3.2. Các giải pháp hoàn thiện việc xây dựng, ban hành vănbản của
3.2.3. Giải pháp nhằm thống nhất và thực hiện việc
bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội.
Việc thống nhất và tiêu chuẩn hoá văn bản mang lại hiệu quả kinh tế khá rõ nét. Trƣớc hết là từ việc thống nhất và tiêu chuẩn hoá văn bản sẽ giảm chi phí cho việc soạn thảo, in ấn, xử lý, tiêu huỷ văn bản …Để tiến tới thống nhất và tiêu chuẩn hoá văn bản trƣớc hết phải có những quy định chặt chẽ, cụ thể và thống nhất về thể thức của văn bản. Đây là một trong những định hƣớng cơ bản của việc thống nhất và tiêu chuẩn hoá văn bản trong thời kỳ hiện nay. Nó đặt nền tảng về cơ sở pháp lý cho việc thực hiện và kiểm tra việc thực hiện các quy định về ban hành văn bản.
3.2.3.1. Quy định chặt chẽ về cách thức thể hiện các yếu tố về thể thức văn bản
Việc quy định này phải dựa trên cơ sở những quy định chung của Nhà nƣớc về thể thức của văn bản, cụ thể là căn cứ vào tiêu chuẩn Việt Nam về mẫu văn bản 5700-2002 vừa đƣợc ban hành theo Quyết định số 20/2002/QĐ- BKHCN ngày 31/12/2002 của Bộ trƣởng Bộ Khoa học Công nghệ. Cụ thể nhƣ sau:
“CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập – Tự do – Hạnh phúc” Trong đó dòng thứ nhất đƣợc trình bày: - Phông chữ:.VntimeH - Cỡ chữ: 13 - Kiểu chữ: Đứng đậm Dòng thứ hai: - Phông chữ .VnTime - Cỡ chữ 13 - Kiểu chữ: Đứng đậm
Phía dƣới có đƣờng gạch ngang, nét liền kéo dài hết dòng chữ
b) Yếu tố tên cơ quan ban hành văn bản:
Theo tiêu chuẩn mới ban hành thì tên cơ quan ban hành văn bản thống nhất trình bày bằng phông chữ:.VnTimeH, cỡ chữ từ 12 đến 13, kiểu chữ đứng đậm; phía dƣới có đƣờng gạch ngang, nét liền, dài khoảng1/2 so với tên cơ quan và đặt cân đối ở giữa
Đối với các loại văn bản thể hiện cơ quan chủ quản cấp trên thì tên cơ quan chủ quản cấp trên đƣợc trình bày trên tên cơ quan ban hành văn bản với phông chữ.VnTimeH, cỡ chữ 13, kiểu chữ đứng.
Nhƣ vậy, căn cứ vào các quy định hiện hành của Nhà nƣớc nêu trên thì yếu tố này trong văn bản của QH, UBTVQH, HĐDT, các Uỷ ban của QH, VPQH đƣợc trình bày nhƣ sau:
- Loại văn bản không ghi tên cơ quan chủ quản cấp trên, bao gồm: Quốc
hội và Văn phòng Quốc hội, vì lý do sau đây:
Theo quy định hiện hành thì các văn bản của các cơ quan sau đây không ghi tên cơ quan chủ quản cấp trên:
+ Các cơ quan đứng đầu trong bộ máy Nhà nƣớc nhƣ Chủ tịch nƣớc, QH, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao
+ Các cơ quan quản lý một ngành, một lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc nhƣ các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ
+ Các cơ quan đứng đầu trong hệ thống quản lý hành chính Nhà nƣớc ở địa phƣơng, ví dụ nhƣ Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp.
Căn cứ theo quy định trên thì văn bản của QH đƣơng nhiên là không có tên cơ quan chủ quản cấp trên. Còn đối với VPQH, mặc dù không phải là một cơ quan có chức năng quản lý một ngành, một lĩnh vực cụ thể, nhƣng VPQH là một cơ quan ngang Bộ nên văn bản của cơ quan này cũng không cần thiết phải ghi tên cơ quan chủ quản cấp trên.
