2.1. Một số vấn đề tồn tại trong việc xây dựng, ban hành vănbản
2.1.2. Tồn tại về quy trình ban hành vănbản
Theo Từ điển Tiếng Việt thì “quy trình” đƣợc định nghĩa là: “Trình tự phải tuân theo để tiến hành một công việc nào đó” [43, 785].
Quy trình xây dựng văn bản là hệ thống các bƣớc, các khâu cần tiến hành trong quá trình soạn thảo và thông qua, đƣợc xắp xếp theo một trình tự nhất định mà cơ quan có trách nhiệm xây dựng và thông qua văn bản quy phạm pháp luật phải tuân theo. Quy trình ban hành văn bản hợp lý, khoa học sẽ góp phần tăng tính hiệu quả, tính kịp thời trong quá trình ban hành văn bản, đặc biệt là đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật.Tuỳ theo mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật (luật, pháp lệnh, nghị quyết) mà việc xây dựng chúng đƣợc tiến hành theo các bƣớc khác nhau. Tuy nhiên, có một số bƣớc bắt buộc chung đối với việc xây dựng mọi văn bản quy phạm pháp luật nhƣ: Soạn thảo, lấy ý kiến về dự thảo văn bản, thông qua văn bản, công bố văn bản.
2.1.2.1. Về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.
a) Các quy định hiện hành về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của QH, UBTVQH.
Theo các quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật như Hiến pháp, Luật Tổ chức QH và cụ thể nhất là Luật Ban hành vbqppl thì quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật đƣợc tiến hành qua các bƣớc sau đây:
Bƣớc 1: Lập và điều chỉnh chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh
Việc lập và điều chỉnh chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh là một khâu quan trọng đầu tiên trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh. Khâu này gồm có các bƣớc sau:
- Chính phủ lập dự kiến chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh về những vấn đề thuộc về chức năng, quyền hạn của mình trình UBTVQH và phát biểu ý kiến về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan khác, tổ chức,...(điểm 22, Điều 2)
- Uỷ ban Pháp luật của QH chủ trì và phối hợp với HĐDT và các Uỷ ban của QH thẩm tra dự kiến chƣơng trình xây dựng pháp luật của Chính phủ.
- UBTVQH căn cứ vào dự kiến chƣơng trình của Chính phủ, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan khác, tổ chức, Đại biểu QH và ý kiến thẩm tra của Uỷ ban Pháp luật để lập dự án Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh trình QH quyết định. Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh theo nhiệm kỳ QH và chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm.
Bƣớc 2: Soạn thảo dự án luật, pháp lệnh:
Căn cứ vào chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh đã đƣợc QH thông qua hàng năm và cho cả nhiệm kỳ, các cơ quan, tổ chức trình dự án luật, dự án pháp lệnh thành lập Ban soạn thảo ( Điều 25 Luật sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành vbqppl ).
Trên thực tế hiện nay có 03 loại Ban soạn thảo:
- Ban soạn thảo thuộc Chính phủ thành lập. Trên thực tế Chính phủ uỷ quyền cho các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ ra Quyết định thành lập.
- Ban soạn thảo liên ngành gồm đại diện nhiều cơ quan khác nhau: Đại diện của các Bộ, các tổ chức chính trị xã hội nhƣ Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Đoàn Thanh niên, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Loại Ban soạn thảo này do UBTVQH thành lập.
- Loại Ban soạn thảo do UBTVQH thành lập đối với những dự án luật do UBTVQH trình.
Thành phần của các Ban soạn thảo gồm lãnh đạo của các Bộ, ngành có liên quan. Giúp việc cho các Ban soạn thảo có tổ biên tập gồm chuyên viên các Bộ, cán bộ nghiên cứu.
Các ban soạn thảo và tổ giúp việc đều đƣợc thành lập bằng một quyết định áp dụng quy phạm pháp luật. Chẳng hạn nhƣ: Quyết định số 1229/QĐ- BGT của Bộ Giao thông vận tải về việc thành lập Ban soạn thảo, tổ biên tập dự án Bộ luật Hàng hải Việt Nam sửa đổi.; Quyết định số 57/ QĐ- UBTVQH10 của UBTVQH ngày 30/7/1998 về việc thành lập Ban soạn thảo Luật Tổ chức QH.v.v...
