2.1. Một số vấn đề tồn tại trong việc xây dựng, ban hành vănbản
2.1.3. Tồn tại về thể thức vănbản
“Thể thức” theo từ điển Hán Việt là thể lệ, tức là những quy định thể lệ và cách thức tiến hành.
Theo các từ điển của Việt Nam thì thể thức là thể cách mang tính quy phạm. Nói đến thể thức là nói đến những quy định mang tính quy phạm và có tính bắt buộc thi hành.
Về khái niệm “thể thức văn bản”, hiện nay còn có một số quan điểm khác nhau:
Có ngƣời cho rằng: Thể thức văn bản là những bộ phận cấu thành cần phải có trong một văn bản để tạo nên giá trị pháp lý cho văn bản. Mỗi bộ phận chứa đựng một lƣợng thông tin nhất định, giữa chúng có mối liên hệ với nhau và mỗi bộ phận đều góp phần làm tăng lên hoặc giảm xuống giá trị của văn bản trên thực tế.
Nhƣng cũng có quan điểm cho rằng thể thức văn bản là những quy định của cơ quan có thẩm quyền về cách thức trình bày về hình thức và nội dung của một văn bản.
Chúng tôi cho rằng, nếu quan niệm nhƣ hai quan điểm nêu trên là chƣa hoàn chỉnh, bởi nếu theo quan điểm thứ nhất thì thể thức văn bản mới chỉ bao hàm các yếu tố thông tin cần có của một văn bản mà chƣa đề cập đến vấn đề quan trọng hơn, đó là cách thức thể hiện các bộ phận cấu thành văn bản đó nhƣ thế nào; nếu theo quan điểm thứ hai thì mới chỉ bao hàm một vấn đề, đó là những quy định của các cơ quan có thẩm quyền về cách thức trình bày văn bản, mà chƣa đề cập đến vấn đề về các yếu tố thông tin cần có của một văn bản, một yêu cầu bắt buộc đối với văn bản quản lý Nhà nƣớc.
Do vậy, theo chúng tôi, có thể hiểu thể thức văn bản một cách đầy đủ là:
những quy định của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về các yếu tố thông tin cần phải có và cách thể hiện các yếu tố thông tin đó đối với một loại hình văn bản nhất định
Tồn tại về thể thức văn bản chính là tồn tại về kỹ thuật trình bày nội dung văn bản. Đây là một vấn đề không kém phần quan trọng có ảnh hƣởng lớn đến chất lƣợng của một văn bản nói riêng và cả hệ thống văn bản. Bởi vì, qua thực tế cho thấy, văn bản không phát huy đƣợc đầy chức năng của mình là một phần do cách trình bày và thể hiện của các văn bản đó không đƣợc chuẩn mực, dẫn đến không làm tròn chức năng, chuyển tải thông tin, truyền đạt nội dung.Từ đó đã làm cho hoạt động lãnh đạo và quản lý gặp khó khăn.
2.1.3.1. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.
Về thể thức của các loại văn bản quy phạm pháp luật, chúng tôi thấy còn có một số tồn tại, cụ thể là:
a) Yếu tố tên cơ quan ban hành văn bản
Trƣớc hết là yếu tố cơ quan ban hành văn bản trong các văn bản luật, nghị quyết của QH.
Qua khảo cứu cho thấy, việc ghi tên cơ quan ban hành đối với văn bản quan trọng này chƣa đƣợc thực hiện thống nhất. Qua khảo sát tổng số 57 nghị quyết đƣợc QH khoá X ban hành, chúng tôi thấy có 02 cách ghi tên cơ quan ban hành nhƣ sau:
Cách thứ nhất: đƣợc ghi tƣơng đối phổ biến là “Quốc hội” Cách thứ hai là “QH khoá…”
Cụ thể đƣợc thể hiện qua bảng thống kê sau đây:
Cách ghi tên cơ quan ban hành văn bản
“QUỐC HỘI” 51/57
“QH KHOÁ…” 3/57
b) Yếu tố số, ký hiệu văn bản
Qua khảo sát hầu hết các loại văn bản quy phạm pháp luật của QH Và UBTVQH, chúng tôi thấy rằng việc thể hiện yếu tố này còn có nhiều tồn tại:
- Tồn tại thứ nhất là việc ghi yếu tố số, ký hiệu văn bản của văn bản quy phạm pháp luật chưa được thực hiện đúng theo quy định của Luật Ban hành vbqppl.