- Loại văn bản cần phải thể hiện cơ quan chủ quản cấp trên, bao gồm:
văn bản của UBTVQH, HĐDT và các Uỷ ban của QH:
+ Cơ quan chủ quản đối với văn bản của các cơ quan này nên đƣợc thể hiện là “QH khoá….”. Thực tế hiện nay, văn bản của HĐDT và các Uỷ ban
đã đƣợc thống nhất trình bày theo cách này. Văn bản của UBTVQH thì không thể hiện nhƣ vậy.
Theo chúng tôi, việc thể hiện nhƣ vậy đối với văn bản của UBTVQH hiện hành cần đƣợc nghiên cứu, làm rõ và có thể nên thống nhất, quy định lại. Bởi vì, cũng nhƣ HĐDT và các Uỷ ban, UBTVQH cũng là một cơ quan của QH, do QH bầu ra, nên xét về quan hệ trực thuộc thì UBTVQH là cơ quan trực thuộc QH. Do vậy, quan hệ này cũng phải đƣợc thể hiện trên văn bản của UBTVQH. Chính vì vậy, việc thể hiện cơ quan chủ quản của văn bản UBTVQH cũng nên đƣợc trình bày tƣơng tự nhƣ đối với văn bản của HĐDT và các Uỷ ban.
Hơn nữa, do hoạt động của các cơ quan này đƣợc quy định là theo nhiệm kỳ (tức theo các khoá của QH), nên văn bản đƣợc hình thành theo các khoá của QH. Nhƣ vậy, để giúp cho việc quản lý, tra tìm văn bản theo nhiệm kỳ của khoá QH đƣợc thuận lợi thì việc thể hiện cơ quan chủ quản cấp trên của văn bản UBTVQH, HĐDT và các Uỷ ban nhƣ đã nêu là phù hợp.
Cụ thể nhƣ sau:
QUỐC HỘI KHOÁ…25
UỶ BAN THƢỜNG VỤ QUỐC HỘI
QUỐC HỘI KHOÁ …
HỘI ĐỒNG DÂN TỘC
QUỐC HỘI KHOÁ…
UỶ BAN ……
C) Số, ký hiệu văn bản:
25
Theo tiêu chuẩn mẫu văn bản mới ban hành thì số văn bản đƣợc trình bày bằng phông chữ.VnTime; ký hiệu văn bản đƣợc trình bày bằng phông chữ.VnTimeH; số, ký hiệu có cỡ chữ 13, kiểu chữ đứng; giữa phần số và ký hiệu cách nhau bằng các dấu gạch chéo, giữa các phần ký hiệu đƣợc ngăn cách bằng dấu gạch nối, không có dấu cách.
Căn cứ vào quy định chung trên đây, chúng tôi xin đề xuất cách ghi yếu tố này đối với văn bản của QH và VPQH:
C.1. Văn bản quy phạm pháp luật của QH:
Trên thực tế QH ban hành các loại văn bản quan trọng là hiến pháp, luật và nghị quyết. Theo quy định tại Luật Ban hành vbqppl và Nghị định số 101/CP của Chính phủ hƣớng dẫn thực hiện luật này thì số, ký hiệu của các loại văn bản này nên đƣợc thể hiện nhƣ sau:
Số: /năm ban hành/ các chữ cái đầu của tên loại văn bản/ các chữ cái đầu của tên cơ quan ban hành văn bản + khoá của QH viết bằng số Ả rập.
Cụ thể là:
Ví dụ:
Số: 02/2003/L-QH11 Số: 02/2003/NQ-QH11
Theo chúng tôi không nên viết Luật số: 02/2003-QH11 hay Nghị quyết số…bởi vì, ở phần tên loại văn bản đã thể hiện rõ loại văn bản).
C.2. Văn bản của UBTVQH
C.2.1. Đối với các nghị quyết mang tính quy phạm pháp luật và pháp
lệnh của UBTVQH đƣợc trình bày theo mẫu sau:
Ví dụ:
Số: 02/2003/PL-UBTVQH11
Số: 02/2003/NQ-UBTVQH11
C.2.2. Đối với các nghị quyết không mang tính quy phạm pháp luật của
UBTVQH thì không có năm ban hành văn bản, ví dụ: Số: 02/NQ-UBTVQH11
Số: /năm ban hành/HP (nếu là Hiến pháp), hoặcL (Nếu là Luật) hoặc NQ (nếu là Nghị quyết)-QH11.