Theo Luật Ban hành vbqppl, về tổng thể, việc tổ chức soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật (cụ thể là luật, pháp lệnh) đƣợc tiến hành theo các bƣớc sau đây: Thành lập ban soạn thảo, triển khai việc soạn thảo, lấy ý kiến về dự án luật, pháp lệnh. Đối với những dự án do Chính phủ trình QH, UBTVQH, còn có một bƣớc là thẩm định dự án.
Bƣớc 3: Thẩm tra và cho ý kiến về các dự án luật, pháp lệnh + Về thẩm tra:
Dự án luật, pháp lệnh trƣớc khi trình QH hoặc UBTVQH phải đƣợc HĐDT, các Uỷ ban của QH thẩm tra. Trong trƣờng hợp UBTVQH trình dự án luật thì QH quyết định cơ quan thẩm tra hoặc thành lập Uỷ ban lâm thời để thẩm tra dự án luật đó. Đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do HĐDT, các Uỷ ban của QH trình, thì UBTVQH quyết định cơ quan thẩm tra. Đối với các dự án luật, pháp lệnh do HĐDT và các Uỷ ban khác của QH chủ trì thẩm tra thì Uỷ ban Pháp luật của QH tham gia thẩm tra nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật (Điều 32
Luật Ban hành vbqppl và Điều 34 a Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều Luật Ban hành vbqppl năm 2003, sau đây xin đƣợc gọi tắt là Luật Ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung năm 2003).
Dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có thể đƣợc thẩm tra 1 lần hoặc nhiều lần. Theo Điều 35 Luật Ban hành vbqppl, dự án luật, dự án pháp lệnh trình UBTVQH cho ý kiến thì phải đƣợc cơ quan thẩm tra tiến hành
thẩm tra sơ bộ. Các loại văn bản này khi trình QH hoặc UBTVQH thông qua thì phải đƣợc cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra chính thức. Khi tiến hành thẩm tra chính thức, cơ quan thẩm tra phải tiến hành họp toàn thể. Kết quả của công đoạn thẩm tra phải đƣợc phản ánh trong Báo cáo thẩm tra (Điều 35
Luật Ban hành vbqppl đã xác định rõ nôi dung thẩm tra của HĐDT, các Uỷ ban của QH đối với các dự án luật, pháp lệnh. Cụ thể là thẩm tra về tất cả các mặt của dự án nhƣng tập trung vào những vấn đề chủ yếu nhƣ tính cấp thiết của dự luật, pháp lệnh, đối tƣợng phạm vi điều chỉnh; sự phù hợp của nội dung dự án với đƣờng lối của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp của dự án và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; vấn đề tuân thủ trình tự soạn thảo và tính khả thi của dự án.
Việc UBTVQH cho ý kiến đối với các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có thể đƣợc tiến hành tại một hay nhiều phiên họp UBTVQH. Thông thƣờng đối với những dự án có nội dung đơn giản đƣợc UBTVQH thông qua tại một phiên họp, nhƣng đối với những dự án có nội dung tƣơng đối phức tạp, có nhiều ý kiến khác nhau đƣợc tiến hành xem xét thông qua tại hai phiên họp của UBTVQH để cho Ban soạn thảo có thời gian chỉnh lý, tiếp thu ý kiến của UBTVQH. Trong trƣờng hợp cơ quan, tổ chức, đsại biểu QH trình dự án luật, dự thảo nghi quyết có ý kiến khác với ý kiến của UBTVQH thì báo cáo QH xem xét, quyết định.
Bƣớc 4: Xin ý kiến Bộ Chính trị về các dự án luật, pháp lệnh:
Tuy trong Luật Ban hành vbqppl không có quy định về việc trình xin ý kiến Bộ Chính trị về các dự án luật, pháp lệnh nhƣng trên thực tế đây là một nội dung rất quan trọng trong quy trình lập pháp ở nƣớc ta. Có thể nói rằng, hầu hết các dự án luật trƣớc khi trình Quốc hội hoặc dự án pháp lệnh trƣớc khi trình UBTVQH, thảo luận để thông qua đều đƣợc báo cáo để Bộ Chính trị cho ý kiến về những vấn đề quan trọng mà vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau giữa cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và UBTVQH thuộc nội dung dự án.
Bước 5: Lấy ý kiến nhân dân, các Đại biểu QH, các Đoàn Đại biểu QH về dự án luật, pháp lệnh.
Việc xin ý kiến cho dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết có rất nhiều cấp độ khác nhau tuỳ thuộc vào tính chất và nội dung của từng dự án.