Theo Luật Ban hành vbqppl và Nghị định số 101/CP ngày 23-9-1997 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành vbqppl
(từ đây xin đƣợc gọi tắt là Nghị định số 101) thì số, ký kiệu của văn bản quy phạm pháp luật đƣợc “đánh số thứ tự theo năm ban hành và có ký hiệu riêng cho từng loại văn bản”.
Đối chiếu với quy định nêu trên, chúng tôi thấy rằng: Hiện nay phần số của văn bản luật và nghị quyết của QH đều đƣợc đánh số theo nhiệm kỳ của QH, kèm theo năm ban hành một cách thống nhất. Tuy nhiên, đối với phần ký hiệu thì yếu tố tên loại của văn bản (viết tắt chữ cái tên loại của văn bản ) không đƣợc thể hiện ở phần ký hiệu của văn bản.
Ví dụ:
Luật số 06/2002/QH10 (Thiếu chữ cái viết tắt tên loại văn bản Luật: "L"; Hoặc Nghị quyết số 11/2002/QH10 (Thiếu chữ cái viết tắt tên loại văn bản Nghị quyết: "NQ";...
Chúng tôi cho rằng, việc ghi “Luật số….” Hoặc “Nghị quyết số…” là những thông tin thừa, không cần thiết bởi vì ở phần tên loại đã đƣợc ghi rất cụ thể, chẳng hạn nhƣ: “Luật Hôn nhân và gia đình” hoặc Nghị quyết phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách năm….”.
Nhƣ vậy, qua khảo sát sơ bộ cho chúng ta thấy rằng đối với các văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhƣ vậy, nhƣng vẫn chƣa đƣợc thực hiện đúng theo quy định tại Luật Ban hành vbqppl trong cách ghi yếu tố ký hiệu của hai loại văn bản này.
- Tồn tại thứ hai là việc ghi số, ký hiệu của văn bản quy phạm pháp luật chưa được thực hiện thống nhất.
Qua khảo cứu nhiều luật, pháp lệnh, nghị quyết, chúng tôi thấy rằng việc ghi số thứ tự của "khoá QH" khi thì đƣợc thể hiện bằng chữ số Ả rập (QH khoá mƣời đƣợc viết là QH10), khi thì đƣợc thể hiện bằng số La Mã (QHX);
Đi sâu nghiên cứu việc ghi ký hiệu đối với loại nghị quyết của QH, theo thống kê của chúng tôi có tới 7 cách thể hiện khác nhau 20
: Trƣờng hợp thứ 1: “Nghị quyết số 33/1999/QH10” Trƣờng hợp thứ 2: “NQ: 08/1997/QH10” Trƣờng hợp thứ 3: “Nghị quyết số 29/1999/NQ/ QHX” Trƣờng hợp thứ 4: “Số: 13/NQ/1998/QH10” Trƣờng hợp thứ 5: “ Số: 45/2001/NQ-QH10” Trƣờng hợp thứ 6: “Nghị quyết số 24/1999/QHX” Trƣờng hợp thứ 7: “Số: 11/NQ/1998/QHX”
Cụ thể đƣợc biểu diễn theo bảng thống kê dƣới đây:
Các cách ghi số ký hiệu NQ Quốc hội
Số lƣợng nghị quyết thực hiện/TS nghị quyết ban hành Trƣờng hợp thứ 1 33/57, Trƣờng hợp thứ 2 6/57 Trƣờng hợp thứ 3 6/57 Trƣờng hợp thứ 4 6/57 Trƣờng hợp thứ 5 4/57 Trƣờng hợp thứ 6 1/57 Trƣờng hợp thứ 7 1/57
Qua các số liệu thống kê trên chứng tỏ việc ghi số, ký hiệu văn bản còn
