di sản và quảng bá di sản.
4) Phân loại đối tượng bảo tồn
Trong ba luật liên quan đến bảo tồn trước đó, do đối tượng bảo tồn được xác định một cách riêng rẽ nên tiêu chí xác định và biện pháp bảo tồn cũng rất khác nhau, cơ quan quản lý chuyên trách khác nhau dẫn đến tình trạng chồng chéo. Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa mới đã cải thiện tình trạng này, quy định thống nhất và tổng thể đối tượng bảo tồn, tiêu chí xác định, phương pháp bảo tồn và hệ thống cơ quan chuyên trách. Ngoài ra, việc bổ sung các đối tượng vốn chưa được đề cập trong các luật trước đó như di sản văn hóa phi vật thể, di sản dưới lòng đất… đã giúp xây dựng cơ chế bảo tồn nhất quán và đầy đủ hơn so với các giai đoạn trước. Theo đó, di sản văn hóa là đối tượng được bảo tồn được chia làm ba loại:
a) Công trình kiến trúc, hội họa, điêu khắc, sản phẩm thủ công, thư tịch, bút tích, điển tích, sách cổ, tư liệu văn hóa dân gian, những tài sản văn hóa vật thể có giá trị lịch sử hay nghệ thuật cao, các tài liệu khảo cổ học.
b) Kịch nghệ, âm nhạc, kỹ thuật thủ công và những tài sản văn hóa phi vật thể có giá trị lịch sử hay có nghệ thuật cao.
c) Di tích lịch sử và danh thắng tự nhiên.
Một điều đáng lưu ý là ở giai đoạn này tư liệu văn hóa dân gian đang được xếp vào nhóm di sản văn hóa vật thể và không được chỉ định trong nhóm di sản văn hóa trọng yếu23. Ngoài ra, di tích lịch sử và danh thắng tự nhiên được xếp riêng biệt so với di sản văn hóa vật thể và phi vật thể. Trong quá trình thực thi luật, xuất hiện nhiều ý kiến băn khoăn về việc một số danh thắng có giá trị về mặt nghiên cứu học thuật được gọi là công trình kỷ niệm thiên nhiên (天然記念物) có là di sản văn hóa không? Nên đánh giá giá trị văn hóa phi vật thể hay vật thể; hay những công trình nhân tạo có giá trị lịch sử văn hóa thì cũng là văn hóa vật thể chăng… Năm Chiêu Hòa thứ 26 (1951) Hội động Bảo tồn Di sản Văn hóa đã ra quyết định về “tiêu chí chỉ định di tích lịch sử và danh thắng tự nhiên đặc biệt”, trong đó nêu rõ những danh thắng có ý nghĩa học thuật là một loại hình di sản văn hóa.
Cùng với nội dung tranh luận trên, một số người đề xuất mở rộng đối tượng của Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa, bổ sung thêm việc bảo tồn các tài liệu có giá trị học thuật khác. Tuy nhiên, kết quả của cuộc tranh luật là Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa chỉ tập trung vào đối tượng là những tài sản học thuật có giá trị cao về lịch sử hoặc nghệ thuật, còn các tài liệu học thuật thông thường hay các lĩnh vực khác được xem xét làm đối tượng cho những văn bản pháp quy riêng.
5) Bảo tồn một cách trọng điểm
Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa đưa ra qui định về di sản với hai cấp độ là di sản văn hóa và di sản văn hóa trọng yếu. Cả hai đều là đối tượng bảo tồn nhưng chính sách đối với từng cấp độ có khác nhau. Chính sách hỗ trợ ngân sách được tập trung đối với di sản văn hóa trọng yếu, bao gồm phần lớn quốc bảo trong danh mục của
23
Tư liệu văn hóa dân gian được tách biệt với di sản văn hóa vật thể, trở thành một đối tượng bảo tồn độc lập và những tư liệu có giá trị được chỉ định trong nhóm di sản trọng yếu từ luật sửa đổi năm Chiêu Hòa thứ 29 (1954). Sau đó tư liệu văn hóa dân gian được đổi tên thành di sản văn hóa dân gian trong luật sửa đổi năm Chiêu Hòa thứ 50 (1975).
