1.2.1. Khái niệm về văn bản
Có rất nhiều cách hiểu khác nhau về văn bản. Văn bản nói chung là
“phương tiện ghi tin và tryền đạt thông tin bằng một ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định. Tuỳ theo từng lĩnh vực cụ thể của đời sống xã hội và quản lý Nhà nước mà văn bản có những hình thức và nội dung khác nhau” [38, 28]. Trong hoạt động quản lý và lãnh đạo nói chung “văn bản là phương tiện quan trọng và hữu hiệu để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý hoặc các thông tin cần thiết hình thành trong quá trình quản lý của cơ quan…Văn bản là phương tiện quan trọng để bảo đảm thông tin cho quản lý, nó phản ánh kết quả hoạt động quản lý của cơ quan. Nó là sản phẩm đặc thù của hoạt động quản lý”.[38, 29].
Nhƣ vậy, văn bản quản lý Nhà nƣớc là một phƣơng tiện để ghi nhận thông tin và truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ do các cơ quan trong hệ thống bộ máy Nhà nƣớc ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thi hành bằng các biện pháp khác nhau để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình đƣợc Nhà nƣớc giao. Từ đó, có thể thấy rằng, bất kỳ cơ quan nào Nhà nƣớc cũng cần sử dụng văn bản làm phƣơng tiện hoạt động trong quá trình hoạt động quản lý của mình. Văn bản chính là sản phẩm trong quá trình quản lý của một cơ quan.
QH và các cơ quan của QH trong quá trình hoạt động, đã sản sinh ra một hệ thống văn bản, bao gồm nhiều loại văn bản có mức độ pháp lý khác nhauvăn bản có hiệu lực pháp lý cao trong hệ thống văn bản quản lý Nhà nƣớc nhƣ hiến pháp, bộ luật, luật, pháp lệnh, nghị quyết...Văn bản quy phạm pháp luật của QH là những văn bản có phạm vi điều chỉnh rộng và có tác động trực tiếp đến mọi lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội của đất nƣớc.
1.2.2. Phân loại văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội
Tuỳ theo mục đích và những nội dung phân loại, văn bản có thể đƣợc phân loại theo các tiêu chí khác nhau. Việc phân loại văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội cũng đƣợc dựa theo các tiêu chí phân loại chung, cụ thể là:
1.2.2.1. Phân loại theo tác giả
Đối với QH, nếu phân loại theo tiêu chí này sẽ bao gồm các hệ thống văn bản sau đây:
- Văn bản của QH.
- Văn bản của UBTVQH.
- Văn bản của các Ban trực thuộc UBTVQH: + Văn bản của Ban Công tác lập pháp
+ Văn bản của Ban Công tác đại biểu + Văn bản của Ban Dân nguyện - Văn bản của HĐDT
- Văn bản của các Uỷ ban của QH: Uỷ ban Đối ngoại, Uỷ ban Pháp luật, Uỷ ban Khoa học Công nghệ và Môi trƣờng, Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách, Uỷ ban Văn hoá Giáo dục Thanh thiếu niên và Nhi đồng, Uỷ ban Quốc phòng và An ninh, Uỷ ban Về các vấn đề xã hội. 6
- Văn bản của VPQH.
1.2.2.2. Phân loại theo tên loại
Nếu phân loại theo tiêu chí này thì văn bản của QH có các loại văn bản sau đây:
- Hiến pháp: Hiến pháp là nền tảng luật pháp của Nhà nước, là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất. Từ khi ra đời cho đến nay, QH đã ban hành 04
6
(Theo Luật Tổ chức QH và Hội đồng Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành năm 1981 thì QH bầu ra HĐDT và các Uỷ ban (có 7 Uỷ ban). Tuy nhiên, trên thực tế văn bản của các cơ quan này chưa được đảm bảo hợp thức hoá về mặt pháp lý. Bởi vì trong giai đoạn này, HĐDT và các Uỷ ban chưa có con dấu riêng nên “ phải dùng con dâú của Văn phòng đóng lên đầu công văn, văn kiện, không đúng với tư cách của một Uỷ ban” (trích Báo cáo tổng hợp ý kiến thảo luận Quy chế về tổ chức và hoạt động của HĐDT và các Uỷ ban thường trực của QH ngày 15/10/1990) - Đơn vị bảo quản số 1170, hộp 89, Hồ sơ lưu trữ tại VPQH. Minh hoạ tại Phụ lục số 1 trang 1 và 2)
Cho đến năm 1991, khi mà HĐDT và các Uỷ ban được chính thức sử dụng con dấu của mình, theo quan điểm của chúng tôi thì đây mới là thời gian hệ thống văn bản của các cơ quan này mới được xem là chính thức. Hơn nữa, qua khảo sát, chúng tôi thấy rằng, đến giai đoạn này, tức bắt đầu từ QH khoá IX, văn bản của HĐDT và các Uỷ bn đã được đăng ký số thứ tự theo hệ thống sổ riêng.
bản Hiến pháp: Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992.