Số: /năm ban hành/PL(nếu là pháp lệnh)hoặc NQ (nếu là nghị quyết) - UBTVQH11.
C.2.3. Đối với các loại văn bản hành chính thông thƣờng của UBTVQH
đƣợc trình bày theo hai loại:
- Loại văn bản có tên gọi nhƣ các tờ trình, báo cáo, kế hoạch, kết luận…đƣợc trình bày theo mẫu:
-
Ví dụ: Số: 324/BC-UBTVQH11 (Loại báo cáo) Hoặc Số: 434/KL-UBTVQH11 (Loại kết luận)...
Tuy nhiên, theo chúng tôi, rất cần thiết phải quy định về cách viết tắt các loại văn bản để tránh tình trạng cùng một loại văn bản nhƣng đƣợc thể hiện với những cách khác nhau. Bởi vì trên thực tế, loại văn bản “Chƣơng trình” có văn bản đƣợc ghi là “CT”, nhƣng cũng có văn bản đƣợc ghi là “CTr”; Cũng nhƣ vậy loại văn bản “Tờ trình” hay “Thuyết trình” cũng có tình trạng tƣơng tự.
- Đối với loại văn bản không có tên loại thì thành phần của ký hiệu gồm: tên viết tắt cơ quan ban hành văn bản + tên vụ (đơn vị) soạn thảo,26
ví dụ:
Số: 45/UBTVQH11-CTLP (văn bản do Vụ công tác lập pháp soạn thảo) Số: 67/ UBTVQH11-TH (văn bản do Vụ Tổng hợp soạn thảo)
Số: 69/ UBTVQH11-PL (văn bản do Vụ Pháp luật soạn thảo)….
C.3. Văn bản của HĐDT và các Uỷ ban của QH
- Đối với loại văn bản có tên loại thì cũng được trình bày giống như mẫu văn bản có tên loại của UBTVQH. Nghĩa là yếu tố tên loại văn bản nhất thiết phải được thể hiện và phải thể hiện chính xác tên của loại văn bản đó trong phần ký hiệu của văn bản, ví dụ:
Số: 45/BC-HĐDT11 Số: 55/TB-UBPL11…
- Đối với loại văn bản không có tên loại thì không cần phải viết tên vụ soạn thảo nhƣ đối với văn bản của UBTVQH. Bởi vì, văn bản của UBTVQH là do nhiều Vụ, đơn vị soạn thảo tuỳ theo nội dung của từng lĩnh vực thuộc chức năng, nhiệm vụ mà vụ, đơn vi đó đảm trách. Do vậy, việc ghi tên Vụ soạn thảo là cần thiết, để biết đơn vị nào đã soạn thảo văn bản, thuận tiện cho quá trình phản hồi văn bản khi có yêu cầu. Còn đối với văn bản của HĐDT và
26
Hiện nay, ký hiệu của các loại văn bản này của UBTVQH không có tên của vụ, đơn vị soạn thảo.
số: /tên loại văn bản (gồm các chữ cái đầu của tên văn bản)/ tên cơ quan ban hành văn bản (tức là UBTVQH có kèm theo số thứ tự của khoá QH; số thứ tự được viết bằng chữ số Ả rập).
các Uỷ ban, chỉ do Vụ giúp việc cho HĐDT và các Uỷ ban đó soạn thảo, nên không cần thiết phải ghi tên vụ soạn thảo.
