2.1. Một số vấn đề tồn tại trong việc xây dựng, ban hành vănbản
2.1.1. Tồn tại về thẩm quyền ban hành văn bản
2.1.1.1. Lý luận chung về thẩm quyền ban hành văn bản.
Một trong những yêu cầu cơ bản của việc soạn thảo văn bản là các văn bản phải đƣợc xây dụng và ban hành đúng thẩm quyền. Bởi vì, các cơ quan Nhà nƣớc đƣợc tổ chức theo thứ tự quan hệ về thẩm quyền, trên và dƣới, trung ƣơng và địa phƣơng. Vì vậy, các văn bản do mỗi một cơ quan Nhà nƣớc ban hành phải thể hiện đúng thẩm quyền của từng cơ quan đó. Có nhƣ vậy mới đảm bảo sự tƣơng xứng với vị trí và mối quan hệ giữa các cơ quan Nhà nƣớc với nhau.
Thẩm quyền ban hành văn bản được hiểu là phạm vi, giới hạn về quyền được ban hành các văn bản để giải quyết các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của một cơ quan. 9
Thẩm quyền ban hành văn bản của một cơ quan gồm hai vấn đề: Thẩm quyền về hình thức văn bản và thẩm quyền về nội dung của văn bản.
Thẩm quyền về hình thức có thể đƣợc hiểu là: Pháp luật của Nhà nƣớc cho phép một cơ quan đƣợc quyền ban hành một số loại văn bản nhất định. Nhƣ vậy có nghĩa là các cơ quan không đƣợc phép ban hành những văn bản không đƣợc pháp luật cho phép. Theo đó, một cơ quan Nhà nƣớc, khi có nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh quan hệ xã hội thuộc thẩm quyền, thì nhất thiết phải dùng những hình thức văn bản đã đƣợc pháp luật quy định. Chẳng hạn nhƣ Chính phủ chỉ đƣợc quyền ban hành
nghị định, nghị quyết; hoặc UBTVQH chỉ đƣợc quyền ban hành pháp lệnh và nghị quyết...
Thẩm quyền về nội dung của văn bản đƣợc hiểu là văn bản của các cơ quan chỉ đƣợc phép đề cập, giải quyết những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
Nói cách khác, thẩm quyền nội dung của văn bản quy phạm pháp luật là việc xác định những quan hệ xã hội nào là thuộc phạm vi điều chỉnh của loại hình thức văn bản quy phạm pháp luật nào. Theo quy định của Luật Ban hành vbqppl, có hình thức văn bản do nhiều cơ quan ban hành, nhƣng nội dung của các văn bản đó lại điều chỉnh các vấn đề khác nhau (nhƣ loại văn bản “nghị quyết” đƣợc ban hành bởi QH, UBTVQH, Chính phủ, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân các cấp...). Nhƣ vậy, việc xác định thẩm quyền nội dung của văn bản là điều cần thiết nhằm xác định “ranh giới”về phạm vi ban hành văn bản; tránh sự chồng chéo “lấn sân” trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật giữa các cơ quan. Việc xác định thẩm
quyền nội dung của văn bản bắt nguồn từ vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của từng cơ quan Nhà nước được quy định trong Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy Nhà nước.
Nhƣ vậy, một văn bản quản lý Nhà nƣớc đƣợc coi là trái thẩm quyền về nội dung, nếu văn bản đó đƣợc ban hành để giải quyết công việc không thuộc phạm vi thẩm quyền của cơ quan (hay nói cách khác là pháp luật quy định cơ quan đó không có thẩm quyền giải quyết).
9
Tuy nhiên, hiện nay pháp luật chỉ quy định cụ thể về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
2.1.1.2. Về thẩm quyền ban hành văn bản của Quốc hội , các cơ quan của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội.
Căn cứ vào những quy định hiện hành, thì thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của QH và UBTVQH đƣợc quy định nhƣ sau:
- Về thẩm quyền hình thức văn bản: QH đƣợc quyền ban hành hiến pháp, bộ luật, luật và nghị quyết; UBTVQH đƣợc quyền ban hành pháp lệnh, nghị quyết.
- Về thẩm quyền nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật do
QH ban hành đƣợc quy định:
Hiến pháp là luật cơ bản của Nhà nƣớc, quy định những điều cơ bản về chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, đối nội, đối ngoại; quyền lợi và nghĩa vụ cơ bản của công dân; các nguyên tắc cơ bản vể tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng; về quốc kỳ, quốc huy, quốc ca, thủ đô.