- Bộ luật, Luật: Là văn bản quan trọng có hiệu lực pháp lý cao sau hiến pháp, do QH ban hành để cụ thể hoá nguyên tắc cơ bản đƣợc ghi trong hiến pháp, cụ thể hoá một số vấn đề đƣợc hiến pháp giao. Luật phải phù hợp với các quy định của hiến pháp.
- Pháp lệnh: Đây là một loại văn bản hiện nay vẫn còn nhiều tranh luận về mặt giá trị pháp lý của nó. Có một số ý kiến cho rằng đây là loại văn bản dƣới luật, nhƣng cũng có nhiều ý kiến coi pháp lệnh là một loại hình văn bản luật. Theo quan điểm này, họ cho rằng: Quyền ra pháp lệnh thực chất là quyền lập pháp. Nó là lập pháp ủy nhiệm hay uỷ quyền, có nghĩa là QH uỷ quyền giao cho UBTVQH. Như vậy, thẩm quyền ban hành pháp lệnh xuất phát từ thẩm quyền ban hành luật của QH. Do vậy, pháp lệnh là văn bản luật chứ không phải là văn bản dưới luật 7
. Pháp lệnh do UBTVQH ban hành căn cứ vào hiến pháp, luật, nghị quyết của QH và các nhiệm vụ quyền hạn đƣợc QH giao.
- Nghị quyết: Theo Từ điển Tiếng Việt thì nghị quyết là “quyết định đã
đƣợc chính thức thông qua ở hội nghị, sau khi vấn đề đã đƣợc tập thể thảo luận” [43, 1347].
QH và UBTVQH là những cơ quan hoạt động theo chế độ hội nghị, quyết định theo đa số nên loại văn bản nghị quyết là hình thức văn bản đƣợc sử dụng nhiều trong hoạt động của QH và UBTVQH.
Thông thƣờng các kỳ họp của QH đều có nghị quyết: Có nghị quyết chung hoặc nghị quyết theo chuyên đề. Nghị quyết chung tức là các nghị quyết điều chỉnh về nhiều vấn đề về kinh tế, xã hội văn hoá…. Thí dụ nhƣ các “Nghị quyết nhiệm vụ năm….”. Nghị quyết chuyên đề đƣợc hiểu là các nghị quyết đề cập về một vấn đề cụ thể, ví dụ nhƣ tại kỳ họp thứ ba, QH khoá XI vừa qua đã thông qua Nghị quyết về việc thí điểm tổ chức quản lý, dạy nghề và giải quyết việc làm cho người sau cai nghiện ma tuý ở Thành phố Hồ Chí Minh và một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.”
UBTVQH từ trƣớc đến nay không có nghị quyết chung về các vấn đề thảo luận taị phiên họp mà chỉ ban hành nghị quyết theo chuyên đề về từng lĩnh vực cụ thể trong phạm vi quyền hạn và nhiệm vụ đã đƣợc QH giao nhƣ
Nghị quyết về giao dịch dân sự về nhà ở được xác lập trước ngày 01 tháng 7 năm 1991; hoặc Nghị quyết về phê chuẩn tổng biên chế của Toà án Nhân dân….
7
Xem tài liệu lưu trữ Phông Lưu trữ QH : Hộp số 267, hồ sơ số 3785, Phòng Lưu trữ VPQH
- Quyết định: Là hình thức văn bản đƣợc dùng phổ biến ở các cơ quan Nhà nƣớc. Quyết định dùng để ban hành các chủ trƣơng, biện pháp, mệnh lệnh, để tổ chức, điều hành mọi hoạt động của cơ quan, của xã hội, điều chỉnh hành vi của con ngƣời, thể hiện ý chí quyền lực đơn phƣơng của cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền.
Quyết định của UBTVQH và VPQH chủ yếu là các quyết định áp dụng quy phạm pháp luật (quyết định cá biệt) để giải quyết các vụ việc cụ thể nhƣ: Tiếp nhận, thuyên chuyển, nâng lƣơng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thƣởng, kỷ luật, nghỉ hƣu…đối với cán bộ công chức của cơ quan. Tuy nhiên, so với quyết định của UBTVQH thì loại hình văn bản quyết định của VPQH chiếm nhiều hơn.