Nhƣ vậy, cách ghi số ký hiệu loại văn bản này cụ thể là: Số: 55/UBPL11
Số: 35/UBQPAN11
C.4. Văn bản của VPQH:
- Đối với loại văn bản có tên loại: Trình bày giống như loại văn bản có tên loại của UBTVQH và HĐDT, các Uỷ ban của QH, nghĩa là theo mẫu sau đây:
Ví dụ:
Số: 155/QĐ-VPQH
Số: 338/BC-VPQH…
- Đối với loại văn bản không có có tên loại trình bày theo mẫu trình bày văn bản của UBTVQH, tức là:
Ví dụ:
số: 35/VPQH-TCCB (văn bản do Vụ Tổ chức – Cán bộ soạn thảo) Số: 35/VPQH-HC (văn bản do Vụ Hành chính soạn thảo)
Số: 35/VPQH-KHCNMT (văn bản do Vụ Khoa học Công nghệ và Môi trƣờng soạn thảo)…
d) Tên loại văn bản
d.1. Về xác định tên của văn bản
d.1.1. Tên văn bản luật, pháp lệnh, nghị quyết.
Tên gọi của văn bản luật, pháp lệnh, nghị quyết có mối liên hệ chặt chẽ với đối tƣợng, phạm vi, điều chỉnh của văn bản. Do vậy, việc xác định tên các văn bản luật, pháp lệnh phải tuân theo một số quy tắc, đó là:
Phải xác định rõ loại văn bản (bộ luật, luật, pháp lệnh, nghị quyết). Bởi vì thông qua tên loại của văn bản để phân biệt thứ bậc của văn bản trong hệ thống pháp luật, đồng thời dùng để phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính thông thƣờng.
Việc xác định thứ bậc của văn bản phải căn cứ vào các quy định của pháp luật và đôi khi là dựa vào truyền thống lập pháp.
Số: …./tên loại văn bản- VPQH
Hiện tại Luật Ban hành vbqppl mới chỉ quy định rõ về thứ bậc của hai dạng văn bản là luật và pháp lệnh tại Điều 20 và Điều 21, còn việc phân biệt giữa bộ luật và luật thì chƣa đƣợc đề cập. Thực ra, về quy trình lập pháp và hiệu lực pháp lý thì giữa bộ luật và luật là gần nhƣ tƣơng tự nhau. Do vậy, khi xác định thứ tên bậc của văn bản luật, cần chú ý theo truyền thống lập pháp ở Việt Nam: Bộ luật thƣờng là văn bản quy phạm pháp luật bao gồm hệ thống những quy định cơ bản, khá toàn diện về một lĩnh vực pháp luật (còn đƣợc gọi là luật khung), còn luật là văn bản quy phạm pháp luật chỉ quy định về một lĩnh vực cụ thể.
- Cách đặt tên của văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi:
Ngoài các yêu cầu đối với văn bản luật, pháp lệnh thông thƣờng, cách đặt tên các văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi còn phải đáp ứng các yêu cầu sau:
Thứ nhất: Tên của văn bản sửa đổi phải thể hiện được mối quan hệ với văn bản luật, pháp lệnh được sửa đổi.
Theo nguyên tắc pháp lý, để sửa đổi một văn bản quy phạm pháp luật nào đó thì cơ quan có quyền sửa đổi phải chính là cơ quan đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật đó, đồng thời văn bản sửa đổi phải cùng loại với văn bản đƣợc sửa đổi. Có nghĩa là luật sửa đổi luật và pháp lệnh sửa đổi pháp lệnh. Ví dụ, nếu sửa đổi Luật Hôn nhân và gia đình thì văn bản sửa đổi đó phải đƣợc gọi là Luật sửa đổi Luật Hôn nhân và gia đình; hoặc nếu sửa đổi Pháp lệnh phí và lệ phí thì tên pháp lệnh sửa đổi sẽ là Pháp lệnh sửa đổi Pháp lệnh phí và lệ phí…
Thứ hai là tên của văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi phải phân biệt được các lần sửa đổi.