“Luật quy định các vấn đề cơ bản, quan trọng thuộc về các lĩnh vực đối nôị, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu và hoạt động của bộ máy Nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân”. (Điều 20 – 21, Luật Ban hành vbqppl)
“Nghị quyết của QH đƣợc ban hành để quyết định kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách dân tộc, tôn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh, dự toán ngân sách Nhà nước và phân bổ ngân sách Nhà nước, điều chỉnh ngân sách Nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước, phê chuẩn điều ước quốc tế, quyết định chế độ làm việc của QH, UBTVQH, HĐDT, các Uỷ ban của QH, Đại biểu QH và quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của QH”.
- Về thẩm quyền nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật do UBTVQH ban hành đƣợc quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật
(Luật Ban hành vbqppl, Nội quy kỳ họp QH, quy chế hoạt động của UBTVQH) nhƣ sau:
+ “Pháp lệnh quy định những vấn đề được QH giao, sau một thời gian thực hiện, trình QH xem xét, quyết định ban hành thành luật” (Điều 21, Luật Ban hành vbqppl).
+ “Nghị quyết của UBTVQH được ban hành để giải thích hiến pháp, luật, pháp lệnh, giám sát việc thi hành hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của QH, UBTVQH, giám sát hoạt động của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân, quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh, tổng động
viên hoặc động viên cục bộ, ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc từng địa phương và quyết định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của UBTVQH ” (Điều 21, Luật Ban hành vbqppl )
Nhƣ vậy, nhìn chung, các quy định về thẩm quyền ban hành của QH tƣơng đối rõ ràng, đƣợc quy định bằng các văn bản có giá trị pháp lý cao nhất, đó là Hiến pháp, Luật tổ chức QH, Luật Ban hành vbqppl.
Qua khảo sát thực tế ban hành văn bản quy phạm pháp luật của QH và UBTVQH trong hai khoá IX và X (theo thời gian là tính từ năm 1992 đến nay), chúng tôi thấy rằng, nếu xét theo khía cạnh về thẩm quyền hình thức văn bản là phù hợp với những quy định của pháp luật. Nghĩa là, cho đến nay
chƣa có một văn bản quy phạm pháp luật nào của QH và UBTVQH có hình thức trái với những quy định của pháp luật.
Về thẩm quyền nội dung, nhìn chung các văn bản quy phạm pháp luật của QH và UBTVQH đã giải quyết và điều chỉnh các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội và UBTVQH. Tuy nhiên, về vấn đề này, qua khảo cứu, chúng tôi thấy còn có một số vấn đề chƣa thống nhất, cụ thể là:
- Thứ nhất là, cùng một vấn đề cần điều chỉnh nhƣng có thể đƣợc thể hiện bằng hai loại văn bản có giá trị pháp lý khác nhau. Đó là vấn đề
“chấp nhận đơn xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu QH của các đại biểu”. Trong thực tế những năm vừa qua, vấn đề này đã đƣợc điều chỉnh bằng hai loại nghị quyết: Nghị quyết của QH và nghị quyết của UBTVQH.
Ví dụ:
+ QH khoá X ban hành Nghị quyết số 59/NQ/1999-QH10 về việc chấp nhận đơn xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu QH của ông Mai Hồng Thái.
+ Cũng trong nhiệm kỳ của QH khoá X, UBTVQH đã ban hành 03 Nghị quyết về chấp nhận đơn xin thôi nhiệm vụ Đại biểu QH của các ông: Trần Khán, Lê Minh Châu, Vũ Đức Tú.
