3.2. Các giải pháp hoàn thiện việc xây dựng, ban hành vănbản của
3.2.5. Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện trong việc hoàn
Quốc hội.
3.2.5.1. Tăng cường nhận thức về vai trò của văn bản và nâng cao các kỹ năng soạn thảo, ban hành văn bản cho cán bộ của cơ quan.
Chúng tôi cho rằng vấn đề tăng cƣờng nhận thức của cán bộ lãnh đạo và chuyên viên về vai trò của văn bản trong hoạt động quản lý nói chung và hoạt động của cơ quan nói riêng là rất quan trọng. Bởi vì có nhận thức đúng thì mới có thể thực hiện đúng. Vấn đề này, những năm vừa qua ở VPQH đã đƣợc thực hiện khá tốt với những biện pháp cụ thể nhƣ việc mở các lớp tập huấn ngắn hạn về các kỹ năng soạn thảo văn bản cho cán bộ mới đƣợc tuyển dụng vào cơ quan. Nhƣng việc làm này chƣa đƣợc tiến hành thƣờng xuyên. Nên chăng cần thúc đẩy hơn nữa việc làm này. Coi đây là một vấn đề phải đƣợc thực hiện thƣờng xuyên và phải đƣợc xác định nhƣ là một nhiệm vụ quan trọng của cơ quan. Đồng thời, trong công tác tuyển dụng cán bộ đối với các Vụ, đơn vị liên quan đến công tác soạn thảo văn bản thì phải xem đây là một tiêu chí quan trọng để tuyển dụng xắp xếp và phân loại công chức vào các vị trí thích hợp.
3.2.5.2. Ban hành bổ sung các quy định về công tác công văn giấy tờ.
Thứ nhất là, để tạo cơ sở pháp lý hơn nữa cho công tác ban hành văn bản, chúng tôi cho rằng UBTVQH cần phải ban hành văn bản hướng dẫn quy định cụ thể thẩm quyền ký và ban hành các loại văn bản của UBTVQH, của HĐDT và các Uỷ ban của QH 29
.
Thứ hai là, VPQH cần sớm sửa đổi, bổ sung Quyết định 1113/QĐ-HC về công tác văn thƣ lƣu trữ ban hành từ năm 1993. Bởi vì, trên thực tế hiện nay một số quy định của văn bản này đã có nhiều điểm không còn phù hợp, đồng thời còn thiếu nhiều chế tài cần phải bổ sung, chẳng hạn nhƣ:
29
Bởi vì, cho đến nay UBTVQH mới chỉ ban hành một “Bảng phân công công tác đối với thành viên UBTVQH”, trong đó mới chỉ phân công nhiệm vụ cho từng thành viên mà chưa phân cấp về phạm vi thẩm quyền ký văn bản.
Đối với các văn bản hành thông thƣờng của các cơ quan QH, về việc đảm bảo về thể thức, thủ tục ban hành của văn bản đã đƣợc quy định trong Quyết định 1113/QĐ-HC là: “Vụ Hành chính có trách nhiệm giúp người có thẩm quyền ký văn bản bảo đảm về thể thức, đánh máy, in sao, làm thủ tục ban hành văn bản và bảo quản bản lưu” (Điều 12). Theo chúng tôi quy định nhƣ vậy mới chỉ là điều kiện cần nhƣng chƣa đủ. Bởi vì Quyết định 1113/QĐ- HC mới chỉ quy định “trách nhiệm” mà chƣa có quy định về “quyền” cho Vụ
Hành chính trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình. Do vậy, trên thực tế, có nhiều vấn đề tuy đơn giản nhƣng khó giải quyết, ví dụ nhƣ: Văn bản sai về thể thức, nhƣng đã đƣợc lãnh đạo ký ban hành, Vụ Hành chính đề nghị ngƣời soạn thảo sửa lại thể thức trƣớc khi đóng dấu vào văn bản nhƣng việc sửa hay không lại phụ thuộc vào ý muốn của ngƣời soạn thảo và của ngƣời đã ký văn bản. Đó là một trong lý do làm thể thức văn bản của QH và VPQH chƣa đƣợc thực hiện thống nhất. Do vậy, khi sửa đổi Quyết định 1113/QĐ- HC cần phải bổ sung các quy định theo hƣớng đã phân tích ở trên để có cơ sở pháp lý cho ngƣời thực hiện nhiệm vụ về đảm bảo về thể thức của văn bản.