Một văn bản luật, pháp lệnh thông thƣờng có rất nhiều lần sửa đổi và mỗi lần sửa đổi nhƣ vậy tƣơng ứng với một văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi đƣợc ban hành (xem mục 2.1.4). Để phân biệt đƣợc các văn bản sửa đổi của cùng một văn bản luật, pháp lệnh, cần phải thể hiện đƣợc thứ tự của các lần sửa đổi của các văn bản này. Hiện nay, trong hệ thống pháp luật Việt Nam chƣa có hình thức để phân biệt. Các văn bản sửa đổi đều có cùng tên gọi mà khi muốn phân biệt thì thƣờng phải gọi kèm theo năm ban hành. Tuy nhiên, cách gọi này nhiều khi dễ gây ra sự hiểu lầm, bởi thông tin đƣa ra chƣa đầy đủ do tên của văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi bao hàm cả tên của văn bản luật, pháp lệnh đƣợc sửa đổi nên khi gọi kèm theo năm ban hành thì khó phân biệt đƣợc đó là năm ban hành văn bản sửa đổi hay năm ban hành văn bản đƣợc sửa đổi:
Ví dụ: - Pháp lệnh sửa đổi một số Điều của Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao ban hành năm 1997 thì phần thông tin “ban hành
năm 1997” không đƣa ra thông tin chính xác là năm ban hành của Pháp lệnh Thuế thuế thu nhập đối với ngƣời có thu nhập cao, hay là năm ban hành của Pháp lệnh sửa đổi Pháp lệnh sửa đổi một số Điều của Pháp lệnh thuế thu nhập đối với ngƣời có thu nhập cao.
Về vấn đề này, chúng tôi đồng tình với ý kiến là “nên bổ sung phần
thông tin về thứ tự lần sửa đổi trong tên của văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi như “thứ nhất”, “thứ hai”. Phần thông tin này nên đặt ngay sau phần về loại văn bản vì như vậy phần thông tin này sẽ được xác định rõ là của văn bản sửa đổi chứ không phải văn bản được sửa đổi” [47, 93]
Ví dụ: Tên gọi của hai Pháp lệnh sửa đổi Pháp lệnh thuế thu nhập đối với ngƣời có thu nhập cao có thể đƣợc viết là:
- Pháp lệnh thứ nhất sửa đổi một số điều của Pháp lệnh thuế thu nhập đối với ngƣời có thu nhập cao”. (tức là pháp lệnh số 01/1997/PL-UBTVQH9).
- Pháp lệnh thứ hai sửa đổi một số Điều của Pháp lệnh thuế thu nhập đối với ngƣời có thu nhập cao”. (tức là pháp lệnh số 14/1999/PL- UBTVQH10).
d.1.2. Đối với văn bản hành chính thông thƣờng
Đối với văn bản loại này, chúng tôi chỉ xin đƣợc đề cập đối với loại báo cáo thẩm tra. Đối với loại báo cáo thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh chúng tôi cho rằng cần phải phân định rõ ràng thành hai loại báo cáo: Báo cáo thẩm
tra sơ bộ và báo cáo thẩm tra chính thức để phù hợp với hai quy trình thẩm
tra khác nhau: Thẩm tra trƣớc khi trình dự án luật ra UBTVQH và thẩm tra khi trình ra QH. Bởi vì, trên thực tế hiện nay, HĐDT và các Uỷ ban của QH khi thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh chỉ thể hiện bằng một loại báo cáo thẩm tra duy nhất với tên là “Báo cáo thẩm tra về….”. Với cách đặt tên nhƣ vậy, để xác định đƣợc đâu là báo cáo thẩm tra khi trình UBTVQH, đâu là báo cáo khi trình ra QH, nhiều khi rất khó phân định. Trong khi đó, Luật Ban hành vbqppl đã quy định rõ phƣơng thức thẩm tra của HĐDT và các Uỷ ban của QH là thẩm tra sơ bộ và thẩm tra chính thức, trong đó việc thẩm tra chính thức đƣợc tiến hành bằng phiên họp toàn thể của HĐDT và các Uỷ ban. Nhƣ vậy, việc phân tách thành hai loại báo cáo thẩm tra sơ bộ và báo cáo thẩm
tra chính thức là phù hợp với quy định, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho
việc theo dõi, nghiên cứu quá trình ban hành một văn bản luật, pháp lệnh.
d.2. Về cách thức trình bày tên văn bản d.2.1. Đối với tên văn bản hành chính thông thƣờng:
Theo quy định hiện hành “những văn bản có tên loại thì tên loại phải