2.1. Một số vấn đề tồn tại trong việc xây dựng, ban hành vănbản
2.1.4. Những tồn tại về bố cục của vănbản
Bố cục của một văn bản cũng là một vấn đề quan trọng thuộc kỹ thuật thể hiện nội dung của văn bản. Về vấn đề này, chúng tôi xin đƣợc tập trung vào bố cục của hai loại văn bản có hiệu lực pháp lý cao là luật và pháp lệnh.
Qua nghiên cứu, chúng tôi thấy rằng việc quy định bố cục cho một văn bản luật, pháp lệnh còn quá chung chung. Theo quy định tại điều 27 của Luật Ban hành vbqppl thì: “luật, pháp lệnh phải có tên, căn cứ pháp lý để ban hành. Tuỳ theo nội dung luật, pháp lệnh có thể có lời nói đầu, được bố cục theo chương, mục, điều, khoản, điểm; phần, chương, mục phải có tiêu đề…”.
Qua khảo sát các văn bản luật, pháp lệnh ban hành từ năm 1998 đến nay, chúng tôi thấy về cách trình bày bố cục của văn bản luật, pháp lệnh còn có những tồn tại sau đây:
Thứ nhất là sự không thống nhất trong cách trình bày Lời nói đầu hay phần mở đầu của luật, pháp lệnh.
Tại khoản 1, Điều 27 của Luật Ban hành vbqppl quy định: Luật, pháp lệnh phải có tên, căn cứ pháp lý để ban hành. Tuỳ theo nội dung, luật, pháp lệnh, có thể có lời mở đầu.
Đối với luật, pháp lệnh thì phần căn cứ ban hành của luật, pháp lệnh là một phần không thể thiếu đƣợc, bởi đó chính là cơ sở pháp lý cho sự ban hành của luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, qua khảo sát, chúng tôi thấy rằng phần căn cứ pháp lý để ban hành văn bản của các luật, pháp lệnh chƣa đƣợc thực hiện một cách thống nhất. Hiện nay đang tồn tại hai cách trình bày:
- Cách 1: Trong phần căn cứ pháp lý chỉ nêu tên hiến pháp (đây là cách trình bày phổ biến đối với các luật, pháp lệnh)
Chẳng hạn nhƣ: Luật Các tổ chức tín dụng năm 1997; Luật Mặt trận tổ quốc; Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi, năm 2001….
- Cách 2: Nêu căn cứ ban hành là những điều khoản cụ thể của hiến pháp và điều luật có liên quan đến nội dung của các văn bản luật, pháp lệnh
Ví dụ nhƣ:
Pháp lệnh Thương phiếu năm 1999 có viện dẫn căn cứ pháp lý ban hành là: “Căn cứ vào Điều 91 của Hiến pháp nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam;
Căn cứ vào Luật Thương mại;
Căn cứ vào Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam và Luật Tổ chức tín dụng”
Thứ hai là sự chƣa thống nhất về tiêu đề của tên điều luật:
Tiêu đề của điều luật trong các văn bản luật, pháp lệnh chính là sự khái quát nội dung của điều luật đó. Trên thực tế chiếm số lƣợng tƣơng đối lớn các luật, pháp lệnh ban hành là các điều không có tiêu đề (Luật ngân sách nhà nước năm 2002, Pháp lệnh lưu trữ quốc gia năm 2001, Pháp lệnh hành nghề y dược tư nhân năm 2003..vv…). Bên cạnh đó cũng có một số văn bản luật, pháp lệnh, các điều luật đƣợc đặt tiêu đề (Luật Giáo dục năm 1998, Pháp lệnh Thủ đô năm 2000, Pháp lệnh luật sư 2001…). Việc đặt tiêu đề cho các điều luật có tốn thêm thời gian và công sức trong quá trình soạn thảo, nhƣng một điều chắc chắn nó góp phần tăng thêm tính khoa học của các điều luật. Đồng thời, nó còn tạo điều kiện thuận lợi cho việc tra cứu, viện dẫn các điều luật trong quá trình áp dụng.