Mặt khác, hiện nay, do có sự thành lập mới 3 Ban của UBTVQH (nhƣ đã trình bày ở Chƣơng 1), trong đó Ban Công tác lập pháp là cơ quan đƣợc giao nhiệm vụ đảm bảo “hoàn thiện về kỹ thuật văn bản đối với các luật, pháp lệnh, nghị quyết đã được Quốc hội, UBTVQH thông qua để trình Chủ tịch QH ký chứng thực”(Điều 2, khoản 5).30
Trong khi đó, nhiệm vụ này đã đƣợc quy định cho lãnh đạo Vụ Hành chính tại Điều 14 của Quyết định 1113/QĐ-HC là
“Lãnh đạo Vụ Hành chính có trách nhiệm kiểm tra về thể thức và thủ tục hành chính đối với các Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết đã được QH, UBTVQH, thông qua trước khi cho đánh máy để trình Chủ tịch QH ký ban hành”. Do vậy, Quyết định 1113 cần phải đƣợc sửa đổi, bổ sung để phù hợp với thực tế. Chúng tôi cho rằng vấn đề này cũng nên đƣợc làm rõ khi sửa đổi Quyết định 1113. Theo ý kiến của chúng tôi, Ban Công tác lập pháp có trách nhiệm đảm bảo về kỹ thuật lập pháp, tức là các vấn đề có liên quan đến việc trình bày bố cục của văn bản quy phạm pháp luật, còn về kỹ thuật văn bản (hay nói cụ thể hơn là thể thức của văn bản) nên quy định cho Vụ Hành chính chịu trách nhiệm.
Ngoài ra, trong Quyết định 1113/QĐ-HC do chƣa có quy định cụ thể về chế độ thanh tra, kiểm tra trong việc thực hiện thống nhất về kỹ thuật trình bày văn bản nên trong thời gian qua, những vấn đề này chƣa thực hiện đƣợc thƣờng xuyên ở VPQH. Có thể nói rằng, việc sửa đổi Quyết định 1113/QĐ- HC là một biện pháp trƣớc mắt cần phải đƣợc thực hiện để đƣa công tác ban
30
Nghị quyết số 369/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17-3-2003 của UBTVQH về việc thành lập Ban Công tác lập pháp.
hành văn bản của VPQH đi vào hoạt động có nền nếp hơn. Đồng thời cần có những hình thức khen thƣởng phù hợp và xử phạt nghiêm đối với các vi phạm về ban hành văn bản. Có nhƣ vậy mới tạo đƣợc bƣớc chuyển tích cực trong việc hoàn thiện hệ thống văn bản của các cơ quan này.
Tóm lại, việc ban hành mới và sửa đổi các quy định về công tác công
văn giấy tờ sẽ giúp cho việc đảm bảo về mặt pháp lý trong quá trình thực hiện thống nhất tiêu chuẩn về mẫu văn bản.
3.2.5.3. Quy định những chế tài xử lý vi phạm về công tác xây dựng và ban hành văn bản.
Cho đến nay, các quy định của Nhà nƣớc về ban hành văn bản đã tƣơng đối đâỳ đủ. Nhƣng quan trọng hơn là việc thực hiện những quy định đó nhƣ thế nào. Bởi vì có những vấn đề đã đƣợc quy định khá cụ thể và rõ ràng nhƣng trên thực tế vẫn chƣa đƣợc thực hiện nghiêm chỉnh. Nguyên nhân của tình trạng này là do chúng ta chƣa có những chế tài xử lý cụ thể trong công tác ban hành văn bản. Đối với các lĩnh vực khác trong đời sống kinh tế xã hội, khi không thực hiện theo những quy định của luật pháp thì đều có những biện pháp xử lý cụ thể. Trong khi đó, đối với lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản, trong đó có việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật - một hoạt động rất quan trọng của các cơ quan Nhà nƣớc - cho đến nay chƣa có một quy định cụ thể nào về hình thức xử phạt khi vi phạm. Từ đó, dẫn đến tình trạng trong hoạt động ban hành văn bản có rất nhiều vấn đề vi phạm các quy định hiện hành nhƣng vẫn không đƣợc xử lý, hay nói đúng hơn là không có cơ sở pháp lý để xử lý. Vì vậy, việc thực hiện tốt hay không tốt là phụ thuộc ý thức chấp hành của chủ thể soạn thảo văn bản. Để cho công tác ban hành văn bản, đặc biệt là việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của QH và UBTVQH đƣợc thực hiện đúng theo các quy định, chúng tôi cho rằng cần phải có những quy định về biện pháp xử lý đối với việc vi phạm những điều đã đƣợc quy định trong Luật Ban hành vbqppl, chẳng hạn nhƣ:
a) Xử lý đối với việc vi phạm về thời gian gửi các dự án luật, pháp lệnh và các tài liệu liên quan cho các đại biểu QH.