- Kết luận: Là hình thức văn bản đƣợc dùng chủ yếu trong hệ thống văn bản của UBTVQH; đƣợc dùng để trình bày các quan điểm, chủ trƣơng và các biện pháp thực hiện những vấn đề đã đƣợc thống nhất trong tập thể UBTVQH hoặc tại các phiên họp UBTVQH.
- Kế hoạch: Là hình thức văn bản trình bày có hệ thống, dự kiến về việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ công tác hoặc một công việc của một cơ quan trong một thời gian nhất định. Loại hình văn bản này đƣợc dùng phổ biến trong hệ thống văn bản của UBTVQH và VPQH.
- Chƣơng trình: Là loại hình văn bản đƣợc sử dụng nhiều trong hoạt
động của các cơ quan của QH, ví dụ nhƣ Chƣơng trình kỳ họp QH, Chƣơng trình phiên họp UBTVQH, Chƣơng trình công tác tháng, 6 tháng, năm của UBTVQH, HĐDT, các Uỷ ban và của VPQH.
- Tờ trình: Là hình thức văn bản mà nội dung chủ yếu là đề xuất với cấp trên phê chuẩn một chủ trƣơng, một phƣơng án công tác, một chính sách, chế độ tiêu chuẩn hoặc sửa đổi, bổ sung chế độ chính sách. Trong các cơ quan của QH thì UBTVQH thƣờng sử dụng hình thức văn bản tờ trình để trình lên QH; VPQH sử dụng hình thức văn bản này để trình lên UBTVQH.
- Thông báo: Là hình thức văn bản đƣợc dùng chủ yếu để truyền đạt một nội dung của một quyết định, một tin tức, một sự việc cho các cơ quan, đơn vị, cá nhân liên quan biết.
Hình thức văn bản Thông báo đƣợc các cơ quan của QH dùng tƣơng đối phổ biến trong việc truyền đạt các vấn đề nhƣ:
+ Thông báo về việc nghỉ chế độ, chính sách đối với từng cán bộ khi đến tuổi nghỉ hƣu (Loại văn bản này chỉ dùng ở hai cơ quan, đó là: UBTVQH và VPQH. Đối với cán bộ cấp thứ trƣởng trở lên, dùng hình thức Thông báo của UBTVQH; đối với cán bộ thuộc VPQH thì dùng hình thức Thông báo của VPQH).
+ Thông báo kết luận của UBTVQH về một quyết định, một chế độ đã đƣợc tập thể UBTVQH nhất trí thông qua, ví dụ: Thông báo kết luận của UBTVQH về việc sửa đổi Nghị quyết số 02/NQ-UBTVQH9 ngày 17/10/1992 về tổ chức, nhiệm vụ của VPQH.
+ Thông báo về các Đoàn công tác đi giám sát ở các địa phƣơng (chủ yếu là văn bản của HĐDT và các Uỷ ban).
- Thông cáo: Là loại hình văn bản đƣợc dùng để đăng tin về các sự kiện chính trị quan trọng của đất nƣớc. Ngay sau các phiên họp của QH và UBTVQH, VPQH đều đăng Thông cáo của UBTVQH, công bố với nhân dân về diễn biến, nội dung của phiên họp.
- Báo cáo: Là hình thức văn bản dùng để gửi cho cấp trên để tƣờng trình hoặc xin ý kiến về một hay một số vấn đề, vụ việc nhất định; để sơ kết, tổng kết công tác đã qua và dự kiến công tác sắp tới của một cơ quan, một tổ chức…..Đây là hình thức văn bản đƣợc sử dụng nhiều trong hoạt động QH và các cơ quan của QH, ví dụ nhƣ: Báo cáo công tác; Báo cáo giải trình tiếp thu, Báo cáo tổng hợp ý kiến, Báo cáo tập hợp ý kiến về các dự án luật, pháp lệnh…., đặc biệt có một loại Báo cáo mang tính đặc thù của QH, đó là loại Báo cáo thẩm tra về các dự án luật, pháp lệnh.
- Thuyết trình: Là là hình thức văn bản đƣợc HĐDT và các Uỷ ban của QH sử dụng để trình bày quan điểm và và những giải pháp cần thực hiện về vấn đề đang nổi cộm trong đời sống kinh tế xã hội trƣớc các phiên họp QH và UBTVQH. Đây cũng là loại văn bản mang tính đặc thù của QH.