chƣa thống nhất. Nguyên nhân của tình trạng này, một phần có thể là do chƣa có hƣớng dẫn cụ thể đối việc ghi ký hiệu của hai loại văn bản này (Trong Nghị định 101/CP chỉ thấy có quy định đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, các Bộ trƣởng….mà thôi. Hơn nữa, ở VPQH chƣa có một đơn vị nào chịu trách nhiệm về kỹ thuật văn bản
20
đối với các văn bản quy phạm pháp luật của QH khi đƣợc thông qua. 21 Đây là
một trong những vấn đề cần phải có những quy định hƣớng dẫn cụ thể để việc thực hiện đƣợc thống nhất theo một “mẫu” nhất định. Có nhƣ vậy mới đảm bảo tính thống nhất cao của các văn bản quy phạm pháp luật.
- Tồn tại thứ ba là: Có sự lẫn lộn trong cách thể hiện yếu tố số, hiệu của hai loại văn bản quy phạm pháp luật và loại văn bản áp dụng quy phạm pháp luật.
Theo Luật Ban hành vbqppl và Nghị định số 101/CP thì chỉ có loại văn
bản quy phạm pháp luật mới áp dụng cách đánh số thứ tự kèm theo năm ban hành. Nghĩa là, việc phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp dụng quy phạm pháp luật đã đƣợc quy định bằng việc đăng ký số và ký hiệu văn bản quy phạm pháp luật. Số, ký hiệu của văn bản quy phạm pháp luật đƣợc quy định phải bao gồm 2 yếu tố:
- Phần số gồm có số thứ tự theo năm ban hành; năm ban hành phải ghi đầy đủ các số.
- Phần ký hiệu: Là nhóm chữ cái viết tắt của tên loại văn bản và tên tác giả văn bản.
Đối với các văn bản áp dụng quy phạm pháp luật thì không ghi năm ban hành.
Tuy nhiên, qua khảo sát, chúng tôi thấy có rất nhiều nghị quyết của UBTVQH có tính chất là văn bản áp dụng quy phạm pháp luật, tức nội dung của chúng chỉ quy định đối với một cá nhân, từng đối tƣợng cụ thể nhƣng vẫn đƣợc đánh số ký hiệu giống nhƣ đối với loại nghị quyết có tính quy phạm pháp luật (tức là đánh số thứ tự nghị quyết có kèm theo năm ban hành), cụ thể nhƣ loại nghị quyết có nội dung phê chuẩn kết quả bầu Trƣởng đoàn, Phó đoàn đại biểu QH đối với từng tỉnh, thành phố cụ thể, ví dụ:
- Nghị quyết số 348/2003/NQ-UBTVQH11 về việc phê chuẩn kết quả bầu Trưởng đoàn đại biểu QH khoá XI tỉnh Cà Mau. (Xem Phụ lục số 1, trang 14 và 15).
Loại nghị quyết đƣợc ghi số, ký hiệu nhƣ vậy chiếm số lƣợng khá lớn trong tổng số nghị quyết đƣợc ban hành, cụ thể là: Qua khảo cứu số nghị quyết của UBTVQH khoá XI ban hành trong 3 tháng (từ tháng 1 đến tháng 3 năm 2003) trong tổng số 155 nghị quyết, có 125 Nghị quyết phê chuẩn bầu Trƣởng, Đoàn đại biểu Quốc hội là ghi,số ký hiệu nhƣ trên.
