3.2. Các giải pháp hoàn thiện việc xây dựng, ban hành vănbản của
3.2.2. Giải pháp về hoàn thiện quy trình ban hành các loạ
quy phạm pháp luật của Quốc hội và Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội.
3.2.2.1 Quy định rõ về cơ quan chịu trách nhiệm thẩm tra dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trình ra Quốc hội.
Nhƣ đã phân tích ở Chƣơng 2, thì quy trình lập pháp hiện hành chƣa quy định rõ về cơ quan chịu trách nhiệm thẩm tra dự kiến Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh do UBTVQH trình ra QH. Chính vì vậy, trên thực tế lập pháp hiện nay, khi UBTVQH trình ra QH dự kiến Chƣơng trình xây dựng pháp luật của cả nhiệm kỳ chƣa có một cơ quan nào tiến hành thẩm tra dự kiến đó. Theo chúng tôi, điều này là chƣa phù hợp với những quy định của Luật Ban hành vbqppl hiện hành.
Căn cứ vào những quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức QH và Luật Ban hành vbqppl, chúng tôi cho rằng việc thẩm tra dự kiến Chƣơng trình
xây dựng luật, pháp lệnh do UBTVQH trình ra QH nên giao cho Uỷ ban Pháp luậ, vì những lý do sau đây:
Thứ nhất là, theo Luật Tổ chức QH thì Uỷ ban Pháp luật là một Uỷ ban của QH, do QH thành lập và chịu trách nhiệm trƣớc QH. Do vậy, có thể thấy rằng giữa UBTVQH và Uỷ ban Pháp luật là hai cơ quan có vị trí độc lập, có nhiệm vụ quyền hạn khác nhau. Vì vậy, không thể xem Uỷ ban pháp luật là cơ quan cấp dƣới, và phụ thuộc vào UBTVQH. Vai trò của Uỷ ban Thƣờng vụ QH đối với Uỷ ban Pháp luật nói riêng và các Uỷ ban khác nói chung chỉ là sự điều hoà phối hợp hoạt động 23. Nhƣ vậy, không thể nói rằng việc Uỷ ban Pháp luật thẩm tra dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của UBTVQH khi trình ra QH là thẩm tra dự án của cơ quan “chỉ đạo” mình. Do vậy, theo quan điểm của chúng tôi Uỷ ban Pháp luật hoàn toàn có thể khách quan khi xem xét và đƣa ra các ý kiến của mình trong báo cáo thẩm tra.
23
Xem thêm Kỷ yếu Hội thảo về quá trình hình thành phát triển của QH, bài viết của Nguyễn Đình Quyền
Thứ hai là, trên thực tế, chúng tôi thấy rằng, đối với các dự án luật do UBTVQH trình ra trƣớc QH (chẳng hạn nhƣ Luật Tổ chức QH (sửa đổi)),
cũng do Uỷ ban Pháp luật chịu trách nhiệm thẩm tra. Nhƣ vậy, việc Uỷ ban pháp luật thẩm tra dự án do UBTVQH trình là có cơ sở cả về mặt lý luận và thực tiễn.
Tóm lại, đối với dự kiến Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh của UBTVQH theo chúng tôi phải có một cơ quan thẩm tra dự kiến đó trƣớc khi trình ra QH. Và cơ quan đó không ai khác ngoaì Uỷ ban Pháp luật của QH. Có nhƣ vậy, mới bảo đảm sự chặt chẽ trong quy định về quy trình lập pháp đối với tất cả các dự án luật, pháp lệnh. Bởi vì, dự kiến chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh thực chất giai đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp nhằm xác định rõ tính cấp bách và đặt ra thứ tự ƣu tiên xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết một cách khoa học, hợp lý để phục vụ kịp thời yêu cầu quản lý Nhà nƣớc, quản lý xã hội bằng pháp luật.
3.2.2.2. Cần có các quy định cụ thể về việc thẩm tra và phối hợp thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội.
Đây là vấn đề nhằm cụ thể hoá trách nhiệm của các cơ quan của QH trong quá trình thẩm tra dự án luật, pháp lệnh vì trên thực tế các vấn đề đƣợc đề cập trong dự án luật, pháp lệnh đều có liên quan đến phạm vi hoạt động của HĐDT và mỗi Uỷ ban. Do vậy, theo quy định hiện hành, đối với mỗi dự án luật, pháp lệnh, ngoài một cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc thẩm tra dự án luật, pháp lệnh còn có các cơ quan khác phối hợp thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, tuỳ theo lĩnh vực mà Uỷ ban đó có liên quan.
ví dụ:
Dự án Luật Sĩ quan quân đội nhân Việt Nam là luật thuộc lĩnh vực phụ trách của Uỷ ban Quốc phòng và An ninh nên Uỷ ban Quốc phòng và An ninh có trách nhiệm chủ trì thẩm tra. Tuy nhiên, trong dự án luật này có rất nhiều lĩnh vực nhƣ: Vấn đề về điều kiện nghỉ hƣu, vấn đề tiền lƣơng của sĩ quan lại có liên quan đến lĩnh vực phụ trách của Uỷ ban Về các vấn đề xã hội. Do vậy, Uỷ ban Về các vấn đề xã hội đã phối hợp thẩm tra dự án luật này cùng với Uỷ ban Quốc phòng và An ninh.