Luật Bảo tồn Quốc bảo cũ và quốc bảo mới được phát hiện, một bộ phận của danh mục tác phẩm mỹ thuật thuộc nhóm trọng yếu theo Luật Bảo tồn tác phẩm mỹ thuật. Để xác định danh mục di sản trọng yếu mới, một cuộc tổng điều tra toàn quốc đã được gấp rút tiến hành ngay sau khi Luật được ban hành. Cuộc điều tra này cũng bổ sung thêm danh mục các di sản văn hóa phi vật thể và di sản trong lòng đất là những nội dung mới so với các luật định cũ.
Đối với di tích lịch sử và danh thắng tự nhiên, việc lựa chọn trong danh mục các di tích và danh thắng vốn được công nhận theo Luật Bảo tồn Di tích lịch sử và Danh thắng tự nhiên để xác định nhóm di tích và danh thắng đặc biệt cũng được tiến hành một cách tổng thể và thận trọng. Kết quả là cả nước có 76 di sản loại này được đưa vào danh mục trọng yếu, trong đó có 2 di tích lịch sử, 25 danh thắng và 47 công trình kỷ niệm thiên nhiên [14, tr.31]. Tuy nhiên chính sách đối với nhóm di tích lịch sử và danh thắng trọng yếu chưa được cụ thể hóa trong giai đoạn đầu thực hiện Luật Bản tồn Di sản Văn hóa và phải sau khi Luật được chỉnh sửa lần thứ nhất các chính sách này mới được qui định và thực thi.
6) Chính sách đối với chủ sở hữu và vai trò của cộng đồng
Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa đã xác lập những tiền đề cơ bản để xây dựng chính sách cụ thể đối với chủ sở hữu di sản văn hóa, nhất là trong bối cảnh trước đó quyền lợi này bị coi nhẹ và chưa công bằng giữa các chủ thể. Lấy ví dụ như chính sách bảo tồn đối với di sản văn hóa thuộc sở hữu của các cơ quan pháp nhân tôn giáo như chùa xã. Nếu trước kia có những chính sách riêng biệt cho đối tượng chùa xã từ đặc quyền trong quản lý sở hữu đến chính sách hỗ trợ kinh phí riêng, và việc kiểm soát tình trạng chùa xã tự ý loại bỏ quốc bảo còn lỏng lẻo, thì Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa đã chấm dứt chế độ đãi ngộ đặc biệt này, tạo tính công bằng đối với tất cả chủ sở hữu di sản.
Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa làm rõ quyền lợi và trách nhiệm của chủ sở hữu, bổ sung các chế độ trưng cầu dân ý đối với di sản như khi loại bỏ di sản khỏi danh sách bảo tồn, chế độ nhà nước bồi thường thiệt hại cho chủ thể hoặc cộng đồng địa phương trong trường hợp ra lệnh hay khuyến cáo liên quan đến quản lý, vận chuyển, tu sửa di sản
mà ảnh hưởng đến chủ thể hoặc cộng đồng. Bên cạnh đó mức độ hỗ trợ ngân sách để tu sửa, bảo tồn di sản văn hóa trọng yếu cũng được cụ thể hóa đối với từng đối tượng.
Một vấn đề nữa là vai trò của cộng đồng cư dân. Trong các luật định trước đó vai trò này chưa được làm sáng tỏ. Duy có Luật Bảo tồn Di tích lịch sử và Danh thắng tự nhiên đưa ra qui định người đứng đầu địa phương có quyền tạm thời chỉ định di tích, cho phép thay đổi hiện trạng di tích và cho phép đoàn thể hay cộng đồng địa phương quản lý di tích. Tình trạng thiếu sự tham gia của cộng đồng địa phương dẫn đến lỗ hổng trong quản lý và giám sát tình hình di sản. Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa năm 1950 qui định: “di sản văn hóa tự nó là tài sản quý giá của toàn dân, việc bảo tồn di sản nhằm phục vụ cộng đồng, việc công khai di sản là cần thiết” (Mục 2 điều 4 Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa 1950. [14, tr.33]). Như vậy, bảo tồn di sản văn hóa phục vụ đối tượng là toàn dân, và chủ thể thực hiện cũng chính là người dân.