Trên thực tế, trong những năm vừa qua, việc lấy ý kiến nhân dân đƣợc thực hiện đối với những dự án luật, pháp lệnh quan trọng, có liên quan đến những vấn đề quốc kế dân sinh, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, ảnh hƣởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ công dân, ví dụ nhƣ những Bộ luật hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Hôn nhân và gia đình, Luật đất đai, Pháp lệnh xử phạt hành chính..v.v...
- Đối với việc lấy ý kiến đại biểu QH, các Đoàn đại biểu QH: Khi xét thấy cần thiết, UBTVQH gửi dự án luật, pháp lệnh để lấy ý kiến đại biểu QH, Đoàn đại biểu QH chậm nhất là 20 ngày trƣớc ngày khai mạc kỳ họp hoặc ngày bắt đầu phiên họp UBTVQH. Đoàn đại biểu QH có trách nhiệm tổ chức
thảo luận dự án luật, pháp lệnh tại địa phƣơng và gửi biên bản thảo luận dự án luật, pháplệnh về VPQH chậm nhất là 7 ngày trƣớc ngày khai mạc kỳ họp và trƣớc ngày bắt đầu phiên họp UBTVQH.
Qua thực tế cho thấy việc lấy ý kiến đại biểu QH về dự án luật đƣợc thông qua các hình thức sau đây:
- Dự án luật đƣợc gửi về địa phƣơng tới từng đại biểu QH. Sau đó các Đoàn đại biểu QH tổ chức họp để tổng hợp ý kiến các đại biểu QH báo cáo UBTVQH.
- Dự án luật đƣợc gửi xin ý kiến đại biểu QH ngay tại các kỳ họp QH. Bƣớc 6: Thảo luận và thông qua dự án luật, pháp lệnh.
Theo quy định tại Điều 45 Luật Ban hành vbqppl năm 1997 và Điều 45b Luật sửa đổi bổ sung năm 2003 thì dự án luật, pháp lệnh có thể đƣợc thảo luận và thông qua xem xét tại 1 hoặc nhiều kỳ họp. Qua khảo thực tế, chúng tôi thấy rằng số lƣợng dự án luật, pháp lệnh đƣợc xem xét tại nhiều kỳ họp và phiên họp nhiều hơn tại một kỳ họp
Ví dụ: Luật Di sản văn hóa, Luật Hải quan đƣợc QH khoá 10 cho ý kiến vào kỳ họp thứ 8 và thông qua vào kỳ họp thứ 9.
- Luật Hoạt động giám sát của QH đƣợc QH khoá 11 cho ý kiến vào kỳ họp thứ 2 và đã thông qua vào kỳ họp thứ 3, QH khoá 11.
- Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số Điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức đƣợc UBTVQH xem xét cho ý kiến tại phiên họp thứ 7, và đƣợc thông qua tại phiên họp thứ 8 của UBTVQH khoá XI….
So với Luật Ban hành vbqppl năm 1997, Luật sửa đổi bổ sung năm 2003 đã có những đổi mới trong việc quy định quy trình thông qua các dự án luật, pháp lệnh. Hƣớng đổi mới đó là: Nhấn mạnh vai trò của UBTVQH trong việc chỉ đạo cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan trình dự án, Uỷ ban Pháp luật, Bộ Tƣ pháp và các cơ quan hữu quan tiếp thu ý kiến của UBTVQH, đại biểu QH để chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh. Đồng thơì, tăng cƣờng sự phối kết hợp giữa các cơ quan chỉnh lý dự thảo luật, trong đó đặt trách nhiệm chính cho cơ quan chủ trì thẩm tra 13. Việc đặt trách nhiệm chính cho cơ quan chủ trì thẩm tra (tức là một cơ quan của QH) trong việc tiếp thu, chỉnh lý dự án
13
Nếu như trước đây, theo quy định của Luật Ban hành vbqppl năm 1997 (khoản 4, Điều 45), trong trường hợp dự án luật, pháp lệnh chưa được thông qua thì QH, UBTVQH cho ý kiến về những vấn đề cần được tiếp tục chỉnh lý và giao cho “cơ quan trình dự án phối hợp với cơ quan thẩm tra chỉnh lý trong thời hạn do QH, UBTVQH quyết định. Như vậy trách nhiệm chính là thuộc về cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh.
luật, pháp lệnh sẽ khắc phục đƣợc tình trạng không khách quan trong việc tiếp thu ý kiến của UBTVQH và đại biểu QH của cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh. Tình trạng không khách quan đó là: Chủ yếu chỉ tập trung vào những ý kiến có lợi cho hoạt động của ngành mình, mà xem nhẹ việc tiếp thu những ý kiến có thể gây khó khăn cho hoạt động quản lý cuả cơ quan đó nhƣng đảm bảo đƣợc các quyền lợi và lợi ích chính đáng của tầng lớp nhân dân lao động.