Về cơ cấu của điều luật: Đa số các văn bản điều luật đƣợc chia thành các khoản (các khoản đƣợc đánh số thứ tự Ả rập), trong các khoản có các điểm (điểm đƣợc đánh số theo thứ tự bảng chữ cái tiếng Việt). Nhƣng cũng có trƣờng hợp điều luật không có khoản mà đƣợc chia thành nhiều đoạn (Điều 21, Điều 49, Điều 56, Điều 58… của Luật Tổ chức QH năm 2001); có trƣờng hợp một khoản lại đƣợc chia thành nhiều đoạn (nhƣ khoản 1 của Điều 50 Luật phòng cháy, chữa cháy năm 2001 đƣợc chia thành 2 đoạn); hoặc có điều luật trong khoản đƣợc sử dụng gạch đầu dòng (-) nhƣ Điều 313, Bộ luật hình sự năm 1999).
Về việc đánh số thứ tự các khoản, điểm cũng có sự không thống nhất nhƣ sau:
Trƣờng hợp thứ nhất: Văn bản luật, pháp lệnh đƣợc đánh số thứ tự các khoản theo cách “1.”, “2.”… (nhƣ Luật số 30/2001/QH10 – Luật tổ chức QH; Pháp lệnh số 26/2000/PL-UBTVQH10 – Pháp lệnh đê điều).
Trƣờng hợp thứ hai, văn bản luật, pháp lệnh đƣợc đánh số thứ tự các khoản theo cách “1-”, “2-”… (Luật số 09/1998-QH10 – Luật khiếu nại tố cáo; Pháp lệnh số 16/1999/PL-UBTVQH10 – Pháp lệnh đo lường…)
Với cách trình bày không thống nhất nhƣ trên đã gây khó khăn, nhầm lẫn trong việc viện dẫn và trích dẫn luật, pháp lệnh.
Thứ ba là sự không thống nhất trong cách trình bày “Chƣơng Điều khoản thi hành”
Pháp luật hiện hành không quy định các văn bản luật, pháp lệnh phải có Chƣơng điều khoản thi hành và cũng không quy định trong chƣơng này phải quy định những nội dung gì, vấn đề gì.
Trên thực tế hầu hết các văn bản luật, pháp lệnh đều có “Chương điều khoản thi hành”. Qua khảo sát luật, pháp lệnh của QH khoá 10 cho thấy: Trong tổng số 35 luật, có 11 luật không có chƣơng này; trong tổng số 41 pháp lệnh đã ban hành, có 08 pháp lệnh không có tên chƣơng. Tuy nhiên, những luật, pháp lệnh không có tên chƣơng này đều là những luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật đã ban hành. Với đặc thù về bố cục của các luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung thì việc không có tên chƣơng này là phù hợp. Do đó, có thể khẳng định rằng đã có sự thống nhất về tên gọi của chƣơng này trong các văn bản luật, pháp lệnh. Qua khảo sát hầu hết các văn bản luật, pháp lệnh, chúng tôi thấy rằng chƣơng “điều khoản thi hành” đều có một cách trình bày tƣơng đối thống nhất:
- Nêu thời gian có hiệu lực của văn bản.
- Xác định cơ quan quy định chi tiết việc thi hành luật, pháp lệnh.
Tuy nhiên, hầu hết các luật, pháp lệnh đều viện dẫn một câu hết sức chung chung “Những quy định trước đây trái với luật (pháp lệnh) này đều bãi bỏ”. Có thể nói đây là thông tin không cần thiết hay nói đúng hơn là không nên có trong các văn bản luật, pháp lệnh. Đây là một hạn chế cần đƣợc khắc phụ. Bởi vì việc nêu cụ thể tên các văn bản hết giá trị là rất cần thiết, tạo thuận lợi cho việc thực hiện các văn bản luật, pháp lệnh; là sự thể hiện tính pháp điển hoá của hệ thống pháp luật nói chung – một trong những yêu cầu về tính thống nhất của hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ tƣ là về bố cục chung của luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung chƣa có sự thống nhất.
Cho đến nay vẫn chƣa có quy định về cách bố cục của các văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung, mặc dù các văn bản sửa đổi, bổ sung này có những đặc thù riêng về bố cục, không thể giống nhƣ bố cục của các văn bản luật, pháp lệnh mới. Chính vì vậy, việc trình bày bố cục của các văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung có rất nhiều cách trình bày khác nhau. Hiện nay đang tồn tại các cách trình bày sau đây:
Trường hợp thứ 1: Văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung chỉ gồm
2 điều, trong đó có:
1 điều quy định về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của pháp lệnh đƣợc sửa đổi, bổ sung;
1 điều quy định cơ quan có trách nhiệm hƣớng dẫn thi hành pháp lệnh
(cách bố cục này phổ biến chỉ đối với văn bản pháp lệnh)
Ví dụ nhƣ: Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số Điều Pháp lệnh phòng chống lụt bão năm 2000.