Dựa trên qui định của Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa, Ban Giáo dục các địa phương là đơn vị được ủy nhiệm quyền quản lý. Ban Giáo dục không chỉ báo cáo về tình trạng bảo tồn di sản mà còn chủ động điều tra và đề xuất lên Hội đồng những tư liệu mới về di sản hay danh mục các di sản cần điều tra thẩm định, thực hiện chế độ hỗ trợ đối với chủ sở hữu di sản và tổ chức thực hiện các hoạt động duy tu bảo tồn di sản. Để thực hiện nhiệm vụ này, Ban Giáo dục cần hợp tác chặt chẽ với cộng đồng trong việc thu thập thông tin, lấy ý kiến, sáng kiến đối với di sản và huy động người dân tham gia các hoạt động quảng bá và bảo vệ di sản. Đối với di tích lịch sử và danh thắng tự nhiên, vốn vai trò quản lý của cộng đồng được qui định trong Luật Bảo tồn Di tích lịch sử và Danh thắng tự nhiên, nên trong Luật Bảo tồn Di sản Văn hóa các nội dung này được tiếp tục kế thừa.
Mặc dù có những nỗ lực nhất định nhưng việc phát huy hiệu quả vai trò chủ động của cộng đồng trên thực tế chỉ được thực hiện sau khi Luật sửa đổi được ban hành lần thứ nhất năm Chiêu Hòa thứ 29 (1954).
7) Cụ thể hóa chế độ chính sách bảo tồn
Các chính sách bảo tồn được qui định trong ba luật trước đây khá sơ sài, chủ yếu quản lý mang tính ứng phó nhằm hạn chế thất thoát, hư hỏng, phòng chống hỏa
hoạn, tu bổ thụ động. Điều này là lý do cơ bản dẫn đến những sự cố như tại chùa Horyu. Sau khi Luật Bản tồn Di sản Văn hóa được ban hành năm 1950 có hiệu lực, việc tổ chức bảo tồn được thống nhất theo chiều dọc giữa Hội đồng Bảo tồn Di sản với các chi nhánh và Ban Giáo dục địa phương và theo chiều ngang giữa các cơ quan liên quan đồng cấp. Dựa trên danh mục các di sản thiết yếu được công nhận, kế hoạch chủ động quản lý, sửa chữa, trùng tu đối với di sản văn hóa được xác lập ở từng cấp độ với sự phân vai của các cơ quan và các khoản ngân sách hỗ trợ rõ ràng hơn. Các chính sách mới như phòng tránh thất thoát di sản văn hóa ra nước ngoài, tránh lạm dụng việc khai quật di sản dưới lòng đất, chính sách bảo tồn di sản văn hóa phi vật thể… được Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa qui định và được cơ quan chức năng các cấp cụ thể hóa thành nhiệm vụ và hành động.
Sau đây xin trình bày chính sách đối với di sản văn hóa trọng yếu theo từng loại hình di sản.
a) Di sản văn hóa vật thể
- Lựa chọn: Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa tiến hành thẩm định và công bố di sản văn hóa vật thể trọng yếu tức quốc bảo trong số các di sản văn hóa vật thể.
- Quản lý: Trách nhiệm quản lý di sản văn hóa vật thể trọng yếu trước hết giao cho chủ sở hữu di sản. Chủ sở hữu có trách nhiệm quản lý, thông báo hay xin phép về việc thay đổi người sở hữu, báo cáo việc di sản văn hóa trọng yếu bị mất mát, hư hại hay thay đổi môi trường. Việc quản lý này nhận được sự hỗ trợ của địa phương và tuân theo qui định của Luật và chỉ thị, khuyến cáo của Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa.
- Sửa chữa, tu bổ: Việc tu bổ sửa chữa phải được cấp phép. Phương thức tu bổ sửa chữa tuân theo qui định và hướng dẫn của cơ quan chuyên môn.
- Phí quản lý và hỗ trợ tu sửa: Trường hợp chủ sở hữu không đủ khả năng trang trải kinh phí quản lý và tu sửa di sản văn hóa vật thể trọng yếu thì cần đệ đơn xin hỗ trợ từ ngân sách nhà nước. Kinh phí hỗ trợ sẽ được xét theo qui định có cân nhắc tính đặc thù của di sản.
- Thay đổi hiện trạng, vận chuyển ra nước ngoài: Các hoạt động này phải được Hội đồng Bảo tồn Di sản Văn hóa cho phép. Trong các trường hợp cần thiết, Hội
đồng có thể ra lệnh hạn chế hành vi vận chuyển, xác định khu vực của di sản, cấm hoặc thi hành các biện pháp cần thiết để bảo vệ di sản.
- Mua bán chuyển nhượng: Việc mua bán chuyển nhượng phải báo cáo và ưu