Bƣớc 7: Ký chứng thực luật và công bố luật, pháp lệnh:
Theo quy định, tất cả các dự án luật, dự thảo nghị quyết của QH, dự án
pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của UBTVQH sau khi đƣợc thông qua phải trình Chủ tịch QH ký chứng thực.
b) Một số nhận xét về quy trình lập pháp hiện hành:
Với quy trình nêu trên, có thể thấy rằng, từ sau khi có Luật Ban hành vbqppl, đặc biệt là sau khi có Luật sửa đổi bổ sung năm 2003, quy trình lập pháp đã đƣợc đổi mới một bƣớc, tƣơng đối đầy đủ, cụ thể và hợp lý hơn, phù hợp với tình hình hoạt động lập pháp ở nƣớc ta, tạo điều kiện thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện đạt hiệu quả cao hơn. Điều đó đƣợc thể hiện ở chất lƣợng và số lƣợng các dự án luật, pháp lệnh ban hành. Nhƣng qua nghiên cứu tìm hiểu quy trình lập pháp hiện hành của nƣớc ta trên thực tế, chúng tôi thấy rằng quy trình lập pháp hiện hành (ngay cả khi đã đƣợc sửa đổi, bổ sung) vẫn còn có một số hạn chế sau đây:
* Hạn chế thứ nhất là một số công đoạn cần có trong quy trình lập pháp chƣa đƣợc quy định. Hay nói cách khác, hiện nay quy trình lập pháp
vẫn còn thiếu một số quy định cụ thể sau đây:
- Thiếu quy định về việc thẩm tra dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của UBTVQH khi trình ra QH:
Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức QH thì UBTVQH có nhiệm vụ trình QH quyết định về Chƣơng trình xây dựng luật pháp lệnh theo đề nghị của cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Mặt khác, theo quy định tại Điều 32 Luật Ban hành vbqppl:
“Các dự án luật, dự thảo Nghị quyết của QH, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của UBTVQH trước khi trình ra QH, UBTVQH phải được HĐDT, các Uỷ ban hữu quan của QH thẩm tra”. Tuy nhiên Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mà UBTVQH trình ra QH lại không đƣợc tiến hành thẩm tra trƣớc khi trình ra QH. Hay nói cách khác khi UBTVQH trình dự thảo Nghị quyết về Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ra QH thì không có Uỷ ban nào thẩm tra, tham mƣu giúp QH để xem xét thông qua loại nghị quyết này. Sở dĩ có tình hình này là do trong Luật Ban hành vbqppl chỉ quy định việc thẩm tra đối với dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh do
Chính phủ trình ra UBTVQH, mà không có quy định nào về thẩm tra về dự thảo Nghị quyết về Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh của UBTVQH khi trình ra QH. Trong khi đó, Điều 95 Hiến pháp năm 1992 quy định: “QH bầu ra các Uỷ ban của QH. Các Uỷ ban của QH nghiên cứu, thẩm tra dự án luật, kiến nghị về luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác, những báo cáo đƣợc QH, UBTVQH giao”. Chúng tôi cho rằng đây là một sự chƣa “chặt chẽ” trong quy định của quy trình lập pháp hiện hành.
Nguyên nhân của vấn đề này, nhìn chung nhiều ý kiến cho rằng là do có những vấn đề chƣa đƣợc làm rõ về mặt lý luận về tổ chức bộ máy Nhà nƣớc trong mối quan hệ giữa UBTVQH và các Uỷ ban của QH. Hiện nay, có hai quan điểm về vấn đề này:
Quan điểm thứ nhất cho rằng, các Uỷ ban của QH và UBTVQH đều là những cơ quan do QH bầu ra nên có vị trí tƣơng đối độc lập với nhau; UBTVQH không phải là cơ quan cấp trên của các HĐDT và các Uỷ ban nên vai trò “chỉ đạo, điều hoà, phối hợp hoạt động của UBTVQH đối với các Uỷ