Nhƣ đã phân tích ở Chƣơng 2, việc gửi tài liệu đến các đại biểu QH hiện nay đang bị “phạm luật” khá thƣờng xuyên. Đó chính là việc gửi chậm các dự luật, pháp lệnh tới đại biểu QH. Sự vi phạm đó đã đƣợc đề cập rất nhiều lần trong các báo cáo tổng kết nhiệm kỳ hoạt động của QH, của UBTVQH và các cơ quan của QH nhƣng cho đến nay, qua theo dõi, chúng tôi thấy rằng tình trạng này vẫn chƣa đƣợc cải thiện. Thời gian gửi các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết đến đại biểu QH phụ thuộc vào tiến độ chuẩn bị văn bản của các cơ quan trình dự án, cơ quan thẩm tra. Điều đó ảnh hƣởng rất nhiều đến chất lƣợng của các luật, pháp lệnh khi đƣợc thông qua vì thời gian để các đại biểu
nghiên cứu không nhiều. Nên chăng, trong thời gian tới, Nhà nƣớc cũng cần có những quy định cụ thể chế tài xử phạt đối với các vi phạm này. Chẳng hạn như quy định trách nhiệm cụ thể đối với Trưởng ban Soạn thảo khi thời gian gửi các dự án luật, pháp lệnh cho các đại biểu QH bị vi phạm. Có như vậy mới có tạo được “động cơ” để cho Trưởng ban soạn thảo có những biện pháp chỉ đạo sát sao hơn trong quá trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh.
Trên thực tế, Trƣởng ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh thông thƣờng là các Bộ trƣởng, hoặc là thủ trƣởng một cơ quan tổ chức…Do vậy, việc vi phạm về thời gian gửi dự án luật, pháp lệnh tới đại biểu QH nói riêng hay vi phạm về các vấn đề có liên quan trong quá trình soạn thảo luật, pháp lệnh nói chung nên chăng đƣợc xem là một cơ sở để đánh giá năng lực quản lý, lãnh đạo của Trƣởng ban soạn thảo. Nhƣ vậy, nếu Trƣởng ban soạn thảo luật, pháp lệnh là Bộ trƣởng, thì đó là một trong những cơ sở khi QH bỏ phiếu tín nhiệm hay bất tín nhiệm đối với các chức danh mà đã đƣợc QH phê chuẩn…
b) Chế tài xử phạt khi vi phạm việc trình các dự án luật, pháp lệnh không kèm theo các văn bản hướng dẫn thực hiện (tức là các dự thảo nghị định, thông tư).
Nhƣ đã phân tích ở Chƣơng 2 thì đây cũng là một vấn đề đã và đang tồn tại, với những quy định hiện hành thì khó có thể khắc phục đƣợc.
Chúng tôi cho rằng, tình trạng việc trình các luật, pháp lệnh không kèm theo các văn bản hƣớng dẫn cần phải có những biện pháp “cứng” thì mới có thể hạn chế đƣợc. Sau đây chúng tôi xin mạnh dạn đề xuất một số biện pháp cụ thể, đó là:
- UBTVQH cần có những quy định về điều kiện để một dự án luật, pháp lệnh đƣợc QH, UBTVQH xem xét, thảo luận: Chỉ khi nào các dự thảo luật, pháp lệnh có đâỳ đủ các văn bản hƣớng dẫn kèm theo thì mới đƣợc UBTVQH quyết định sắp xếp vào chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh. Nếu nhƣ các cơ quan không nghiêm túc thực hiện thì UBTVQH kiên quyết loại bỏ, rút khỏi danh sách trong chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh của QH. Đây là một vấn đề khá nan giải, song nếu có những quy định cụ thể và phù hợp thì vấn đề này sẽ đƣợc giải quyết, tạo điều kiện để nâng cao chất lƣợng của các văn bản luật, pháp lệnh, nghị quyết của QH, UBTVQH nói riêng, đồng thời tăng tính thống nhất của hệ thống văn bản của Nhà nƣớc nói chung.
KẾT LUẬN
Văn bản là công cụ quan trọng và là “sản phẩm” trong hoạt động quản lý Nhà nƣớc. Hiện nay, văn bản là một trong những phƣơng thức truyền đạt thông tin hữu hiệu và mang tính phố biến. Nhận thức về vai trò quan trọng của văn bản đang ngày càng đƣợc nâng cao. QH và các cơ quan của QH là những cơ quan đầu não trong hệ thống tổ chức các cơ quan Nhà nƣớc nên vấn đề soạn thảo và ban hành văn bản càng cần phải đƣợc coi trọng và không ngừng hoàn thiện. Bởi vì, việc trình bày, thể hiện đúng và đầy đủ chủ trƣơng đƣờng lối của Đảng, ý chí và nguyện vọng của nhân dân trong các văn bản, đặc biệt là các văn bản luật, pháp lệnh phụ thuộc rất nhiều vào chất lƣợng của văn bản. Chất lƣợng của văn bản phải đƣợc đánh giá trên cả hai phƣơng diện nội dung và hình thức của văn bản.