Khi tìm hiểu về vấn đề này, chúng tôi đƣợc biết sở dĩ có tình hình nhƣ vậy là do có quy định trong Nội quy kỳ họp QH (đƣợc ban hành kèm theo
Nghị quyết số 07/2002/QH11 của QH khoá XI, kỳ họp thứ hai): “Việc chấp nhận để đại biểu QH thôi làm nhiệm vụ đại biểu do QH quyết định, trong thời gian giữa hai kỳ họp QH thì do UBTVQH quyết định và báo cáo với QH tại kỳ họp gần nhất” (Điều 35, khoản 2) [20, 33]. Qua phỏng vấn, những ngƣời có trách nhiệm về vấn đề này cho biết việc quy định nhƣ vậy đã gây những khó khăn nhất định trong việc ban hành loại nghị quyết này. Bởi vì, xét theo khía cạnh pháp lý thì rõ ràng giá trị pháp lý của loại nghị quyết do Quốc hội ban hành cao hơn so với nghị quyết của UBTVQH. Nhƣ vậy, nếu đơn xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu của Đại biểu nào đƣợc sử dụng nghị quyết của QH để
điều chỉnh thì đƣơng nhiên sẽ đƣợc hiểu cá nhân đó bị coi là “có vấn đề nặng hơn”, hoặc có vị trí quan trọng hơn những ngƣời “đƣợc” nghị quyết của UBTVQH điều chỉnh. Đây là loại nghị quyết có tính áp dụng phạm pháp luật, nên có liên quan và ảnh hƣởng trực tiếp đến lợi ích, danh dự, đôi khi cả lòng tự trọng của chính cá nhân đó. Theo suy nghĩ của chúng tôi, với quy định nhƣ vậy trong Nghị quyết ban hành nội quy kỳ họp QH sẽ dẫn đến tình trạng việc sử dụng loại hình thức nghị quyết nào (nghị quyết của QH hay nghị quyết của UBTVQH ) có thể bị phụ thuộc vào ý muốn chủ quan của ngƣời ban hành văn bản (?). Theo đánh giá của chúng tôi, đây là yếu tố khó đảm bảo cho sự bình đẳng trong việc điều chỉnh một vấn đề có tính nhạy cảm nhƣ vậy.
- Thứ hai là, chƣa có sự phù hợp giữa hình thức văn bản với nội dung mà nó điều chỉnh, chẳng hạn:
Qua nghiên cứu nội dung một số nghị quyết của UBTVQH, chúng tôi thấy rằng có những nghị quyết của UBTVQH lại điều chỉnh những vấn đề rất quan trọng, thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội, có liên quan
đến nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội nhƣ về chính trị, kinh tế, xã hội. Chẳng hạn nhƣ các nghị quyết sau đây:
- Nghị quyết số 58/1998-NQ-UBTVQH10 ban hành ngày 21/8/1998 của UBTVQH về giao dịch dân sự về nhà ở đƣợc xác lập trƣớc ngày 1/7/1991;
- Nghị quyết số 60/1998-NQ-UBTVQH ngày 22-8-1998 về ban hành quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phƣờng, thị trấn;
- Các Nghị quyết về phân bổ ngân sách trung ƣơng cho các cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng và địa phƣơng;
- Các Nghị quyết về bổ sung và sửa đổi một số danh mục hàng hoá thuộc đối tƣợng chịu thuế hay không chịu thuế;
Chúng tôi đồng tình với quan điểm cho rằng: Những vấn đề mà Hiến pháp đã quy định thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của QH thì không nên giao UBTVQH ra pháp lệnh hoặc nghị quyết, nhất là các vấn đề liên quan tới các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, chẳng hạn nhƣ: Việc quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế, quy định khung thuế suất đối với thuế nhập khẩu hàng hoá, các vấn đề về nhà đất…10.Bởi theo chúng tôi đây là những vấn đề rất quan trọng và phức tạp, phạm vi điều chỉnh tƣơng đối rộng, có ảnh hƣởng đến nhiều quan hệ xã hội. Do vậy, các vấn đề này phải thuộc thẩm quyền quy định của QH. Bởi vì, điều kiện để thông qua một nghị quyết
10
Xem “.Nguyễn Đình Quyền: Tăng cường hoạt động lập pháp của QH”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7, tháng 7 năm 2002.
của QH cao hơn rất nhiều so với nghị quyết của UBTVQH.11
Chính vì lẽ đó, những vấn đề trên, nếu đƣợc điều chỉnh bằng các nghị quyết của QH thì chắc chắn chất lƣợng của nghị quyết sẽ tăng lên, bởi đó là sản phẩm trí tuệ của cả tập thể Quốc hội.12
Cũng nhƣ vậy, nếu xét thẩm quyền nội dung của một số pháp lệnh do UBTVQH ban hành, theo suy nghĩ của chúng tôi cũng là vƣợt quá về thẩm quyền, bởi lý do sau đây:
- Nếu căn cứ vào nội dung của các pháp lệnh thì “Không chỉ luật mới là văn bản luật mà pháp lệnh cũng phải được coi là một loại hình văn bản luật.” (theo ý kiến của nhiều Đại biểu QH phát biểu tại Hội trƣờng khi thảo luận về Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Ban hành vbqppl). Bởi vì, các vấn đề mà pháp lệnh điều chỉnh đều thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Sở dĩ có tình hình này là do tính chất đặc thù của QH nƣớc ta là hoạt động không thƣờng xuyên. Trong điều kiện mỗi năm họp 2 kỳ và mỗi kỳ họp, QH phải giải quyết rất nhiều vấn đề quan trọng thuộc quốc kế dân sinh, nên QH phải uỷ quyền cho UBTVQH ban hành pháp lệnh để “giảm tải” công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của QH.