- Biên bản: Là loại văn bản đƣợc sử dụng nhiều trong hoạt động của QH và các cơ quan của QH. Đáng chú ý là các loại biên bản sau đây:
+ Biên bản kỳ họp QH
+ Biên bản về các phiên họp của QH
+ Biên bản về các phiên họp của UBTVQH.
+ Biên bản các phiên họp của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban;
Tại các Điều 20, 21, Nghị quyết số 7/2002/QH11 của QH khoá 11 ban hành Nội quy kỳ họp QH đã quy định rõ về các loại văn bản nêu trên nhƣ sau:
“Biên bản Kỳ họp QH gồm bản ghi tổng hợp nội dung và quá trình diễn biến của kỳ họp…Biên bản của kỳ họp do Chủ tịch QH và Trưởng đoàn thư ký kỳ họp ký tên”
“Biên bản phiên họp QH ghi đầy đủ những ý kiến phát biểu, kết luận, kết quả biểu quyết của QH tại phiên họp và những ý kiến bằng văn bản của đại
biểu được chuyển đến Đoàn thư ký kỳ họp. Biên bản phiên họp QH do Chủ toạ phiên họp và Thư ký phiên họp ký tên”
“Biên bản các phiên họp của UBTVQH, HĐDT, Uỷ ban của QH phải ghi đầy đủ quá trình diễn biến của phiên họp, những ý kiến phát biểu, kết quả biểu quyết và kết luận tại phiên họp và những ý kiến bằng văn bản của đại biểu được chuyển đến UBTVQH, HĐDT, Uỷ ban của QH. Biên bản do Chủ toạ phiên họp và Thư ký phiên họp ký tên”
- Công điện: Là hình thức văn bản đƣợc sử dụng để truyền đạt thông trong các trƣờng hợp cần kíp. Tuy nhiên, hiện nay hình thức văn bản này đang ngày càng ít đƣợc sử dụng trong hoạt động của các cơ quan của QH.
- Công văn: Cũng nhƣ nhiều cơ quan khác, hình thức công văn đƣợc sử dụng rộng rãi nhất trong giao dịch giữa QH, các cơ quan của QH với các cơ quan Nhà nƣớc khác, các tổ chức chính trị – xã hội và công dân.
Ngoài các loại văn bản kể trên, VPQH còn có một số loại văn bản khác nhƣ: Giấy nghỉ phép, giấy giới thiệu, giấy đi đƣờng, giấy mời, phiếu gửi…
1.2.2.3. Phân loại theo hiệu lực pháp lý của văn bản:
Phân loại theo tiêu chí này, văn bản của QH và VPQH gồm có các loại văn bản sau đây:
a) Văn bản quy phạm pháp luật:
Theo Luật Ban hành vbqppl thì văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản có đầy đủ các yếu tố sau đây:
+ Văn bản do cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành theo đúng thủ tục, trình tự và thể thức do luật định.
+ Văn bản có chứa các quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tƣợng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phƣơng. Quy tắc xử sự chung là những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội đƣsợc quy tắc đó điều chỉnh.
+ Văn bản đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thi hành bằng các biện pháp nhƣ tuyên truyền, giáo dụng, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức hành chính, kinh tế; trong trƣờng hợp cần thiết thì Nhà nƣớc áp dụng các biện pháp cƣỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế chế tài đối với ngƣời có hành vi vi phạm.
Xét theo tiêu chí này, QH gồm có các loại văn bản quy phạm pháp luật sau đây:
Pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH
Trong các loại văn bản quy phạm pháp luật, hiến pháp đƣợc coi là đạo luật gốc cơ bản, có ý nghĩa hiệu lực pháp lý cao nhất trong toàn bộ hệ thống văn bản quản lý của Nhà nƣớc.
Ngay từ bản Hiến pháp 1946, QH đã đƣợc xác định thẩm quyền ban hành 03 loại văn bản, đó là hiến pháp, luật và nghị quyết. Qua khảo cứu, chúng tôi thấy rằng hiến pháp và nghị quyết của QH đƣợc ban hành ngay sau QH đƣợc thành lập. Riêng đối với luật thì mãi tới năm 1953, tức sau 7 năm hoạt động QH mới ban hành luật đầu tiên, đó là Luật cải cách ruộng đất đƣợc thông qua tại kỳ họp thứ 3, QH khoá I. Nhƣ vậy, trong quá trình hoạt động, trải qua các thời kỳ phát triển, QH đã ban hành các văn bản có giá trị pháp lý cao nhƣ hiến pháp, luật, nghị quyết để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quan trọng của mình.
Với quy định tại Điều 51 của Hiến pháp năm 1959 thì “UBTVQH là cơ