Trường hợp 2: Văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung gồm có 3 Điều, trong đó :
- Có 1 Điều với nhiều điều khoản quy định về việc sửa đổi, bổ sung một số Điều của văn bản luật, pháp lệnh đƣợc sửa đổi, bổ sung
- 1 Điều quy định ngày có hiệu lực của văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung.
- 1 Điều quy định cơ quan chịu trách nhiệm hƣớng dẫn thi hành luật, pháp lệnh.
(đây là cách trình bày phổ biến đối với các luật sửa đổi, bổ sung)2
Ví dụ:
- Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 2000.
- Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu năm 1998.
- Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật dầu khí năm 2000.
Trong trƣờng hợp thứ 2 này (tức là văn bản gồm có 3 điều) còn có cách bố cục khác nữa, trong đó;
- 1 điều quy định về việc sửa đổi, bổ sung 1 số điều của pháp lệnh đƣợc sửa đổi, bổ sung.
- 1 điều gồm 2 khoản: Khoản 1 quy định về ngày có hiệu lực của pháp lệnh sửa đổi, bổ sung; khoản 2 quy định về việc bãi bỏ các văn bản đƣợc ban hành trƣớc đó.
-1 điều quy định cơ quan có trách nhiệm hƣớng dẫn thi hành pháp lệnh. (Đây là cách bố cục chỉ có đối với văn bản pháp lệnh sửa đổi, bổ sung) Ví dụ nhƣ: Pháp lệnh sửa đổi điều 21 của Pháp lệnh ưu đãi người hoạt động cách mạng, liệt sỹ và gia đình liệt sỹ, thương binh, bệnh binh, người kháng chiến, người có công giúp đỡ cách mạng năm 1998.
Trường hợp thứ 3: Văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung có 4
điều, trong đó:
- 1 điều với nhiều khoản quy định về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản luật, pháp lệnh đƣợc sửa đổi, bổ sung.
2
Vì qua khảo sát luật, pháp lệnh ban hành từ 1998 đến nay, chúng tôi thấy rằng hầu hết các luật sửa đổi, bổ sung đều trình bày theo bố cục này, duy nhất chỉ có 01 pháp lệnh cũng trình bày theo bố cục này, đó là: Pháp lệnh sửa đổi Điều 18 của Pháp lệnh tổ chức toà án quân sự năm 2000)
- 1 điều quy định cụ thể điều khoản bị bãi bỏ của luật đƣợc sửa đổi, bổ sung.
- 1 điều quy định về ngày có hiệu lực của luật sửa đổi, bổ sung
- 1 điều quy định về cơ quan có trách nhiệm hƣớng dẫn thi hành văn bản. Ví dụ nhƣ: Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Ban hành vbqppl năm 2002; Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất ban hành năm 1999…).
Nhƣ vậy, qua khảo sát nêu trên, chúng ta thấy rằng có nhiều cách trình bày bố cục văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung. Trong mỗi cách bố cục lại có sự khác nhau giữa bố cục của văn bản luật và văn bản pháp lệnh. Qua đó để thấy sự không thống nhất về mặt bố cục của văn bản luật, pháp lệnh còn rất phổ biến.
Nhƣ vậy, xét về các yếu tố thể thức của loại văn bản quy phạm pháp luật
hay văn bản hành chính thông thƣờng của QH, UBTVQH, HĐDT, các Uỷ ban của QH và VPQH đều thấy sự chƣa thống nhất trong cách thức trình bày văn bản. Những tồn tại đó đƣợc rút ra từ kết quả so sánh giữa thực tế thực hiện với những quy định của Nhà nƣớc về thể thức văn bản. Qua đó cũng thấy đƣợc việc thực hiện những quy định của Nhà nƣớc về vấn đề này chƣa đƣợc thực hiện nghiêm chỉnh. Đồng thời, cũng thấy đƣợc những hạn chế đó là do VPQH chƣa kịp thời điều chỉnh và bổ sung những quy định cụ thể về vấn đề thể thức văn bản.
2.2. Ý NGHĨA VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI HOÀN THIỆN VIỆC XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN CỦA QUỐC HỘI VÀ VĂN PHÕNG QUỐC HỘI .