Nhƣ vậy, “thẩm quyền ban hành pháp lệnh của UBTVQH là xuất phát từ thẩm quyền ban hành luật của QH. Điều này có thể hiểu khi ban hành pháp lệnh, UBTVQH đứng vào vị trí của QH” [39, 56]. Chính vì lẽ đó
đã tạo nên giá trị pháp lý cao cho các văn bản pháp lệnh. Trong khi đó, cũng giống nhƣ văn bản nghị quyết, điều kiện thông qua một pháp lệnh chỉ cần 2/3 tổng số thành viên UBTVQH tán thành. Do vậy, có thể nói rằng thẩm quyền ban hành pháp lệnh của UBTVQH là quá nặng so với số lƣợng thành viên
UBTVQH. Có thể đây cũng là một trong những nguyên nhân làm cho chất lƣợng của các văn bản pháp lệnh hiện nay chƣa cao.
Với những phân tích trên đây, chúng tôi cho rằng việc ban hành văn bản pháp lệnh của UBTVQH là một đặc thù trong hoạt động lập pháp của Nhà nƣớc ta. Do đó việc ban hành pháp lệnh của UBTVQH chỉ nên là “bƣớc quá độ” trong điều kiện QH nƣớc ta chƣa hoạt động thƣờng xuyên. Hay nói cách khác, việc QH uỷ quyền cho UBTVQH ra pháp lệnh chỉ nên đƣợc xem là
11
Theo luật định hiện hành thì điều kiện để thông qua một pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH là quá nửa tổng số thành viên UBTVQH tán thành (thành viên UBTVQH của các khoá QH thông thường dao động dưới 15 người, ví dụ: thành viên UBTVQH khoá XI là 13 người). Trong khi đó điều kiện để thông qua một nghị quyết của QH là 2/3 tổng số đại biểu QH tán thành (tổng số đại biểu QH khoá XI là 498).
12
Chính vì vậy, tại kỳ họp thứ 3, QH khoá 11 đã biểu quyết bỏ quy định thẩm quyền của UBTVQH trong việc quy định, bổ sung các thuế hoặc là đã bỏ thẩm quyền phân bổ ngân sách trung ương và địa phương của UBTVQH.
một biện pháp “tình thế”. Khi QH đã đi vào hoạt động mang tính chuyên nghiệp thì nên chăng phải hạn chế thẩm quyền ban hành pháp lệnh của UBTVQH mới là phù hợp. Và nhƣ vậy, đến thời điểm đó, các vấn đề do pháp lệnh điều chỉnh sẽ đƣợc nâng lên thành các luật do QH ban hành.
- Thứ ba là, nếu xét theo góc độ thẩm quyền về nội dung, qua khảo sát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, chúng tôi thấy rằng có một số vấn đề thuộc thẩm quyền của UBTVQH lại chƣa đƣợc thể hiện bằng các văn bản quy phạm pháp luật. Hay nói cách khác, đó là sự khuyết thiếu trong việc thực hiện một số nhiệm vụ quan trọng của QH. Từ đó dẫn đến sự thiếu hụt các văn bản liên quan đến lĩnh vực đó. Đó chính là thẩm quyền giải thích hiến pháp, luật, pháp lệnh.
Thẩm quyền và thủ tục, trình tự giải thích luật, pháp lệnh đƣợc quy định tại hai Điều (Điều 52 và Điều 53) Luật Ban hành vbqppl. Theo các quy định này thì hình thức văn bản để giải thích luật, pháp lệnh là nghị quyết của UBTVQH. Qua khảo sát thấy rằng, cho đến nay duy nhất mới chỉ có 01 Nghị quyết quy định về vấn đến này, đó là Nghị quyết số 498/NQ-HĐNN ngày 29- 2-1984 của Hội đồng Nhà nƣớc ban hành để thi hành Luật Bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân và giải thích những ngƣời nào có quyền bầu cử, những ngƣời nào không đƣợc quyền đi bầu. [5, 117]. Từ đó đến nay chƣa có thêm nghị quyết nào của UBTVQH để giải thích hiến pháp, luật và pháp lệnh..
- Thứ tƣ là, một số văn bản áp dụng quy phạm pháp luật của HĐDT