Một thực tế hiện nay là, bên cạnh những mặt đã đạt đƣợc, công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý Nhà nƣớc nói chung và văn bản của QH nói riêng còn rất nhiều hạn chế. Đó chính là những vấn đề tồn tại trong việc phân định về thẩm quyền ban hành văn bản giữa QH và UBTVQH; giữa UBTVQH và VPQH…Về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của QH và UBTVQH mặc dù đã đƣợc quy định trong Luật Ban hành vbqppl, nhƣng trên thực tế vẫn chƣa đƣợc thực hiện nghiêm chỉnh theo các quy định hiện hành. Bên cạnh đó, vấn đề về thực hiện thống nhất thể thức trình bày văn bản của QH và các cơ quan của QH đang là vấn đề bức xúc hiện nay. Bởi vì, qua khảo cứu việc ban hành văn bản của QH và các cơ quan của QH, chúng tôi thấy rằng cùng một loại văn bản, nhƣng đƣợc thể hiện theo các cách khác nhau. Ngay cả đối với văn bản quy phạm pháp luật của UBTVQH, sự không thống nhất về thể thức trình bày văn bản vẫn rất phổ biến. Đối với các văn bản có giá trị pháp lý cao nhƣ luật, pháp lệnh, cách trình bày văn bản hiện hành tuy đã có sự thống nhất nhƣng nếu xét dƣới các góc độ về tính hợp lý, tính khoa học thì vẫn còn nhiều vấn đề cần nghiên cứu…
Trên cơ sở những khảo cứu về thực tế ban hành văn bản cơ cơ quan, chúng tôi thấy rằng, trong xu thế đổi mới hoạt động của QH nhƣ hiện nay thì việc xây dựng, ban hành văn bản đòi hỏi phải có những đổi mới để phù hợp với những nội dung hoạt động của QH. Vấn đề hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của QH, muốn đạt kết quả cần phải thực hiện những vấn đề sau đây:
- Tiến hành đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó giải pháp trƣớc mắt cần thực hiện tiêu chuẩn hoá về thể thức văn bản, bởi những lý do sau đây:
+ Thống nhất và tiêu chuẩn hoá văn bản đang là một đòi hỏi của thực tế. Bởi vì, nhƣ chúng tôi đã trình bày, hạn chế lớn nhất và có thể nói là phổ biến nhất hiện nay của hệ thống văn bản của QH và các cơ quan của QH là thể thức văn bản chƣa đƣợc thực hiện thống nhất. Những vấn đề này chúng tôi đã
trình bày và phân tích tƣơng đối cụ thể ở mục 2.1.3 của Chƣơng 2. Trong khi đó, sự thống nhất về thể thức văn bản là một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá chất lƣợng của một hệ thống văn bản. Do vậy, đây là một giải pháp quan trọng cần đƣợc triển khai sớm. Hơn nữa, vấn đề tiêu chuẩn hoá văn bản hiện nay đang là một định hƣớng chủ yếu của các cơ quan Nhà nƣớc. Do vậy, việc thực hiện giải pháp này cũng là phù hợp với định hƣớng chung của Nhà nƣớc. Nhƣ vậy, khi tiến hành giải pháp này sẽ có những thuận lợi nhất định.
+ Thứ hai là việc thực hiện tiêu chuẩn hoá về thể thức văn bản là không bị chi phối nhiều bởi các vấn đề mang tầm vĩ mô nhƣ vấn đề về cơ cấu tổ chức của cơ quan. Do vậy, xét về mặt điều kiện để thực hiện giải pháp này là tƣơng đối thuận lợi.
+ Việc thực hiện thống nhất về thể thức văn bản của QH và các cơ quan của QH sẽ là một yếu tố quan trọng, tạo điều kiện thuận lợi cho việc ứng dụng công nghệ thông tin vào trong công tác quản lý văn bản ở khâu văn thƣ cũng nhƣ lƣu trữ. Điều này rất có ý nghĩa và có tác dụng khi mạng “Intranet”(mạng nội bộ) của Văn phòng QH đã đƣợc hình thành và ngày càng phát triển. Bởi thông qua đó, những tiện ích của mạng Intranet sẽ đƣợc phát huy, đồng thời nâng cao và hiện đại hoá công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản – một xu thế phát triển tất yếu trong tƣơng lai.
- Mặt khác, vấn đề hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của QH và các