Tuy nhiên, hiện nay vẫn chƣa có quy định rõ về hình thức phối hợp thẩm tra cụ thể là nhƣ thế nào: Cơ quan có nhiệm vụ phối hợp thẩm tra tổ chức cuộc họp của Uỷ ban để thẩm tra riêng hay cùng họp chung với Uỷ ban chủ trì thẩm tra, để xây dựng một báo cáo thẩm tra chung? 24. Do vậy, có thể
24Thực tế hiện nay, việc phối hợp thẩm tra của các Uỷ ban của QH được tiến hành theo 02 hình thức sau đây: thông thường, khi tiến hành thẩm tra một dự án luật, pháp lệnh,
nói, đây là một trong những nguyên nhân làm cho chất lượng của một số báo cáo thẩm tra còn chưa cao.
Để khắc phục tình hình này, chúng tôi cho rằng, cần phải có quy định rõ về hình thức phối hợp thẩm tra, đồng thời cũng phải quy định rõ giá trị pháp lý của các ý kiến của cơ quan phối hợp thẩm tra có đƣợc tiếp thu và thể hiện trong báo cáo thẩm tra của cơ quan chủ trì thẩm tra hay không? Theo suy nghĩ của chúng tôi, việc phối hợp thẩm tra dƣới hình thức nào đi chăng nữa thì trong các báo cáo thẩm tra, bên cạnh việc thể hiện các ý kiến của cơ quan chủ trì thẩm tra cũng phải đƣợc trình bày rõ và cụ thể những ý kiến của cơ quan phối hợp thẩm tra, nhất là các ý kiến trái ngƣợc với ý kiến của cơ quan chủ trì thẩm tra. Có nhƣ vậy, mới tạo điều kiện cho QH hoặc UBTVQH xem xét các luật, pháp lệnh dƣới nhiều góc nhìn khác nhau.
3.2.2.3. Nâng cao chất lượng công tác soạn thảo:
a) Về thành lập và hoạt động của ban soạn thảo
Theo luật Ban hành vbqppl (sửa đổi), Trƣởng ban soạn thảo nhất thiết phải là ngƣời đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo. Do vậy, nên chấm dứt tình trạng khi nhiệm vụ Trƣởng ban soạn thảo lại đƣợc giao cho cấp phó của cơ quan chủ trì soạn thảo.
Bên cạnh đó cũng cần chấn chỉnh quy chế làm việc của ban soạn thảo theo hƣớng bảo đảm tính thƣờng xuyên, liên tục và trách nhiệm cá nhân của các thành viên; cần tăng cƣờng hơn nữa vai trò của ban soạn thảo, đặc biệt là ở khâu chuẩn bị đề cƣơng sơ bộ và đề cƣơng chi tiết, hình thành những ý tƣởng, quan điểm và nguyên tắc cơ bản định hƣớng cho toàn bộ nội dung văn bản. Tránh tình trạng “phó mặc” cho cơ quan chủ trì soạn thảo. Tăng cƣờng vai trò là cầu nối của Ban soạn thảo mà đại diện là Trƣởng ban với cơ quan trình văn bản để kịp thời xin ý kiến chỉ đạo về các vấn đề mới, phức tạp và còn nhiều quan điểm khác nhau.
Mặt khác, tổ biên tập phải là những chuyên gia am hiểu sâu về lĩnh vực chuyên môn thuộc nội dung của dự án và có đủ năng lực làm việc chuyên trách cho việc chuẩn bị các dự án. Tổ biên tập đƣợc xem nhƣ là tổ thƣ ký để giúp việc cho ban soạn thảo. Trong trƣờng hợp chƣa có điều kiện để hoàn thiện tổ chức và hoạt động của ban soạn thảo, chúng tôi cho rằng nhất thiết tổ
cơ quan chủ trì thẩm tra mời đại diện Thường trực HĐDT và các Uỷ ban đến dự và phát biểu ý kiến trong cuộc họp thẩm tra. Tuy nhiên, cũng có trường hợp Thường trực các Uỷ ban không cử đại diện tới dự mà tổ chức một cuộc họp riêng để lấy ý kiến về vấn đề này, sau đó xây dựng thành Báo cáo ý kiến gửi cho cơ quan chủ trì thẩm tra như là một hình thức để tham khảo.
biên tập phải đƣợc hoạt động chuyên trách cho đến khi luật, pháp lệnh đƣợc thông qua.
b) Cần ban hành quy chế về tổ chức và hoạt động của các ban soạn thảo.
Hiện nay, các dự án luật, pháp lệnh do nhiều cơ quan khác nhau chuẩn bị, nên có tình trạng là nếu ban soạn thảo đƣợc thành lập ở các cơ quan có đội ngũ cán bộ pháp lý vừa yếu lại vừa thiếu, không có nhiều kinh nghiệm soạn thảo văn bản thì chất lƣợng văn bản khi trình ra UBTVQH và QH sẽ rất hạn chế. Vì vậy, cần ban hành quy chế tổ chức và hoạt động của ban soạn thảo. Để tạo điều kiện cho các ban soạn thảo hoạt động có hiệu quả, cần thống nhất cách tổ chức và làm việc qua quy chế này, nhất là đối với những ban soạn thảo liên ngành. Những vấn đề mà quy chế quy định là trách nhiệm và quyền hạn của ban soạn thảo; mối quan hệ giữa ban soạn thảo với các Bộ, ngành chủ quản; sự phối hợp công tác giữa ban soạn thảo với các cơ quan hữu quan. Do ban soạn thảo là cơ quan hoạt động theo sự chỉ đạo của cơ quan trình, nên phải làm rõ cơ chế làm việc, cơ chế báo cáo của cơ quan này với cơ quan trình văn bản văn bản. Ngoài ra, trong trƣờng hợp đại biểu QH thực hiện quyền sáng kiến lập pháp của mình thì cần xác định rõ cơ chế tổ chức việc soạn thảo dự án giúp cho đại biểu QH.