21
Khi Ban công tác lập pháp được thành lập (tức từ tháng 6 năm 2003) thì Vụ Công tác lập pháp mới là vụ được chính thức quy định là vụ chịu trách nhiệm về kỹ thuật văn bản luật, pháp lệnh.
c) Yếu tố địa danh và ngày tháng văn bản:
Đây cũng là một yếu tố thực hiện chƣa có sự thống nhất trong loại văn bản nghị quyết của UBTVQH.
Qua khảo sát số lƣợng nghị quyết của UBTVQH đƣợc ban hành từ QH khoá X đến nay, chúng tôi thấy rằng vị trí ghi yếu tố này là chƣa nhất quán: Có nghị quyết đƣợc ghi ngay dƣới tiêu ngữ, góc bên phải của văn bản, nhƣng cũng có khá nhiều nghị quyết đƣợc ghi ở cuối văn bản, góc phải trên phần yếu tố thẩm quyền ký của văn bản (xem phần Phụ lục số 1, trang số 15, 16 và 17).
d) Yếu tố tên loại văn bản và trích yếu nội dung văn bản
Theo quy định, các văn bản quy phạm pháp luật đều phải có một tên gọi. Điều 27 Luật Ban hành vbqppl cũng đã quy định luật, pháp lệnh phải có tên. Tên của văn bản luật, pháp lệnh có mối liên hệ chặt chẽ với đối tƣợng, phạm vi điều chỉnh của văn bản.
Trong thực tế, vấn đề về tên của các văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung chƣa có sự thống nhất.
Hiện nay, nhiều ngƣời cho rằng tính ổn định của các văn bản luật, pháp lệnh nƣớc ta không cao. Điều đó đƣợc thể hiện ở chỗ: Trong chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh, số lƣợng các văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi bổ sung tƣơng đối nhiều, một văn bản luật, pháp lệnh phải sửa đi, sửa lại nhiều lần, khoảng thời gian giữa các lần sửa đổi ngắn.
Ví dụ nhƣ:
“Luật đất đai” ban hành năm 1993 có các lần sửa đổi, bổ sung nhƣ sau: + Lần thứ nhất vào năm 1998
+ Lần thứ hai vào năm 2001
+ Hiện nay đang đƣợc trình QH sửa đổi, bổ sung thay thế cho Luật đất đai năm 1993.
Hoặc “Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao” ban hành tháng 5 năm 1994 trải qua các lần sửa đổi nhƣ sau:
+ Lần thứ nhất là vào tháng 3 năm 1997 (tức sau khi ban hành đƣợc ba năm ), Pháp lệnh này đƣợc sửa đổi một số Điều;
+ Lần thứ hai: Vào tháng 6 năm 1999;
+ Đến tháng 5 năm 2001, Pháp lệnh lại đƣợc tiếp tục, sửa đổi, bổ sung và thay thế cho các Pháp lệnh trƣớc đó.
Do vậy, “Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao” có tất cả 4 văn bản khác nhau, với 4 tên gọi, trong đó có hai “cặp” tên gọi là trùng nhau, cụ thể là:
- Pháp lệnh “gốc” có tên gọi là “Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao” đƣợc ban hành ngày 19 tháng 5 năm 1994.
- Pháp lệnh số 01/1997/PL-UBTVQH9 ngày 06-2-1997 là Pháp lệnh sửa đổi một số Điều của Pháp lệnh ban hành ngày 19-5-1994, có tên gọi là “Pháp lệnh sửa đổi một số Điều của Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao”.
- Pháp lệnh số 14/1999/PL-UBTVQH10 ngày 30-6-1999 cũng là Pháp lệnh sửa đổi một số Điều của Pháp lệnh ban hành ngày 19-5-1994 và sửa đổi ngay cả đối với Pháp lệnh số 01/1997 ngày 06-2-1997, cũng có tên gọi là “Pháp lệnh sửa đổi một số Điều của Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao”.
- Pháp lệnh số 35/2001/PL-UBTVQH10 ngày 19-5-2001 là Pháp lệnh sửa đổi và thay thế cho tất cả các Pháp lệnh nêu trên (có nghĩa đây là văn bản Pháp lệnh hợp nhất), có tên gọi trùng với tên gọi của Pháp lệnh “gốc”: “Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao”.
Đi sâu nghiên cứu tên gọi của luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung càng thấy rõ sự chƣa thống nhất trong cách gọi tên và chƣa phân biệt đƣợc giữa các lần sửa đổi bổ sung. Qua đó để thấy rằng việc gọi tên, viện dẫn các văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung là khá phức tạp. Với cách gọi tên nhƣ vậy, rõ ràng chƣa tạo thuận lợi cho việc phân biệt rõ giữa các lần sửa đổi, bổ sung. Đây cũng là một vấn đề đang tồn tại và cũng là một vấn đề đang thu hút sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu. Hiện nay, ở VPQH vấn đề này cũng đang đƣợc từng bƣớc tiến hành nghiên cứu để hoàn thiện hệ thống văn bản luật, pháp lệnh của QH và UBTVQH. Trong phạm vi của một đề tài luận văn cao học, việc tiếp thu những kết quả nghiên cứu trƣớc đó, theo chúng tôi là hết sức cần thiết, góp phần làm phong phú hơn và bổ sung vào các giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống văn bản của QH và VPQH.
Bên cạnh đó, hiện nay việc trình bày tên văn bản cũng chƣa có sự thống nhất. Theo tiêu chuẩn VN 5700-1992 ban hành kèm theo Quyết định số 228/QĐ ngày 31-12-1992 của Bộ Khoa học công nghệ và môi trƣờng thì: “Những văn bản có tên loại thì tên loại đƣợc viết bằng chữ in hoa, sau đó viết nội dung văn bản bằng chữ thƣờng”. Mặt khác, quy định về TCVN 5700- 1992 còn đƣa ra ví dụ về cách trình bày của văn bản pháp lệnh nhƣ sau:
PHÁP LỆNH
Tuy nhiên, trong thực tế tên của luật, pháp lệnh hiện đang đƣợc trình bày theo hai cách sau đây:
Cách 1: (Xem Phụ lục số 1, trang 18): Tên gọi và trích yếu nội dung
của luật, pháp lệnh đƣợc viết hoa toàn bộ trên cùng một dòng, với kiểu chữ đậm. Cách này thƣờng đƣợc sử dụng với những tên ngắn gọn, ví dụ nhƣ:
Cách 2: (Xem Phụ lục số 1, trang 19, 20): Tên gọi và trích yếu nội dung
luật, pháp lệnh đƣợc viết hoa toàn bộ, trong đó tên loại văn bản và phần nội dung của văn bản đƣợc tách biệt với nhau22
và cỡ chữ của các chữ “Luật”, “Pháp lệnh” đƣợc thể hiện to hơn so với các chữ của phần nội dung tên luật, pháp lệnh, ví dụ:
Hoặc là
Qua khảo cứu đối với văn bản luật của QH khoá X, chúng tôi thấy số lƣợng luật thực hiện theo hai cách trên đƣợc thể hiện ở bảng dƣới đây:
Cách thể hiện SL luật đƣợc thực hiện/ tổng số luật ban hành
Theo cách 1 11/35
Theo cách 2 24/35
Qua số liệu trên thì việc trình bày văn bản luật theo cách thứ hai (tức là “luật” đƣợc viết tách riêng với phần nội dung của luật) mang tính phổ biến hơn so với trình bày thứ nhất.
22
Qua khảo sát các luật của QH khoá 10 chúng tôi thấy rằng trình bày theo cách này được thể hiện cả đối với tên luật ngắn và cả tên luật dài.
LUẬT HẢI QUAN
LUẬT
HẢI QUAN
LUẬT
Đối với tên luật, pháp lệnh sửa đổi bổ sung một số điều cũng có rất có